《國家公務(wù)員制度》課件-第一章-西方公務(wù)員制度概述

國家公務(wù)員制度公務(wù)員及公務(wù)員制度西方文官制度產(chǎn)生的歷史條件第一節(jié)第二節(jié)第一章西方公務(wù)員制度概述西方文官制度的建立和發(fā)展第三節(jié)西方國家公務(wù)員管理體系第四節(jié)一、公務(wù)員的含義及標(biāo)準(zhǔn)二、公務(wù)員制度的含義及內(nèi)容第一節(jié)公務(wù)員及公務(wù)員制度三、公務(wù)員制度的核心價值與基本特征一、公務(wù)員的含義及標(biāo)準(zhǔn)

在不同國家里，公務(wù)員的概念和范圍是不一樣的。大體說來有以下三種類型:1．以英國及英聯(lián)邦國家為代表的公務(wù)員公務(wù)員指中央政府系統(tǒng)中通過非選舉產(chǎn)生的和非政府任命的事務(wù)官，即上至常務(wù)次官，下至清潔工。不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的議員、首相、部長、國務(wù)大臣、政務(wù)次官、政治秘書和專門委員會等政務(wù)官以及法官、軍人等。（一）公務(wù)員的含義2.以美國、加拿大等國為代表的公務(wù)員公務(wù)員指中央政府機關(guān)中的所有公職人員，包括政務(wù)官和事務(wù)官。不包括立法部門的議員、司法部門的法官及法院其他工作人員、軍隊的軍官及文職人員等。3.以法國和日本等國為代表的公務(wù)員公務(wù)員包括從中央到地方政府機關(guān)的公職人員、國會除議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員等。在法國，國家機關(guān)全體人員統(tǒng)稱為公務(wù)員。在日本，公務(wù)員的范圍很廣，有國家公務(wù)員和地方公務(wù)員之分。國家公務(wù)員是指在中央政府機關(guān)、國會、法院、國立學(xué)校和醫(yī)院以及國有企事業(yè)單位供職的所有人員；地方公務(wù)員是指在地方政府機關(guān)、立法機關(guān)、法院，以及地方政府經(jīng)營的企事業(yè)等單位供職的所有人員。

盡管西方各國對公務(wù)員理解不一、范圍各異，但基本上都是基于以下三個方面來確定的:一是職能標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員是從事國家公務(wù)的人員，其服務(wù)對象是國家，不是為自己或某個私人企業(yè)或組織服務(wù)；二是編制標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員嚴格執(zhí)行國家編制限額；三是經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員屬于國家財政供養(yǎng)的人員，公務(wù)員的工資、福利、保險等都由國家財政支付。

（二）公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)二、公務(wù)員制度的含義及內(nèi)容公務(wù)員制度是指由法律或法令規(guī)定的關(guān)于各級各類文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、升降、培訓(xùn)、工資、福利、辭職、辭退和退休等方面的各項管理制度的總稱。英國建立了世界上第一個公務(wù)員制度。由于它在一定程度上滿足了新興工業(yè)資產(chǎn)階級要求,適應(yīng)當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展的意愿,所以很快為資本主義各國所用。

（一）公務(wù)員制度的含義1．公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)公務(wù)員一般享有以下基本權(quán)利:身份保障權(quán)、工資福利權(quán)、休假權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、申述權(quán)、交流權(quán)等；公務(wù)員義務(wù)主要包括忠于政府、執(zhí)行職務(wù)、服從命令、嚴守職業(yè)秘密、保持“政治中立”等。2．職位分類將各種職位制出職級規(guī)范，作為考試、任用、升職、工資、考核及人事行政管理的依據(jù)。有兩種類型:一是美國的職位分類，以“事”為中心；二是英國的品位分類，以“人”為中心。3．錄用制度當(dāng)前公務(wù)員任用的形式主要有選任制、委任制、聘任制和考任制等幾種。每個國家根據(jù)國情，往往采用一種或同時采用幾種形式。

（二）公務(wù)員制度的基本內(nèi)容4.考核制度考核在公務(wù)員管理中占有重要位置，考核被認為是合理獎懲的尺度，晉升或解雇的依據(jù)，調(diào)整薪酬的參考，提高效率的途徑。5.薪酬福利制度各國都規(guī)定公務(wù)員享有工資、退休金、撫恤金等的領(lǐng)取權(quán)。6.培訓(xùn)制度各國都十分重視公務(wù)員的培訓(xùn)，以提高其工作水平，使之取得更優(yōu)異的成績。7.公務(wù)員管理機構(gòu)按其與政府行政組織的關(guān)系，分為部外制、部內(nèi)制和折中制三種類型。

