高等教育分權(quán)的悖論

高等教育分權(quán)的悖高等教育分權(quán)已經(jīng)成為一種國(guó)際流行的高等教育管理改革趨勢(shì)，20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)在推進(jìn)高等教育分權(quán)方面走過(guò)了曲折的發(fā)展道路。高等教育分權(quán)中的一些基本理論問(wèn)題有待澄清，積累的主要國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。本文闡述高等教育分權(quán)的涵義、類(lèi)型與實(shí)踐，重點(diǎn)從高等教育分權(quán)過(guò)程中的政府地位、高校自主權(quán)、教育質(zhì)量和效率三個(gè)方面分析其中一、高等教育分權(quán)的涵義、類(lèi)型與實(shí)踐英國(guó)著名教育家、原劍橋大學(xué)校長(zhǎng)阿什比（EricAshby）在《科技發(fā)達(dá)時(shí)代的大學(xué)教育》（AdaptingUniversitiestoaTechnologicalSociety）一書(shū)中寫(xiě)道：“大學(xué)的興旺與否，取決于其內(nèi)部由誰(shuí)控制。”[1]實(shí)際上，大學(xué)是否興旺發(fā)達(dá)，不本文由論文聯(lián)盟http://www.LWlm.cOm收集整理但取決于其內(nèi)部由誰(shuí)控制而且取決于是誰(shuí)在從外部控制大學(xué)。大學(xué)由誰(shuí)控制，是一個(gè)涉及權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題。權(quán)力無(wú)處不在，在高等教育領(lǐng)域存在各種形式和各種等級(jí)的權(quán)力。一般而言，高等教育權(quán)力或?qū)W術(shù)權(quán)力從低到高分布于六個(gè)層次：幾個(gè)運(yùn)行單位結(jié)合而成；第三層次為大學(xué)或作為獨(dú)立實(shí)體機(jī)構(gòu)的學(xué)院；第四層次為多校區(qū)的學(xué)術(shù)管理組織，如多校區(qū)大學(xué)；第五層次為州、省一級(jí)政府；第六層次為中央政府，包括行政、立法和司法機(jī)構(gòu)。在擁有高等教育權(quán)力的六個(gè)層次的組織中，第四至六級(jí)層次為各種行政管理實(shí)體，被稱為學(xué)術(shù)權(quán)力的“上層結(jié)構(gòu)”。[2]在高等教育權(quán)力問(wèn)題上，權(quán)力的來(lái)源十分重要，權(quán)力的配置也同樣重要。大學(xué)內(nèi)部由誰(shuí)控制以及誰(shuí)從外部控制大學(xué)，涉及的是高等教育的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題；高等教育權(quán)力在不同層級(jí)之間的分配，則屬于高等教育權(quán)力的配置問(wèn)題。分權(quán)（decentralization）又稱分權(quán)化，與集權(quán)（centralization）相對(duì)應(yīng)。分權(quán)是一個(gè)政治學(xué)概念，20世紀(jì)60年代初以后在政治學(xué)和行政學(xué)界開(kāi)始有較多的探討[3]536-566，后來(lái)逐漸受到其他學(xué)科學(xué)者的關(guān)注。一些學(xué)者先后對(duì)教育分權(quán)的概念進(jìn)行了界定。布朗（D.J.Brown）指出，教育分權(quán)是指權(quán)力從較高的管理層轉(zhuǎn)移到較低的組織層。[4]漢森（E.MarkHanson）認(rèn)為，教育分權(quán)指決策權(quán)威、責(zé)任和任務(wù)在組織之間從較高的層次轉(zhuǎn)向較低的層次的轉(zhuǎn)移。[5]112在卡諾依（MartinCarnoy）看來(lái)，教育分權(quán)則是指將更多的教育決策權(quán)下放給地方或?qū)W校。[6]4參考上述定義，可以將高等教育分權(quán)理解為高等教育權(quán)力從較高的層次轉(zhuǎn)向較低的層次。高等教育分權(quán)包括兩個(gè)向度，一是政府向高校分權(quán)，二是在政府內(nèi)部從中央向地方分權(quán)。分權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，包括多種類(lèi)型。整體而言，從功能與空間的維度進(jìn)行劃分，分權(quán)包括職能分權(quán)（functionaldecentralization）與地域分權(quán)（territorialdecentralization）兩種主要類(lèi)型。