當(dāng)代中國(guó)政府與政治（謝慶奎）第六章 行政機(jī)關(guān)

第六章行政機(jī)關(guān)〔上〕第一節(jié)中央行政機(jī)關(guān)第二節(jié)地方行政機(jī)關(guān)第三節(jié)特別地方行政機(jī)關(guān)第四節(jié)中國(guó)行政體制的改革與開(kāi)展當(dāng)前的地方行政建制，除少數(shù)地區(qū)實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政體制外，大局部地區(qū)已經(jīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)行政體制。地方行政具有雙重性。第一節(jié)中央行政機(jī)關(guān)2021年，行政體制改革的步伐進(jìn)一步加快。改革的目標(biāo)和理念也在發(fā)生著變革：由相對(duì)單一的“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能〞向“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能〞轉(zhuǎn)變，更加注重“決策、執(zhí)行、監(jiān)督〞三者之間的關(guān)系。新中國(guó)在改革開(kāi)放前后，進(jìn)行了多次的政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)的設(shè)置也經(jīng)歷了屢次變化。1949年10月

中央人民政府┌─────────┬───┴────┬─────┐

人民革命軍事委員會(huì)政務(wù)院

最高人民法院最高人民檢察署

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35個(gè)委、部、署、院時(shí)間機(jī)構(gòu)1951年12月～1953年底下轄42個(gè)機(jī)構(gòu)1954～1956年成立國(guó)務(wù)院，下轄81個(gè)機(jī)構(gòu)1958年底68個(gè)機(jī)構(gòu)1959年60個(gè)機(jī)構(gòu)（39個(gè)部委、21個(gè)直屬和辦事機(jī)構(gòu)）1960～1964年精減81萬(wàn)人1965年恢復(fù)后機(jī)構(gòu)達(dá)79個(gè)1970年32個(gè)機(jī)構(gòu)1975年52個(gè)機(jī)構(gòu)1981年100個(gè)機(jī)構(gòu)1982年3月61個(gè)機(jī)構(gòu)減員2．1萬(wàn)人1988年66個(gè)部、委、局減員9700人1993年3月59個(gè)機(jī)構(gòu)，調(diào)整到40個(gè)1998年3月29個(gè)機(jī)構(gòu)2003年3月28個(gè)機(jī)構(gòu)2008年3月27個(gè)機(jī)構(gòu)改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)共進(jìn)行了六次大的政府機(jī)構(gòu)改革

一、1982年：提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，主要是為了提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進(jìn)步可用三句話來(lái)概括：第一、開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；第二、精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；第三、加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。二、1988年：“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵〞1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的。1988年的改革，其歷史性的奉獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵〞這一命題。由于后來(lái)一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實(shí)踐中沒(méi)有及時(shí)“破題〞，原定于1989年開(kāi)展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。三、1993年：適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

首次將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，1993年我國(guó)進(jìn)行了第三次政府機(jī)構(gòu)改革。歷史性的奉獻(xiàn)在于：首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。如機(jī)械電子部合并本來(lái)是1988年改革的一個(gè)階段性成果，1993年改革時(shí)又被拆成兩個(gè)部——機(jī)械部和電子部；能源部本來(lái)是在1988年撤消了三個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的根底上建立的，1993年改革又撤消能源部，設(shè)立了電力部和煤炭部。給人的印象是，目的與目標(biāo)背道而馳。四、1998年：消除政企不分的組織根底1998年中央人民政府實(shí)施了2021年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。1998年改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)。改革的原那么是：按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原那么，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政；按照權(quán)責(zé)一致的原那么，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出表達(dá)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。在一定意義上說(shuō)，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門就是取消了國(guó)家與企業(yè)之間的“二道販子〞，消除了政企不分的組織堡壘。改革的目的：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政本錢。改革的目標(biāo)：逐步形成行為標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)：深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品平安和平安生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。六、2021年：決策、執(zhí)行、監(jiān)督