三、公務(wù)員制度的核心價值與基本特征

行政學(xué)者羅納德?克林格勒曾指出:“公共人事管理是一套法律、規(guī)則和規(guī)章，用以表達那些抽象的價值，并形成特定的公共人事管理制度”。公務(wù)員制度作為主流的傳統(tǒng)公共人事管理制度，它蘊含著公共人事管理的核心價值，即四個傳統(tǒng)的競爭性價值:政治回應(yīng)、效率、個人權(quán)利、社會公平。公務(wù)員制度的設(shè)計，主要取決于兩個價值目標(biāo)，即提高行政效率和保障公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)利。主要體現(xiàn)在公務(wù)員制度的公平競爭的考試錄用機制，功績考核晉升原則等方面。政治回應(yīng)性與社會公平這些次要的價值取向，也體現(xiàn)在公務(wù)員制度的各個環(huán)節(jié)和基本原則中，如:兩官分途，行政決策由政務(wù)官做出，事務(wù)官無條件執(zhí)行，以此保證政治回應(yīng)性。（一）公務(wù)員制度的核心價值1．實行兩官分途而治，進行分類管理西方國家一般都把政府官員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類，兩類官的差異在于:（1）產(chǎn)生方式不同。政務(wù)官是通過競選獲勝的執(zhí)政黨組閣而獲得政治任命的，事務(wù)官則是通過公開考試，擇優(yōu)錄用的；（2）任期不同。政務(wù)官實行任期制，事務(wù)官實行常任制；（3）任免晉升不同。政務(wù)官隨政府的更替而共進退，事務(wù)官則不受執(zhí)政黨更替的影響，按功績晉升，并有自己的管理機構(gòu)；（4）責(zé)任不同。政務(wù)官以其政治觀點是否受到選民的擁戴支持而獲得或失去職位，對選民或議會負政治責(zé)任，其主要職能是制定公共政策；事務(wù)官是依據(jù)自身才能獲得其職位，對政務(wù)官負行政責(zé)任，其主要職能是執(zhí)行公共政策。兩官分途，分類管轄原則是西方各國公務(wù)員制度設(shè)計、建立和運行的基本原則。

（二）公務(wù)員制度的基本特征2.貫徹政治中立原則各國文官制度一般都要求事務(wù)官在執(zhí)行公務(wù)過程中，應(yīng)超然于政黨政治和個人政治理念之外，不介入黨派的政治紛爭，以客觀、公正、中立的態(tài)度，忠實的執(zhí)行政府的政策。這一原則對于鏟除政黨分肥制，促進政府管理的非政治化和確保公務(wù)人員公正的行政都有積極的意義。3.實行職位常任制為了保證政府工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性，各國一般都規(guī)定，事務(wù)官不隨政府的更迭而進退，其職務(wù)由法律保障，若無重大過失，便可任職終身，非因法定事由和經(jīng)法定程序不被解職。這一永業(yè)制的做法，主要是為了限制政務(wù)官對事務(wù)官的免職權(quán)，確保事務(wù)官不受政治影響，同時也把公務(wù)員看作一種職業(yè)人員，提高了政府管理的專業(yè)化、職業(yè)化程度，提高了行政效率。

4．實行以能力和業(yè)績?nèi)∠驗楸镜墓冎凭C合各國實踐，一般功績制要求:公開考試，擇優(yōu)錄用，將政府公職向全體國民開放，任何人無論其信仰、出身、社會地位，都可以通過公平競爭獲得公職；公務(wù)員的晉升以考核為依據(jù)，堅持功績原則，以能力、成就取向代替身份取向；將公務(wù)員的業(yè)績與待遇、獎懲緊密聯(lián)系，保證其工作積極性。由此可見，功績制原則主要表現(xiàn)為:公平競爭的考試錄用制度，功績考核制度，功績晉升制度，功績獎懲制度等。功績主義原則要求公務(wù)員優(yōu)勝劣汰，這使得公務(wù)員制度富有競爭性與活力，它在公務(wù)員制度的每個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著作用，是公務(wù)員制度最本質(zhì)的特征。

5.運用法律保障公務(wù)員權(quán)利，規(guī)定其義務(wù)實行公務(wù)員制度的國家都有專門的公務(wù)員法規(guī)，對公務(wù)員的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)，以及對權(quán)利的保障程序都做出了詳盡的規(guī)定，使公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)以法律形式確定下來。一般而言，在法規(guī)制定和實際運行中，各國都力求公務(wù)員享有的權(quán)利和其應(yīng)履行的義務(wù)之間保持平衡。由于存在個人權(quán)利這樣的價值訴求，所以各國都比較注重保護公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)益，強調(diào)關(guān)于申訴的規(guī)定和建立公務(wù)員權(quán)益保障機構(gòu)。如英國的公務(wù)員上訴委員會，美國的功績制保護委員會等。

一、西方文官制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)二、西方文官制度產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎(chǔ)第二節(jié)西方文官制度產(chǎn)生的