教育領(lǐng)域同樣存在這兩種類(lèi)型的分權(quán)。[7]204-228（DfES）分成兒童、學(xué)校與家庭部（DCSF）和創(chuàng)新、大學(xué)與技能部（DIUS）兩個(gè)部，屬于職能分權(quán)。政府與民間舉辦高等教育的松散管理也屬于職能分權(quán)。地域分權(quán)是指政府權(quán)力從較高層次向較低層次的轉(zhuǎn)移，例如從國(guó)家、州（省）、多校區(qū)大學(xué)向大學(xué)（學(xué)院）、學(xué)部（學(xué)院）、系（講座、研究所）的轉(zhuǎn)移。地域分權(quán)包括三種類(lèi)型：權(quán)力分散（deconcentration）；權(quán)力委托（delegation）；權(quán)力下放（devolution）。權(quán)力分散典型地指在組織內(nèi)部的任務(wù)和工作而不是權(quán)威的轉(zhuǎn)移。權(quán)力委托包括決策權(quán)威從高層單位向低層單位的轉(zhuǎn)移，但在委托單位的仔細(xì)考慮后權(quán)威有可能被收回。權(quán)力下放指將權(quán)威向獨(dú)立運(yùn)作的自治單位的轉(zhuǎn)移，也指下級(jí)單位可以在不事先征求意見(jiàn)的條件下采取行動(dòng)。[7]204-228英國(guó)高等教育質(zhì)量保障署（QualityAssuranceAgency，簡(jiǎn)稱QAA）從高等教育資助委員會(huì)（HigherEducationFundingCouncil，簡(jiǎn)稱HEFC）中獨(dú)立出來(lái)，專門(mén)負(fù)責(zé)管理高等教育質(zhì)量保障工作，就屬于高等教育權(quán)力分散；中國(guó)教育部高等教育司負(fù)責(zé)高校教學(xué)評(píng)估的機(jī)構(gòu)從高等教育司獨(dú)立出來(lái)，成立作為教育部下屬事業(yè)單位的高等教育教學(xué)評(píng)估中心，也屬于權(quán)力分散。在權(quán)力委托形式的分權(quán)中，委托體制內(nèi)的權(quán)力基本上仍掌握在上級(jí)部門(mén)，只是上級(jí)部門(mén)將權(quán)力“借”給了下級(jí)部門(mén)；下級(jí)部門(mén)如不按規(guī)則行事，權(quán)力就會(huì)被收回。與權(quán)力分散和權(quán)力委托相比，權(quán)力下放是地域分權(quán)中分權(quán)程度最高的一種類(lèi)型。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)政治學(xué)家、行政學(xué)家費(fèi)斯勒（JamesFesler）就指出“分權(quán)”是一個(gè)有著豐富的理論和經(jīng)驗(yàn)意義的術(shù)語(yǔ)，既指靜態(tài)事實(shí)也指動(dòng)態(tài)過(guò)程，既包括理想類(lèi)型也包括漸進(jìn)變化，但語(yǔ)言上的缺陷往往導(dǎo)致人們將集權(quán)與分權(quán)相對(duì)立。他還指出，在看待分權(quán)上要避免極端的觀點(diǎn)。[3]536-566按照這種理解，高等教育分權(quán)是相對(duì)而言的，既沒(méi)有純粹的集權(quán)，也沒(méi)有純粹的分權(quán)。事實(shí)上，典型的教育分權(quán)制國(guó)家，如美國(guó)，在高等教育管理中也有集權(quán)，近年來(lái)聯(lián)邦政府進(jìn)一步加大了對(duì)高等教育的介入；典型的教育集權(quán)制國(guó)家，如法國(guó)，在高等教育管理中也有分權(quán)，在1968年改革中政府賦予高校以更大的自主權(quán)。由于分權(quán)和集權(quán)各有優(yōu)勢(shì)，幾乎所有國(guó)家在高等教育管理中都采取了“混合型權(quán)威”，也就是采取集權(quán)權(quán)威與分權(quán)權(quán)威的結(jié)合20世紀(jì)80年代以來(lái)，分權(quán)成為一種流行的政府改革形式，在許多國(guó)家的多個(gè)公共部門(mén)推行開(kāi)來(lái)。90年代后期，世界銀行與四十多個(gè)國(guó)家合作，推動(dòng)這些國(guó)家的教育分權(quán)。[5]127受其他公共部門(mén)改革和國(guó)際組織的影響，高等教育分權(quán)也受到許多國(guó)家的歡迎，成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家較廣泛采用的一項(xiàng)教育政策。