工程分包審計的問題與對策

工程分包審計的問題與對策

一、目前工程分包過程中存在的主要問題

（一）違法分包

是指施工單位承包工程后違反國家法律法規(guī)規(guī)定或施工承包合同關于工程分包的約定，把單位工程或分部分項工程分包給其他單位或個人施工的行為。2014年住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《建筑工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》對違法分包的形式進行了說明，具體包括：施工單位將工程分包給個人的；將工程分包給不具備相應資質或安全生產許可的單位的；施工合同中沒有約定，又未經建設單位認可，將其承包的部分工程交由其他單位施工的；施工總承包單位將房屋建筑工程主體結構的施工分包給其他單位的，鋼結構工程除外；專業(yè)分包單位將其承包的專業(yè)工程中非勞務作業(yè)部分再分包的；勞務分包單位將其承包的勞務再分包的；勞務分包單位除計取勞務作業(yè)費用外，還計取主要建筑材料款、周轉材料款和大中型施工機械設備費用的；法律法規(guī)規(guī)定的其他違法分包行為。在上述違法分包的形式中，分包給不具備資質的單位、將主體工程進行分包、未經建設單位批準擅自分包等是工程分包中最為常見的問題。

（二）偷工減料，產生質量與安全隱患

實際施工中，施工單位往往采取多種隱蔽形式將主體工程中的一部分分包給分包單位，有些分包單位人力、資金、技術等力量比較薄弱，難以保證施工質量和安全。工程分包過程中，施工單位會收取一定的分包管理費，在一定程度上降低了工程投入。一旦施工過程中施工單位對分包單位在質量、安全等方面監(jiān)管不到位，容易使分包單位在實體工程的材料、規(guī)格等方面動手腳，偷工減料，產生質量與安全隱患。

（三）拖欠農民工工資，影響社會穩(wěn)定

農民工是工程施工中的主要人力資源，工程分包單位在施工中會雇傭大量農民工進行鋼筋綁扎、土石方開挖、機械設備操作等施工作業(yè)。由于目前人工成本逐年加大，分包單位的資金壓力也越來越大，一旦建設單位工程款和施工單位分包款支付不及時，或者對分包單位監(jiān)管不到位，易產生拖欠農民工工資問題，帶來群體性上訪和其他惡性事件，影響社會穩(wěn)定。

（四）套取建設資金。形成“小金庫”

工程建設過程中，部分建設、施工單位會與分包單位串通，通過虛假計量、虛假結算等將建設資金撥付分包單位，由分包單位通過勞務費、虛假發(fā)票等方式將資金提現后，再返還建設單位或施工單位，套取建設資金形成“小金庫”或謀取私利，帶來貪污腐敗問題。

（五）為關聯企業(yè)或個人進行利益輸送

有些與建設項目有關的主管單位、建設單位等會以職工持股、領導人員親屬參股入股等形式成立關聯企業(yè)，在工程建設過程中，利用職務或職權上的便利條件，會以分包單位或分包單位下游供貨商、工程隊等名義參與建設項目，施工單位通過虛假計量、高價結算等方式對這些關聯企業(yè)和個人進行利益輸送，產生行賄受賄、以權謀私等重大違法違紀問題。

二、工程分包審計的難點

（一）難以界定違法分包行為

為了彌補勞務人員和機械設備的不足，施工單位往往會采取勞務分包的方式雇傭大量勞務人員，并從社會上租賃吊車、挖掘機、裝載機等機械設備。由于國家關于工程分包的規(guī)定比較嚴格，為了規(guī)避違法分包問題、掩蓋工程分包，很多施工單位將工程分包進行拆分，與分包單位分別簽訂勞務分包合同和機械租賃合同，形式上雖然不是工程分包，但實質上還是由分包單位承攬一部分工程施工業(yè)務。審計過程中，由于施工單位不與分包單位簽訂工程分包合同，而是分別簽訂勞務分包、機械租賃、機械作業(yè)等合同，或者簽訂“陰陽合同”，這種以勞務分包、機械租賃等名義掩蓋工程分包的行為，在一定程度上加大了審計人員界定違法分包行為的難度。

（二）難以核實分包資金真實去向

核實工程款真實去向是工程分包審計的一項重要內容，但分包單位的復雜性給這項工作帶來了一定難度。一是分包單位財務管理不規(guī)范。工程施工中的分包單位多數為民營企業(yè)，或者是掛靠有關企業(yè)的個體施工隊，這些單位的財務管理往往不夠規(guī)范，審計時難以從這些單位取得完整的財務資料。二是分包資金支付形式多樣。施工單位有時會以勞務費、租賃費等名義支付分包工程款，甚至將工程款轉入個人賬戶，或者大量提現，導致分包資金去向分散，給審計工作造成了很大困難。