歷史條件三、西方文官制度產(chǎn)生的思想文化基礎(chǔ)一、西方文官制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)17～18世紀(jì),歐洲主要國家的公民社會發(fā)展得相當(dāng)成熟,整個社會出現(xiàn)了巨大的分化現(xiàn)象。到了19世紀(jì)末期,資本主義由自由競爭向壟斷過渡。生產(chǎn)力高速發(fā)展,與此同時,各種社會關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜起來,各種社會問題層出不窮,政府的職能變得更加復(fù)雜和更加困難,公務(wù)員的數(shù)量也大大增加。此外,資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展,導(dǎo)致政府職位的激烈競爭,在政治領(lǐng)域中的這些競爭往往會促使社會分化為不同的利益對立集團。這種矛盾對立與斗爭又通常走向非理性化,因而給社會帶來不穩(wěn)定的因素,甚至使整個社會陷入動蕩不安。因此,急需有一門行政科學(xué)理論來指導(dǎo)政府不走彎路,使政府專心處理公務(wù),減少閑雜事務(wù),加強和純潔政府的組織機構(gòu)。由行政學(xué)的創(chuàng)始人、美國學(xué)者伍德羅?威爾遜（WoodrowWilson）提出的政治與行政二分理論便應(yīng)運而生。威爾遜于1887年在《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了被譽為公共行政管理學(xué)開山之作的《行政學(xué)之研究》。他在文章中之指出，政治與行政是兩個不同的領(lǐng)域。威爾遜認為，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種胡亂和沖突相距甚遠”。這就是著名的政治與行政二分論。后來，古德諾在前人的基礎(chǔ)上，出版了《政治與行政》一書，對政治與行政二分論進行了系統(tǒng)的闡述，明確了政治和行政的功能及關(guān)系。他指出，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治無需自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)”，“行政是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是在重大而且?guī)е毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒印??！霸谒姓w制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，在所有的國家中也都存在著分立的機關(guān)，每個分立的機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是:政治與行政”。

在威爾遜和古德諾的理論看來,通過二者的分離把政黨之間的對抗性競爭限制在政治領(lǐng)域,而把行政看作從屬于政治卻又與政治相分離且有著自己獨立性的技術(shù)性領(lǐng)域,才不至于因黨派競爭而影響行政以及對社會造成危害。同時,也不至于因多黨政治的消極影響給社會帶來動蕩和混亂。這樣,對于從事行政管理的公職人員來說,公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中必須對政黨政治保持公正超然的態(tài)度,不得參與黨派紛爭及有關(guān)的政治活動,必須忠于政府和法律,忠于職守,即所謂的“政治中立”原則。這成了現(xiàn)代公務(wù)員制度建立、發(fā)展的基本方向。而“二分論”對行政管理事務(wù)性質(zhì)的界定,直接形成了國家公職人員的職業(yè)精神?？梢哉f,政治與行政二分論不僅是整個傳統(tǒng)公共行政的價值基礎(chǔ),也成為了現(xiàn)代公務(wù)員制度的理論前提。

二、西方文官制度產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎(chǔ)工業(yè)革命催生了西方文官制度。自18世紀(jì)60～70年代英國開始進行工業(yè)革命，以棉紡織工具發(fā)明為突破口，以蒸汽機動力代替人力、畜力為標(biāo)志，到19世紀(jì)上半葉機器生產(chǎn)代替手工生產(chǎn)，英國完成工業(yè)革命。這一時期英國的工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、對外貿(mào)易、商品數(shù)量和質(zhì)量都居世界首位，號稱“世界工廠”。工業(yè)革命使資本主義經(jīng)濟進入狂飆突進時期。1770～1840年英國工人的日生產(chǎn)率提高了20倍。工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力水平的大大提高，導(dǎo)致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題:除了維護社會治安、國防、財政、稅收等傳統(tǒng)事務(wù)，還要擔(dān)負起經(jīng)濟、文化、科技等新的社會事務(wù)的管理，以發(fā)揮政權(quán)的杠桿作用。經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化必然要求上層建筑做出調(diào)整。工業(yè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟實力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護他們的既得利益。從政治上促進英國經(jīng)濟的發(fā)展，提高國民生活水平。工業(yè)革命猶如經(jīng)濟魔棍，點化出了19世紀(jì)中葉英國政治改革的浪潮，選舉與考試相配套的文官制度由此誕生了。三、西方文官制度產(chǎn)生的思想