一些傳統(tǒng)上的教育集權(quán)國(guó)家，如日本、法國(guó)、俄羅斯、荷蘭等國(guó)，在高等教育的某些方面實(shí)施了不同程度的分權(quán)。即便是傳統(tǒng)上主要依靠市場(chǎng)力量、地方權(quán)威和學(xué)術(shù)人員自治來(lái)控制和協(xié)調(diào)高等教育的美國(guó)，也存在一些不可否認(rèn)的分權(quán)趨勢(shì)，即許多州將決策權(quán)從州高層移向州低層或多校區(qū)系統(tǒng)。[8]161戴爾（RogerDale）指出，在全球化背景下政府與教育的關(guān)系發(fā)生了重構(gòu)，政府對(duì)教育的監(jiān)管從管理（administration）轉(zhuǎn)向治理（governance），一般采取的兩種主要治理方式是分權(quán)和民營(yíng)化（privatization）。[9]273-282在推進(jìn)高等教育分權(quán)的國(guó)家中，荷蘭、日本堪稱典型。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)荷蘭政府引入“遠(yuǎn)程控制”方式以管理大學(xué)，擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)，日本則在90年代醞釀、21世紀(jì)初正式實(shí)施國(guó)立大學(xué)法人化改革。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)高等教育分權(quán)方面走過(guò)了曲折的發(fā)展道路。鑒于教育管理權(quán)限過(guò)于集中，1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵是改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)多的管理體制，在國(guó)家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同社會(huì)各方面的聯(lián)系?！盵10]25年后，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進(jìn)一步要求“健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制。以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。”[11]我國(guó)新一輪高等教育分權(quán)與政府部門(mén)“簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、管理創(chuàng)新”的理念和政策是相契合的。從理論上說(shuō)，在高等教育分權(quán)過(guò)程中，高校和地方政府獲得了比過(guò)去更多的決策權(quán)。相應(yīng)地，政府特別是中央政府管理高等教育的權(quán)力削弱了，高校辦學(xué)自主權(quán)增強(qiáng)了，高等教育質(zhì)量和效率會(huì)獲得提高。但是，許多國(guó)家的實(shí)踐表明，在高等教育分權(quán)過(guò)程中存在一些并沒(méi)有得到解決的悖論，主要體現(xiàn)為政府在高等教育管理中仍然保持強(qiáng)勢(shì)地位，高校普遍沒(méi)有獲得更大的自主權(quán)，分權(quán)并不必然帶來(lái)高等教育質(zhì)量和效率的提高。二、高等教育分權(quán)過(guò)程中的政府地位從字面上看，分權(quán)意味著政府將更多的權(quán)力賦予高校，以及中央政府將更多的高等教育權(quán)力分配給地方。由于高校和地方政府獲得了比過(guò)去更多的權(quán)力，政府特別是中央政府的權(quán)力就會(huì)相應(yīng)地下降。據(jù)此，有研究者認(rèn)為在高等教育分權(quán)過(guò)程中政府的權(quán)力削弱了，將其稱為政府“撤退”（retreat）或“衰退”（decline）。這種觀點(diǎn)與極端全球主義者的政府觀是一致的，后者認(rèn)為隨著全球化的深入發(fā)展，國(guó)家正在失去控制和權(quán)威。[12]高等教育權(quán)力“政府撤退論”的一個(gè)理論依據(jù)是，集權(quán)與分權(quán)二元分割，它們互為反向運(yùn)動(dòng)，兩個(gè)過(guò)程不可能同時(shí)發(fā)生。[13]11在高等教育分權(quán)過(guò)程中，政府的權(quán)力是否必然受到削弱？分權(quán)之后，政府如何協(xié)調(diào)和控制高等教育？政府在高等教育管理中處于一個(gè)什么樣的地位？