（三）難以確定利益輸送對象

由于工程本身的專業(yè)復雜性，工程施工過程中會存在大量不同專業(yè)的分包單位，且多數為民營企業(yè)，利益輸送對象往往會隱藏在眾多分包單位或分包單位的下游供貨商、工程隊等單位的股東中，如果沒有確切的審計線索或不進行深入調查，審計人員在有限的時間和人力條件下從眾多分包單位中確定利益輸送對象存在一定困難。

（四）難以追究相關人員責任

目前國家對于分包單位的選定程序沒有統一要求，通常僅由各施工單位根據自身特點自行制定有關制度，有的施工單位甚至連相關制度也沒有制定，造成責任追究存在困難。對于分包單位的選定，各施工單位通常要求具有“三證一書”，即營業(yè)執(zhí)照、資質證書、安全生產許可證和授權委托書，很少通過招投標確定分包單位，存在很大主觀性。管理規(guī)范的施工單位一般由項目部提交分包申請，施工單位進行審批，批準后進人合格分包單位名錄；管理不規(guī)范的施工單位可能會由項目部自行選定。因此，施工單位缺乏分包單位選定程序文件和決策依據文件，審計發(fā)現問題時難以追究相關人員責任。

三、工程分包審計的改進建議

（一）關注決策程序

審計過程中，需要對項目部和施工單位的會議紀要、會議記錄、收文、發(fā)文、分包審批文件等進行詳細審查，一方面確定是否存在分包行為，另一方面確定每項分包的具體責任人，落實分包責任，重點關注違反審批程序和集體決策程序的分包行為。對于分包行為，由于分包單位與施工單位不是一個法人，因此在施工過程中，會存在以正式公文形式進行內部協調。收、發(fā)文件中，除了建設、監(jiān)理、設計等屬于參建方的單位，出現的其他單位都需要引起重視，需要取得相關協議進行進一步調查，核實是否存在分包行為。另外，對于分包單位的選定過程進行重點關注，通過審查會議記錄、會議紀要、審批文件等，并結合與有關施工、分包等單位人員座談，確定責任人，落實分包責任。

（二）對比分析機械租賃、勞務作業(yè)合同清單價格

目前我國的法律法規(guī)對于施工過程中的機械租賃和勞務作業(yè)沒有明確的限制性規(guī)定，為了規(guī)避工程分包的有關規(guī)定，施工單位往往與有關單位和人員簽訂大量機械租賃合同和勞務作業(yè)合同，以此來掩蓋工程分包行為。為了能夠使機械租賃和勞務作業(yè)的總價格與工程分包的總價格保持一致，施工單位往往會將機械租賃和勞務作業(yè)的單價提高。為了發(fā)現此類問題，需要將機械租賃、勞務作業(yè)等合同的單價進行比較分析，運用計算機審計方法進行橫向和縱向數據分析，從而發(fā)現價格上的疑點，并結合座談、查閱相關協議和結算文件等其他審計手段發(fā)現工程分包行為。

（三）重點分析分包結算內容

合同結算文件包括實際作業(yè)明細、單價、數量等內容，一般來講，機械租賃費一般按照機械臺班進行計量，勞務作業(yè)按照人工工日進行計量，如果施工單位不按照機械臺班和人工工日進行計量結算，而是按照工程實體如土石方數量、混凝土數量等進行計量，則有可能存在工程分包行為。為了發(fā)現此類問題，需要取得機械租賃、勞務作業(yè)等合同結算資料，根據結算內容，分析結算的具體內容，檢查結算內容中是否存在按照工程實體進行結算、是否包含人工、材料和機械費用等，若存在上述結算內容，則可以認定存在工程分包行為。

（四）詳細審查財務資料

工程施工中的各項經濟行為最終會反映在財務資料中，工程分包審計中通過對財務資料的審查，一方面可以發(fā)現分包行為和違法分包問題線索，另一方面可以發(fā)現是否存在轉移、套取、挪用建設資金、拖欠農民工工資等違法違規(guī)問題。審查過程中，應收集分包工程價款結算單、財務賬簿、會計憑證、銀行對賬單等資料，必要時去銀行查詢工程款撥付情況，看收款單位（或個人）是否與合同約定的單位（或個人）一致、是否存在