文化基礎(chǔ)西方文官制度有著深厚的思想政治文化基礎(chǔ)。邊沁的功利主義和資產(chǎn)階級大革命中提出的“天賦人權(quán)”、“人人生而平等”的思想，為資產(chǎn)階級參政和近代文官制度的建立提供了思想理論基礎(chǔ)。邊沁的功利主義認為，人們的一切行為的準(zhǔn)則取決于是增進幸福抑或減少幸福的傾向。政府的一切措施要據(jù)此行事。他提出一個著名的論斷——最大多數(shù)人的幸福，認為拿這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量一切，凡符合最大多數(shù)人的最大幸福的，就符合功利主義的主旨；凡不符合最大多數(shù)人的最大幸福的，就違背了功利主義的主旨。政府必須為最大多數(shù)的利益恪盡職守，只有做到這一點，才能算是最好的政府。為此，邊沁為一個合格的政府設(shè)計了如下的職責(zé):（1）它必須有助于創(chuàng)造社會財富；（2）它必須減少不平等。邊沁不僅在理論上論述了政府應(yīng)為最大多數(shù)人謀幸福創(chuàng)造平等機會,而且在實踐上對文官制度的改革提出具體的措施。1830年邊沁發(fā)表題為《用最小的費用發(fā)揮官吏的最大能力》的論文集,在抨擊政府管理低效腐敗的基礎(chǔ)上,提出考試錄用職員。在《最高限度的行政效率,最低限度的開支》提出,既要提高行政效率又要節(jié)約開支,將資金用來發(fā)展經(jīng)濟。資產(chǎn)階級興起之時就提出的天賦人權(quán)、人人平等、主權(quán)在民的思想經(jīng)過幾百年的發(fā)展,已經(jīng)深入人心。人們開始崇尚理性,反對等級制度和封建特權(quán),追求自由競爭和機會均等。費邊主義也認為,社會應(yīng)該為所有人創(chuàng)造在同一起跑線上的機會。這些主張和要求正好反映了人們要求建立廉潔、高效政府的愿望,因而成為文官制度改革的思想文化基礎(chǔ)。一、英國文官制度的建立和發(fā)展二、美國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展第三節(jié)西方文官制度的建立和發(fā)展三、其他國家的公務(wù)員制度的國際化一、英國文官制度的建立和發(fā)展第一階段是政務(wù)官和事務(wù)官的分化。為了防止國王通過其任命的官員干預(yù)議會活動，英國在1694年議會規(guī)定新成立的稅務(wù)局官員不得參加議會，1699年將此法律推廣到其他部門。1701年議會在《王位繼承法》中規(guī)定:“凡受國王的任命者，皆不能當(dāng)選為下院議員?！睘榱耸棺h會便于控制政府各部，該法同時規(guī)定各部大臣例外，可以同時是下院議員。從此，英國官員隊伍有了事務(wù)官與政務(wù)官的區(qū)分。進入19世紀(jì)后，隨著分肥制引起的政治系統(tǒng)的動蕩，政務(wù)官與事務(wù)官的劃分就更為必要了。1805年，英國財務(wù)部設(shè)立了常務(wù)次官，隨后一些重要部門也相繼設(shè)立常務(wù)次官，到1833年，政府所有部門都設(shè)立了常務(wù)次官。政務(wù)官和事務(wù)官兩大類的“兩官分途”體制由此發(fā)軔。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，負責(zé)制定政策，并隨政黨進退而進退；事務(wù)官包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官、助理次官等，負責(zé)執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進退。這一做法有效地保證了政府工作的連續(xù)性和政局的穩(wěn)定性。（一）英國文官制度建立和發(fā)展的兩個階段英國文官制度建立和發(fā)展的第二階段是從改革東印度公司開始的。東印度公司成立于18世紀(jì)初,是英國資產(chǎn)階級對亞洲進行壟斷貿(mào)易和經(jīng)濟掠奪的一個享有特權(quán)的殖民事業(yè)公司。該公司是英國對外掠奪機構(gòu)中油水最多的一個,公司內(nèi)部非常腐敗。英國的權(quán)貴們常常安插自己的親信到公司任職。拉關(guān)系、講門第、賣官鬻爵之類的政治丑聞屢見不鮮,致使政府聲名狼藉。1853年,該公司特許狀期滿,向議會請求繼續(xù)任用時,貴族與官員們?yōu)槭棺约旱挠H朋得此“肥缺”而發(fā)生了激烈的爭斗。為此,英國議會派遣麥克萊等3人組成委員會調(diào)查東印度公司的用人制度。該委員會在調(diào)查報告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義,實行考試任用制度。1854年,英、俄兩國在克里米亞作戰(zhàn),由于英國政府機構(gòu)混亂,官員昏庸無能,導(dǎo)致英軍傷亡慘重,于是國內(nèi)輿論嘩然。戰(zhàn)爭使政府問題暴露無遺,官員玩忽職守,后勤供應(yīng)混亂不堪,前線士兵因缺衣少藥而大量死亡。戰(zhàn)爭花去了巨額錢財,但是沒有人知道錢花到什么地方去了。社會各界進一步對文官狀況強烈不滿,文官制度改革已成為不可遏制的趨勢。英國財政部高級官員查里斯?屈威廉和斯坦福?洛斯克特對英國文官進行了全面調(diào)查,提出了著名的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》,統(tǒng)稱為《諾斯科特——屈維廉報告》?！秷蟾妗穼ξ墓俚倪x任、使用和晉升等提出一整套改革方案。1.通才原則高級文官的考試內(nèi)容以基礎(chǔ)理論、人文科學(xué)為主。要求有較高文化修養(yǎng)、淵博知識和應(yīng)變能力。此舉杜絕了不學(xué)無術(shù)之徒混入官場，使文官隊伍素質(zhì)大為提高。2.公平競爭原則1870年樞密院命令規(guī)定，凡未經(jīng)考試未持有合格證書者一律不得從事任何官職。此后，所有選拔官吏必須經(jīng)競爭考試，從中擇優(yōu)錄取。擇優(yōu)錄用、用人唯賢、機會均等是公平競爭原則的體現(xiàn)。