對(duì)這些問(wèn)題的回答，要結(jié)合一些代表性國(guó)家的高等教育實(shí)踐進(jìn)行分析。20世紀(jì)80年代中后期，西歐國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典、德國(guó)等國(guó)政府實(shí)行財(cái)政緊縮政策，啟動(dòng)了不同形式和不同程度的高等教育分權(quán)，高校在經(jīng)費(fèi)使用、招生、課程等方面獲得了比過(guò)去更多的自主權(quán)。在這一過(guò)程中，政府是否將權(quán)力實(shí)質(zhì)性地下放給了高校，政府又如何保持其既有的強(qiáng)勢(shì)地位？英國(guó)學(xué)者尼夫（GuyNeave）對(duì)上述國(guó)家的比較研究揭示，在所謂的高等教育分權(quán)過(guò)程中，政府的力量并沒(méi)有削弱，評(píng)估型政府（evaluativestate）興起成為高等教育政策改革的核心。通過(guò)各種形式的評(píng)估，政府進(jìn)行遠(yuǎn)程控制，能夠保證本國(guó)高等教育朝政府預(yù)期的方向發(fā)展。尼夫還指出，評(píng)估型政府的興起，既有可能推動(dòng)分權(quán)高等教育系統(tǒng)的集權(quán)，也有可能給集權(quán)高等教育系統(tǒng)帶來(lái)更靈活的體制和更多的分權(quán)。[13]1180年代中期以來(lái)荷蘭的高等教育分權(quán)經(jīng)驗(yàn)表明，大學(xué)的自主權(quán)有所增加，但政府的權(quán)威沒(méi)有任何削弱，反而能通過(guò)績(jī)效資助、質(zhì)量評(píng)估、認(rèn)證等方式加強(qiáng)對(duì)大學(xué)辦學(xué)的引導(dǎo)。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，荷蘭政府在對(duì)大學(xué)的教學(xué)撥款上實(shí)施“績(jī)效資助模式”，在科研資助上加大競(jìng)爭(zhēng)性撥款的力度，設(shè)立了負(fù)責(zé)評(píng)估高等教育質(zhì)量評(píng)估體系的程序和產(chǎn)出的高等教育督導(dǎo)署（InspectorateforHigherEducation建立了國(guó)家高等教育認(rèn)證體系，并且將高等教育質(zhì)量評(píng)估和認(rèn)證同資助緊密結(jié)合起來(lái)。在日本國(guó)立大學(xué)法人化過(guò)程中，文部科學(xué)省一直處于主導(dǎo)地位。政府保留了核心的管理權(quán)，對(duì)大學(xué)獲得的公共經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，通過(guò)外部評(píng)估保持其對(duì)大學(xué)的強(qiáng)制性監(jiān)管功能。雖然文部科學(xué)省的管理方式變得比過(guò)去較為間接化，但是監(jiān)管的力度并沒(méi)有削弱。法人化改革前，國(guó)立大學(xué)在管理和財(cái)政上的自主權(quán)比較有限，但享有比較大的學(xué)術(shù)自由。在法人化改革過(guò)程中，政府建立了外部評(píng)估制度。有學(xué)者擔(dān)心，在政府通過(guò)所轄機(jī)構(gòu)組織的評(píng)估的背后，隱藏了政府利用間接干預(yù)方式對(duì)大學(xué)的管理自主權(quán)進(jìn)行約束并且限制教學(xué)和科研自由的風(fēng)險(xiǎn)。[15]從這方面看，日本政府在管理大學(xué)中的地位不但沒(méi)有下降反而20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，美國(guó)一些州推動(dòng)公立高等教育治理的分權(quán)，也就是將決策權(quán)從州高層移向州低層或多校區(qū)系統(tǒng)。在這個(gè)過(guò)程中，人們可以看到州決策權(quán)威的放松管制、分權(quán)和權(quán)力下放，以及更多的決策從州政府轉(zhuǎn)向地方政府和高校。但是，在這一“分權(quán)”過(guò)程中州政府普遍加強(qiáng)了對(duì)高校的廣泛控制，設(shè)計(jì)新的財(cái)政激勵(lì)方式，建立報(bào)告制度（reportingsystems），加強(qiáng)問(wèn)責(zé)（accountability），這些可以看做是高等教育權(quán)力向政府的集中。[8]165-167高等教育分權(quán)過(guò)程充滿了矛盾，分權(quán)與集權(quán)相互交織。