按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原那么和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善運(yùn)行機(jī)制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保障。深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2021年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。主要任務(wù)：圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共效勞部門?！踩辰M建工業(yè)和信息化部?！菜摹辰M建交通運(yùn)輸部。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部?！参濉辰M建人力資源和社會(huì)保障部。將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會(huì)保障部。組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理?！擦辰M建環(huán)境保護(hù)部。不再保存國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局?！财摺辰M建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保存建設(shè)部?！舶恕硣?guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品平安綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品平安重大事故的責(zé)任。2021年的改革突出了三個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)開(kāi)展；二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共效勞；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。調(diào)整后的部委名稱合并或包含的原部委新增下級(jí)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系調(diào)整國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)改委(部制不變)國(guó)家能源局

工業(yè)和信息化部國(guó)防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室、國(guó)家煙草專賣局國(guó)家國(guó)防科技

工業(yè)局煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理交通運(yùn)輸部交通部、民航總局、國(guó)家郵政局國(guó)家民用航空局國(guó)家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理人力資源和社會(huì)保障部人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部國(guó)家公務(wù)員局

環(huán)境保護(hù)部國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)部

衛(wèi)生部衛(wèi)生部、藥監(jiān)局

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理附：新中國(guó)改革以前的歷次政府組織結(jié)構(gòu)圖1951-1953年1951年12月，政務(wù)院作出?關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定〔草案〕?，進(jìn)行了建國(guó)以來(lái)第一次精兵簡(jiǎn)政工作。其主要內(nèi)容有：〔1〕調(diào)整緊縮上層，合理充實(shí)下層；〔2〕合并分工不清和性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu)；〔3〕精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次；〔4〕明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例；〔5〕要求劃清楚企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的編制和開(kāi)支；〔6〕嚴(yán)格編制紀(jì)律。這次機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容。到1953年底，政務(wù)院工作部門增加到42個(gè)。1954-1956年1954年，隨著中國(guó)政權(quán)組織形式確實(shí)定和各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的建立，從當(dāng)年底開(kāi)始，用了一年多的時(shí)間，對(duì)中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的精簡(jiǎn)。中央一級(jí)機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)包括：〔1〕在劃清業(yè)務(wù)范圍的根底上，調(diào)整精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，減少了層次；1956-1959年1956年下半年，中央提出了?關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議〔草案〕?。這是第二次較大規(guī)模的體制改革和機(jī)構(gòu)改革。這次改革以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容，以到達(dá)擴(kuò)大地方自主權(quán)的目的。這次改革一直持續(xù)到1960年。1960-1965年1960年到1964年，為了貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的方針，進(jìn)行了建國(guó)后的第三次較大機(jī)構(gòu)改革。一是先后在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩次比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)。1976～1981年：1976年，“四人幫〞被粉碎后，鑒于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)上已處于崩潰，故沿用并開(kāi)展了五十年代后期的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置?！?〕部委歸口管理的國(guó)家局這是由主管部委管理的、負(fù)責(zé)國(guó)家某方面工作的行政管理機(jī)關(guān)。它們既接受主管部委的領(lǐng)導(dǎo)，又具有相對(duì)的獨(dú)立性，不是主管部委內(nèi)設(shè)立的職能司局。2、行政提案權(quán)有權(quán)就有關(guān)事項(xiàng)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案。3、行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作?！彩摹掣淖兓蛘叱蜂N地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；〔十五〕批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；〔十六〕依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)局部地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)；后任命總理：華國(guó)鋒〔1976年2月2日中共中央決定任命華國(guó)鋒為代總理。1976年4月7日中共中央政治局通過(guò)決議任命華國(guó)鋒為總理〕后任命總理趙紫陽(yáng)〔1980年9月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議決定任命〕副總理王任重〔1978年12月26日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)任命〕副總理陳云薄一波姚依林〔1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議決定任命〕副總理姬鵬飛〔1979年9月13日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委會(huì)第十一次會(huì)議決定任命〕后任命代總理李鵬〔1987年11月24日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)決定〕副總理喬石〔1986年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議決定任命〕總理任期屆別周恩來(lái)1949年10月～1954年9月政務(wù)院總理1954年9月～1976年1月國(guó)務(wù)院總理1949年10月1日中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)任命，一至四屆人大任命華國(guó)鋒1976年2月代