（二）英國文官制度的基本原則3.常任中立原則文官職責(zé)是執(zhí)行政府的政策。他們是“非政治分子”，不參加黨派斗爭，不參加政黨政治活動，不得競選議員，保持政治中立。在內(nèi)閣時常更迭的情況下，他們不與內(nèi)閣共進退，無過錯不被免職。還經(jīng)常接受大臣們的咨詢，向大臣們提供情報、知識、經(jīng)驗。這些職能的行使，使文官成為統(tǒng)治階級從不更迭的幕后政府。文官的常任保證了政策的連續(xù)性。英國建立的這一套制度使文官的任用、選拔、晉升、管理等進入民主化、制度化，政府機構(gòu)充滿生機活力，官僚主義作風(fēng)減少，維護了資產(chǎn)階級的整體利益。19世紀(jì)英國資本主義領(lǐng)先于世界，文官制度改革起了有力的促進作用。也正因如此，英國近代文官制度成為西方各國紛紛效仿的對象。英國成為資本主義世界第一個推行文官制度的國家。從1870年到現(xiàn)在，英國的文官制度經(jīng)過了多次的調(diào)整和改革，使英國的文官制度日趨完善。

二、美國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展美國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了三個歷史時期:前功績制時期（1789～1883年）；以功績制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度穩(wěn)定發(fā)展時期（1883～1978年）；公務(wù)員制度的進一步改革時期（1978年后至今）。美國從一開始就建立了總統(tǒng)制的資產(chǎn)階級共和國，并且很快就形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局。它在官員的任用上從一開始實行的就是“政黨分肥制”?？梢哉f，美國是政黨分肥制的發(fā)源地，甚至分肥制這一名稱本身也產(chǎn)生于美國。南北戰(zhàn)爭后，“分肥”制度隨著政府職能擴張和政府雇員數(shù)量增長得到進一步發(fā)展。1881年，新任總統(tǒng)加爾菲爾德被一個絕望的失業(yè)者暗殺身亡，由此引發(fā)了對“分肥”制度的無效性進行批判的浪潮，該事件直接促成國會通過了《文官制度改革法》（又稱《彭德爾頓法》），該法標(biāo)志著以功績制為原則的美國公務(wù)員制度的誕生?！杜淼聽栴D法》實行了一個世紀(jì)，直到1978年才第一次作重大修改。1977年卡特就任總統(tǒng)后，立刻提出重組聯(lián)邦政府的方案，并得到國會授權(quán)制定重組計劃。為此，聯(lián)邦政府成立了專門負責(zé)公務(wù)員制度改革的機構(gòu)——“聯(lián)邦人事管理項目組”，于1978年3月最終形成公務(wù)員制度改革系列建議，并由總統(tǒng)提交國會，國會隨后通過了著名的《1978年文官制度改革法》，并于1979年1月開始實施。這次改革的主要內(nèi)容有:1．公務(wù)員管理機構(gòu)的重組2．確立功績制的9條原則3．建立了高級行政職位4．對中層公務(wù)員實行以績效為基礎(chǔ)的功績薪酬制5．改革考核制度

三、其他國家的公務(wù)員制度的國際化德國的公務(wù)員制度起源于19實際晚期，稍晚于英國和法國。德國的公務(wù)員制度最初稱為官員制度，是經(jīng)濟、社會發(fā)展的產(chǎn)物。歷史上，德國長期處于封建割據(jù)的局面，在官員的任用上也長期保持著“恩賜官職制”的傳統(tǒng)。在第一帝國時期，普魯士政權(quán)剛剛鞏固，過去的各諸侯國急需管理人才，于是形成了原始的行政管理。行政長官由皇帝任命，分為文官和武官，只要他們?yōu)閲倚е冶M義務(wù)，就可以從國家得到俸祿。然而，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，到19世紀(jì)晚期，由于社會環(huán)境的變遷，該制度已經(jīng)暴露出不適應(yīng)時代的諸多缺點:一是由于社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能擴張，行政內(nèi)容日趨復(fù)雜，而呆板遲緩的文官制度已經(jīng)難以勝任；二是法國大革命后，尤其是拿破侖占領(lǐng)萊茵地區(qū)后，法國人權(quán)平等的思想波及德國，因而，當(dāng)時的文官制度漸漸遭到批評和懷疑；三是當(dāng)時德國公務(wù)員的考試重視法律知識和司法經(jīng)驗，但是，在民主共和制國家政府重視為民眾服務(wù)的年代，其知識與能力逐漸感到不足。（一）德國的公務(wù)員制度由于德國文官制度的缺點,因此,當(dāng)時社會有識之士如政治學(xué)家斯坦因等人明確提出,政府的責(zé)任不在于消極地統(tǒng)治民眾,而在于積極地為民眾社會服務(wù),提倡專家政治,主張行政人員應(yīng)該健全,工作應(yīng)該有效率。由于斯坦因的倡導(dǎo)以及首相俾斯麥的大力推行,終于使得吏治改革向前進步。威廉二世于1873年頒布了德國歷史上的第一步《官員法》和《資歷條例》,這標(biāo)志著德國官僚制的公務(wù)員制度的建立。在魏瑪共和國時期,《魏瑪憲法》明確規(guī)定了公共行政管理的基本原則,即“公開、平等、競爭錄用人員,全心全意服務(wù)于公眾”。這為德國公務(wù)員制度的進一步發(fā)展打下了基礎(chǔ)。但到了1933年希特勒上臺后實行專制和獨裁統(tǒng)治,德國的文官制度毀于一旦。二戰(zhàn)結(jié)束后,德國一分為二。聯(lián)邦德國于1949年成立共和國,并制定了《德意志聯(lián)邦基本法》,對帝國的官吏制度進行了一系列改革,確立了考試用人機會均等以及文官常任制等原則,并陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于公務(wù)員制度的法律,形成了一套比較完整的公務(wù)員制度。