即便是在分權(quán)趨勢(shì)比集權(quán)趨勢(shì)更明顯的一些國(guó)家的教育改革中，政府并沒(méi)有從教育領(lǐng)域撤退，發(fā)生變化了的只是政府工作的性質(zhì)。正如惠迪（GeoffWhitty）所指出的，政府在教育中的角色發(fā)生了變化，從自己承擔(dān)大多數(shù)工作轉(zhuǎn)向決定在哪里工作和由誰(shuí)來(lái)工作。[16]其他一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在以分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化為重點(diǎn)的教育治理改革中，政府在教育中的作用實(shí)際上加強(qiáng)了而不是削弱了。[9]273-282一系列比較教育研究也揭示，雖然分權(quán)通常被視為一種中央政府的撤退形式，但是它實(shí)際上是一種加強(qiáng)中央對(duì)外圍的控制而不是給基層政府賦予更大決策權(quán)的機(jī)制。在分權(quán)政策下，政府作為監(jiān)管者和整體上服務(wù)協(xié)調(diào)者的角色得到了加強(qiáng)而不是削弱。[17]政府采取多種管理形式，通過(guò)建立各種規(guī)范框架、機(jī)制或評(píng)估制度、質(zhì)量保障制度，對(duì)高等教育實(shí)進(jìn)行“遙控”。在分權(quán)過(guò)程中，政府采取的核心政策是評(píng)估。在一些實(shí)施高等教育分權(quán)的國(guó)家和地區(qū)，政府通過(guò)評(píng)估重新奪回或加強(qiáng)了對(duì)高等教育政策的話三、高等教育分權(quán)過(guò)程中的高校自主權(quán)高校自主權(quán)又稱院校自治（institutionalautonomy）、大學(xué)自治或?qū)W術(shù)自治（academicautonomy），包括程序自治（proceduralautonomy）與實(shí)質(zhì)自治（substantialautonomy）兩種形式。如果一所學(xué)院或大學(xué)要有效地界定其目標(biāo)并且選擇或發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的方法，它就必須具有充分的自主權(quán)。[18]69教育學(xué)史學(xué)者帕金斯（HaroldPerkins）指出：“從中世紀(jì)大學(xué)到20世紀(jì)的大學(xué)，自治或自我管理一直是高等教育機(jī)構(gòu)的思想體系中的一個(gè)重要成分。”[19]院校自治是西方高校的傳統(tǒng)，也是高校的核心價(jià)值觀之一。學(xué)術(shù)自治與學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)中立的首字母均為A，它們?cè)谖鞣讲⒎Q為大學(xué)的三大核心價(jià)值觀，即3A原則。鑒于高校自主權(quán)或院校自治是如此的重要，1966年阿什比和安德森（MaryAnderson）對(duì)院校自治的要素做出了經(jīng)典闡釋。根據(jù)他們的理解，院校具有六種權(quán)力或自由1）免于政府的非學(xué)術(shù)干預(yù)的自由2）進(jìn)行自己認(rèn)為的適當(dāng)資金分配的自由3）聘任教師并決定其工作條件的自由；（4）選擇學(xué)生的自由；（5）設(shè)計(jì)和傳輸課程的自由；（6）設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和決定評(píng)估方法的自由。[20]沿用這一框架，泰特（MalcolmTight）提出了院校自治的六個(gè)維度：院校管理；財(cái)政控制；教師聘任；招生；課程；評(píng)估。[21]雖然院校自治很重要，但是從來(lái)沒(méi)有完全的院校自治，原因在于院校不可能在資金上自足，它們總是要從外界獲得資源。事實(shí)上，完全院校自治不但不現(xiàn)實(shí)而且有害?！敖虒W(xué)和科研在成為完全自治的活動(dòng)或受到嚴(yán)厲監(jiān)督的時(shí)候，它們都會(huì)受到損害”。[22]為什么高校需要自主權(quán)？著名社會(huì)學(xué)家布迪厄（PierreBourdieu）指出，高等教育場(chǎng)域（filedofhighereducation）是一種擁有高度自主權(quán)的場(chǎng)域，自主權(quán)使得大學(xué)的習(xí)性（habitus）、文化和價(jià)值形式成為可能，并且保護(hù)了高等教育場(chǎng)域中最有價(jià)值的資本即學(xué)術(shù)資本（academiccapital）和科學(xué)資本（scientificcapital）。