法國文官制度的建立始于拿破侖。拿破侖時代將錄用官員與教育制度緊密結(jié)合起來,當(dāng)時按人們受教育的不同,畢業(yè)之后通過任用考試,分別錄用為等級與責(zé)任不同的官員。且教育的管理從初等教育到高等教育,直至職業(yè)教育均集中在中央政府手中。由于教育程度與官員任用上的這種連鎖關(guān)系,所以學(xué)校的錄取考試最重要,它直接決定著任職的起點。另外,拿破侖執(zhí)政時期還建立了等級制。1809年法國第一次把公務(wù)員的等級同工資聯(lián)系起來,并以進入行政部門的任職時間、在行政部門中的地位及過去在行政部門以外的工作經(jīng)歷作為劃分等級的標(biāo)準(zhǔn),在行政部門實行嚴格的紀(jì)律。二戰(zhàn)結(jié)束后,當(dāng)時任臨時政府首腦的戴高樂參照英國的經(jīng)驗,于1945年設(shè)立了文官管理局,專門研究文官制度及有關(guān)教育制度的改革,確立以統(tǒng)一考試錄用和培訓(xùn)高級文官的制度,并在1946年頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法,建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。

（二）法國的文官制度日本公務(wù)員制度又稱日本文官制度,是在“明治維新”以后建立起來的。由于日本政治制度既帶有長期封建主義和封閉型封建經(jīng)濟的痕跡,同時又帶有搬用歐美發(fā)達國家政治制度的痕跡,所以日本文官制度具有二者相結(jié)合的特征。日本的文官制度一開始深受普魯士政治制度的影響,因為兩國國情有許多相似之處。日本明治政府于1885年參照普魯士法典頒布了《官吏綱要》,強調(diào)所有官吏必須絕對忠于國家和君主。同時,強調(diào)要辦事快、效率高?！豆倮艟V要》針對自由任用官吏出現(xiàn)的任人唯親、徇私舞弊現(xiàn)象,規(guī)定“仕進”（錄用）必須經(jīng)過考試?？荚嚪謱W(xué)術(shù)考試和普通考試兩種。學(xué)術(shù)考試又分初等考試和高等考試。

（三）日本的公務(wù)員制度1887年,明治政府頒布了《文官考試使用及見習(xí)規(guī)則》。這項法規(guī)主要確定了選拔高級文官和普通文官的范圍,并特別重視國立大學(xué)的學(xué)歷,給予帝國大學(xué)及其前身舊東京大學(xué)畢業(yè)生以免試的特權(quán)。1893年,明治政府改革了《文官用人令》,取消了文官考試規(guī)則中優(yōu)待官學(xué)出身者的規(guī)定,首次建立了功績主義原則。1899年,明治政府進一步修改了1893年的《文官任用令》,并制定了新的《文官資格保障令》和《文官懲戒令》。至此,日本官僚制度已經(jīng)完全建立起來。這種官僚制度的文官體系是按照“天皇親政”、“官吏是天皇的私臣”的精神建立的。因此官吏自視為天皇的代理人,以“在上者”自居,形成了絕對的官僚集團。在這種絕對的官僚精神下實行的獨裁,形成了軍閥宰割一切的局面。這對于日本軍國主義的形成有很大影響。二戰(zhàn)后,在美國的壓力下,日本政府于1947年10月正式頒布了《國家公務(wù)員法》,這部法律中照搬了美國的許多方面,比如,把文官分為政務(wù)官和事務(wù)官兩種,對事務(wù)官實行公開考試,擇優(yōu)錄取。在公務(wù)員中推行“功績制”,并以此作為晉升和加薪的依據(jù)等。1948年做了重大修改,同年7月又制定了《國家行政組織法》。1950年制定了關(guān)于公務(wù)員職階制的法律,同年12月又制定了《地方公務(wù)員法》。以上法規(guī)后經(jīng)多次修改和補充,成為戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度的主要法規(guī)。

一、公務(wù)員管理機構(gòu)的含義二、西方國家公務(wù)員管理機構(gòu)的類型第四節(jié)西方國家公務(wù)員管理體系三、美國公務(wù)員管理機構(gòu)四、英國公務(wù)員管理機構(gòu)五、國外公務(wù)員管理機構(gòu)的發(fā)展趨勢一、公務(wù)員管理機構(gòu)的含義國家公務(wù)員管理機構(gòu)是指以推行國家公務(wù)員制度為目標(biāo),對國家公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免升降、獎勵、懲戒、培訓(xùn)、交流、回避、工資保險福利、辭職、辭退與退休等事務(wù)進行綜合管理的組織。它不是僅指某一機關(guān),而是對承擔(dān)國家公務(wù)員管理事務(wù)機構(gòu)的統(tǒng)稱。它涵蓋國家公務(wù)員管理機構(gòu)的設(shè)置、職能等方面的內(nèi)容。對國家公務(wù)員的管理,內(nèi)容十分復(fù)雜,任務(wù)非常繁重,因此,只有從法律上明確國家公務(wù)員管理機構(gòu)的地位,才能為國家公務(wù)員管理提供依托和保障；若國家公務(wù)員管理機構(gòu)沒有法律依據(jù)就難以保持相對穩(wěn)定性,其權(quán)威性也會受到影響。公務(wù)員管理機構(gòu)的職能是公務(wù)員管理機構(gòu)所負擔(dān)的任務(wù)和所起作用的規(guī)定。具體來說，公務(wù)員管理機構(gòu)作為公務(wù)員事務(wù)的管理主體，它的任務(wù)是代表國家和政府行使公務(wù)員管理權(quán)力，對公務(wù)員事務(wù)實行統(tǒng)一管理。它的作用是通過對公務(wù)員事務(wù)的具體管理，促進和加強政府機關(guān)及公務(wù)員隊伍的自身建設(shè)，幫助政府實現(xiàn)其行政目標(biāo)。國家公務(wù)員管理機構(gòu)的職能主要包括:通過組織公開考試，擇優(yōu)錄用，為政府機關(guān)選拔優(yōu)秀人才；對進入隊伍的國家公務(wù)員按職位要求進行配置；適時進行考核，了解公務(wù)員情況，運用考核結(jié)果進行升降任免和確定工資報酬、工資晉級；對國家公務(wù)員進行培訓(xùn)；根據(jù)需要調(diào)整工作崗位，進行合理流動，對要求辭職者予以考核，對不宜擔(dān)任國家公務(wù)員職務(wù)者加以辭退；對達到規(guī)定退休年齡并且符合退休條件的公務(wù)員按規(guī)定辦理退休手續(xù)；依法保障國家公務(wù)員的權(quán)力和權(quán)益。

二、西方國家公務(wù)員管理機構(gòu)的類型以美、日為代表的部外制管理機構(gòu)是指在政府行政組織以外，設(shè)置獨立的公務(wù)員管理機構(gòu)，統(tǒng)管人事大權(quán)。這種公務(wù)員管理機構(gòu)在獨立行使公務(wù)員的考試權(quán)、負責(zé)錄用選拔人才的同時，還掌管公務(wù)員的考核、培訓(xùn)、升遷、工資、待遇、獎懲、退休、撫恤等各種事宜。設(shè)置部外制管理機構(gòu)是為了公平地處理人事行政事宜。部外制管理機構(gòu)的主要優(yōu)點主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，地位超然，能獨立行使職權(quán)；第二，態(tài)度公平，黨派和行政長官不易干涉；第三，能獨立選拔人才，集中人力、財力，對人事行政進行通盤規(guī)劃和深入研究。其缺點則在于:公務(wù)員管理機構(gòu)獨立于行政部門之外，對各部門各單位的情況了解不夠，提出的措施針對性不強；人事權(quán)與行政權(quán)分離，機關(guān)與行政首長容易產(chǎn)生矛盾，使公務(wù)員管理機構(gòu)難以充分發(fā)揮作用。（一）部外制管理機構(gòu)以法、德為代表的部內(nèi)制管理機構(gòu)又稱非獨立制，是指在政府行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置公務(wù)員管理機構(gòu)，由各行政部負責(zé)處理本部門的各項人事行政事宜。內(nèi)閣下設(shè)的人事行政機構(gòu)，主要是制定政策、法規(guī)，監(jiān)督協(xié)調(diào)各部門人事工作，對人事行政提出一般的原則性意見等。部內(nèi)制管理機構(gòu)的優(yōu)點在于:首先，人事機構(gòu)合為一體，既可以防止職權(quán)上的矛盾，又可以避免工作上的重復(fù)；其次，事權(quán)統(tǒng)一，便于合作，增進效率；最后，對各部門的人員情況和需要了解清楚，提出的措施切合實際、得當(dāng)有力。其不足之處表現(xiàn)為:第一，在管理標(biāo)準(zhǔn)和方法方面，各行政部門人事管理各自為政，往往不夠統(tǒng)一；第二，在提拔人才方面，行政首長容易出現(xiàn)偏頗，依據(jù)地位權(quán)力和親疏好惡用人，難以做到客觀公平；第三，公務(wù)員管理機構(gòu)在一般行政機構(gòu)內(nèi)部，力量分散，往往忙于例行性業(yè)務(wù)，難以進行全面的研究與規(guī)劃。