[23]根據(jù)布迪厄的觀點(diǎn)，大學(xué)自治不只是大學(xué)的自我管理，它還是大學(xué)發(fā)展獨(dú)特生活方式的能力；如果大學(xué)失去了決定自身事務(wù)的權(quán)力，而是變成跟隨他人的議事日程，那就是最糟糕的事情。[24]在斯密德林（FrankA.SchmidtlEin）和伯達(dá)爾（RobertO.Berdahl）看來(lái)，學(xué)習(xí)和研究都是微妙的過(guò)程，有著巨大的個(gè)體差異；由于學(xué)習(xí)與研究二者的錯(cuò)綜復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性，如果一所高校要有效地運(yùn)作，就需要具備高度的自由，以理智地限制外力的介入和控制。[18]69組織理論家埃茲歐尼（AmitaiEtzioni）從組織權(quán)威的角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了解釋。他將組織權(quán)威分為專業(yè)性較弱的組織權(quán)威與專業(yè)性較強(qiáng)的組織權(quán)威。在專業(yè)性較弱的組織中，存在明顯的權(quán)力等級(jí)，權(quán)力高者控制和協(xié)調(diào)權(quán)力低者；在主要由專業(yè)人員組成的組織中，創(chuàng)造基本上是個(gè)體的，只能在很有限的范圍內(nèi)被上級(jí)協(xié)調(diào)和控制，給予專業(yè)人員自治是保證有效的專業(yè)工作所必需的，專業(yè)人員對(duì)自己的良知負(fù)責(zé)。[25]由于這兩類(lèi)組織的權(quán)威不同，其管理原則也就不同。高校是主要由專業(yè)人員組成的組織，需要擁有較大的自主權(quán)，無(wú)論是政府對(duì)高校還是高校對(duì)學(xué)術(shù)人員的控制都不能過(guò)于嚴(yán)格。按照上述邏輯，高等教育分權(quán)最核心的應(yīng)當(dāng)是政府向高校分權(quán)，賦予高校以充分的或比以往更大的辦學(xué)自主權(quán)。但是，從有關(guān)國(guó)家高等教育分權(quán)的實(shí)踐看，只有少數(shù)國(guó)家如荷蘭的大學(xué)擴(kuò)大了辦學(xué)自主權(quán)，多數(shù)國(guó)家高校的辦學(xué)自主權(quán)并沒(méi)有明顯的變化。從內(nèi)容上看，高校在經(jīng)費(fèi)使用、教師聘任、招生、課程方面獲得了更多的權(quán)力，但是政府保留了核心權(quán)力。在許多國(guó)家，與其說(shuō)政府是在下放權(quán)力，不如說(shuō)政府是在下放責(zé)任特別是財(cái)政責(zé)任。并且，在原本屬于高校的評(píng)估權(quán)中，最主要的權(quán)力轉(zhuǎn)移到了政府或政府所轄機(jī)構(gòu)的手中。例如，在分權(quán)過(guò)程中，荷蘭政府成立了高等教育督導(dǎo)署，負(fù)責(zé)評(píng)估高等教育質(zhì)量評(píng)估體系的程序和產(chǎn)出；日本政府通過(guò)外部評(píng)估管理大學(xué)，國(guó)立大學(xué)法人須向政府管轄的國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)和獨(dú)立行政法人評(píng)估委員會(huì)提交規(guī)劃實(shí)施報(bào)告書(shū)，向前一個(gè)委員會(huì)提交年度報(bào)告書(shū)，并接受其中期評(píng)估。評(píng)估是問(wèn)責(zé)的主要形式，有學(xué)者認(rèn)為政府加強(qiáng)教育問(wèn)責(zé)可以看做是一種教育集權(quán)。鑒于美國(guó)許多州存在著州政府向高校分權(quán)的趨勢(shì)但在分權(quán)過(guò)程中州政府又普遍加強(qiáng)了問(wèn)責(zé)，他們認(rèn)為這種分權(quán)不能算真正的分權(quán)，因而將其加上了引號(hào)。[8]161克拉克（BurtonR.Clark）對(duì)世界各地高等教育的長(zhǎng)時(shí)段觀察表明，不斷強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)制使高等教育界屈從于官僚控制，削弱了高校自主權(quán)。[26]還有一些研究者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前高校一方面被給予了更多的“自主權(quán)”，另一方面在質(zhì)量保障和問(wèn)責(zé)制的名義下受到了嚴(yán)格的監(jiān)管。