（二）部內(nèi)制管理機構(gòu)以英國為代表的折中制管理機構(gòu)又稱混合制，是指綜合部內(nèi)制管理機構(gòu)與部外制管理機構(gòu)這兩種機構(gòu)類型的特點，揚長避短，采用折中辦法建立的半獨立性的公務(wù)員管理機構(gòu)。其特點主要有:一是考試錄用權(quán)由具有獨立地位的全國文官委員會總攬，使不合格者不能進入公務(wù)員隊伍；二是任職以后的各項管理工作，由各部門負責(zé)，易于把人事機構(gòu)與行政機構(gòu)密切結(jié)合起來，避免和減少矛盾。

（三）折中制管理機構(gòu)三、美國公務(wù)員管理機構(gòu)美國公務(wù)員管理機構(gòu)和政府行政部門之間的關(guān)系屬于典型的部外制形態(tài),人事權(quán)具有獨立性。美國的聯(lián)邦公務(wù)員管理機構(gòu)主要有公務(wù)員管理總署、功績制保護委員會和聯(lián)邦勞雇關(guān)系局。1978年國會通過《文官制度改革法》后,聯(lián)邦公務(wù)員管理總署成為公務(wù)員主管機構(gòu),它是一個獨立的機構(gòu),地位比較高,直接對總統(tǒng)負責(zé)并報告工作,負責(zé)錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等主要的公務(wù)員管理方面的工作；功績制保護委員會主要負責(zé)保護功績制的正確貫徹執(zhí)行、受理公務(wù)員的訴訟條件等,它也是一個獨立機構(gòu),對國會和總統(tǒng)負責(zé)；而聯(lián)邦勞雇關(guān)系局主要協(xié)調(diào)政府與雇員的關(guān)系,監(jiān)督勞雇政策等。公務(wù)員管理總署是聯(lián)邦政府管理公務(wù)員的中心機構(gòu)，直接對總統(tǒng)負責(zé)?？肆诸D政府上臺后，對聯(lián)邦公務(wù)員制度改革提出了130余項改革建議，在人力資源管理改革和選拔聯(lián)邦職員方面取得了顯著的成就。人力資源改革包括工資、聘用、工作人員調(diào)整和合作履行職責(zé)在內(nèi)的政府工作的具體改革內(nèi)容。選拔錄用聯(lián)邦職員，主要是根據(jù)每個人的能力和表現(xiàn)進行任用、提拔，而不是根據(jù)其社會關(guān)系或政治背景，從而保證人人享有平等的機會。美國聯(lián)邦公務(wù)員管理機構(gòu)主要的職責(zé)是:制定有關(guān)的公務(wù)員管理政策和管理細則，頒發(fā)政府各部門應(yīng)遵守的公務(wù)員管理規(guī)程，制定和實施人事計劃并了解各部門的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)政府與議會的關(guān)系，加強中央政府與地方政府的關(guān)系及人員交流，承辦聯(lián)邦公務(wù)員的任用、考核、培訓(xùn)、晉升、退休等事項。

公務(wù)員管理總署內(nèi)設(shè)8個綜合職能部門，總攬各項事務(wù)。其中，國會聯(lián)系辦公室主要負責(zé)總署與國會之間的事務(wù)聯(lián)系，監(jiān)察辦公室和倫理道德咨詢辦公室主要負責(zé)廉政建設(shè)，聯(lián)邦現(xiàn)行工作級別咨詢委員會負責(zé)對現(xiàn)行工資問題進行咨詢。此外，還有總顧問室、公共事務(wù)室和外事辦公室、行政管理辦公室等機構(gòu)，負責(zé)有關(guān)方面的事務(wù)管理工作。公務(wù)員管理總署另設(shè)有行政管理局、錄用發(fā)展局、人事制定和監(jiān)察局、退休保險局和調(diào)整局等職能部門。功績制保護委員會是向總統(tǒng)和國會報告公務(wù)員工作的獨立機構(gòu)，由3名委員組成，委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意，任期7年，可交叉任職。3名委員中屬于同一政黨的委員不得超過兩人。該委員會的主要職責(zé)是:受理政府各部門和公務(wù)員個人在人事方面的訴訟案件；糾正對公務(wù)員的不正當(dāng)處理；審查公務(wù)員管理總署制定的規(guī)章制度是否符合法律和功績制原則，并有權(quán)監(jiān)督政府部門的人事工作，有權(quán)對訴訟對