[27]2010年7月對(duì)日本廣島大學(xué)（HiroshimaUniversity）120余名管理人員和教師所做問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，絕大多數(shù)受調(diào)查人員認(rèn)為國(guó)立大學(xué)法人自主權(quán)的變化主要體現(xiàn)在對(duì)職員管理和考核上（87%）以及決策機(jī)構(gòu)上（72%），半數(shù)以上的回答是在財(cái)務(wù)管理和法人化（64%）和行政程序方面（53%），相比而言在學(xué)術(shù)課程以及招生和學(xué)生管理等方面的變化并不顯著。[28]23可以說(shuō)，在高等教育分權(quán)過(guò)程中，高校獲得了更多的企業(yè)意義上自主權(quán)（表現(xiàn)為政府要求高校承擔(dān)更多的財(cái)政責(zé)任，允許高校在一定程度上擴(kuò)大財(cái)政自主權(quán)），但是失去了更多的學(xué)術(shù)意義上自主四、高等教育分權(quán)過(guò)程中的質(zhì)量和效率雖然許多國(guó)家高等教育分權(quán)的主要目的是為了將財(cái)政責(zé)任下放，緩解政府的財(cái)政緊張，但是不可否認(rèn)，增強(qiáng)高校的靈活性從而提高高等教育的質(zhì)量和效率也是分權(quán)的重要目的。日本國(guó)立大學(xué)法人化改革就包括了增進(jìn)大學(xué)運(yùn)作的合理化和效率化，提高效率和績(jī)效的目的。其他國(guó)家一般也都將提高高等教育質(zhì)量和效率納入分權(quán)的目的之中。在分權(quán)對(duì)高等教育質(zhì)量和效率的影響方面，國(guó)際上現(xiàn)有的證據(jù)和研究還比較零散。荷蘭政府從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始對(duì)大學(xué)實(shí)施“遠(yuǎn)程控制”政策，賦予大學(xué)以更多的自主權(quán)。數(shù)據(jù)顯示，1992年以來(lái)荷蘭的生均高等教育成本下降了40%，但研究生數(shù)量翻了一番，學(xué)位論文數(shù)量增加了兩倍；與此同時(shí)，荷蘭科學(xué)家在國(guó)際科技界的表現(xiàn)不斷提升，特別是在全球國(guó)際論文發(fā)表排名中有所提前，1999年烏得勒支大學(xué)兩位教授獲得諾貝爾物理獎(jiǎng)。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為荷蘭高等教育分權(quán)增強(qiáng)了大學(xué)的活力，提高了教育質(zhì)量和效率。[14]899-918如果從在更少成本的條件下卻大大提高了就讀和畢業(yè)研究生的數(shù)量以及國(guó)際科技論文發(fā)表排名位序提前來(lái)看，荷蘭的高等教育效率的確得到了提高。但是，烏得勒支大學(xué)（UtrechtUniversity）兩位教授獲得諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)并不能說(shuō)明該國(guó)高等教育或科研質(zhì)量就得到了提高。獲獎(jiǎng)本身不能僅僅歸功于大學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，并且在擴(kuò)大自主權(quán)之前荷蘭大學(xué)在獲得諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)方面表現(xiàn)同樣突出，甚至更加卓越，萊頓大學(xué)（LEidenUniversity）、烏得勒支大學(xué)、阿姆斯特丹大學(xué)（UniversityofAmsterdam）在歷史上均獲得多項(xiàng)諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)。根據(jù)日本國(guó)立大學(xué)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)中心2006年對(duì)所有國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查，大多數(shù)（70%以上）國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)對(duì)法人化改革的效果持肯定態(tài)度，而認(rèn)為法人化增進(jìn)了國(guó)立大學(xué)管理運(yùn)營(yíng)合理