調(diào)研報告：當(dāng)前中國應(yīng)急管理工作的存在困難和對策建議

調(diào)研報告：當(dāng)前中國應(yīng)急管理工作的存在困難和對策建議2018年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，對黨和國家機構(gòu)進(jìn)行改革，力圖實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革。為此，國家對應(yīng)急管理機構(gòu)進(jìn)行了改革，整合了原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的安全監(jiān)管、國務(wù)院應(yīng)急辦的應(yīng)急管理等十三項職責(zé)，組建了新的應(yīng)急管理部門。按照統(tǒng)一安排，到2019年3月，各級應(yīng)急管理部門均已組建。2007年出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，應(yīng)急管理部門要用一套公共安全管理制度來處理自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件。組建1年來，應(yīng)急管理部門陸續(xù)整合分散在各部門的職責(zé)，按照“邊組建、邊應(yīng)急”的工作要求，成功地處置金沙江堰塞湖等重大災(zāi)害事件，發(fā)揮了較好作用，得到了廣泛好評。一、當(dāng)前中國應(yīng)急管理工作的困局

但是，由于主客觀條件的不具備，在實踐中，應(yīng)急管理工作也面臨觀念滯后、應(yīng)急體系不健全等諸多困局。如果不能很好地解決，將會影響中國應(yīng)急管理工作發(fā)展，無法實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革的要求。當(dāng)前中國應(yīng)急管理工作的困局主要如下：

（一）被動防御理念在應(yīng)急管理系統(tǒng)占主流1.應(yīng)急管理工作面對的是公共安全問題。過去，我們習(xí)慣于按“條”將各類事故分門別類，比如交通事故、生產(chǎn)安全事故、消防事故、特種設(shè)備安全事故等等。但是，隨著城市化加速、信息傳播速度加快，很多事故存在“外溢”現(xiàn)象，比如“3·21”江蘇響水天嘉宜化工有限公司爆炸事故，不僅摧毀了自己公司，也對周邊企業(yè)、學(xué)校、民居造成了強烈破壞。事故就已經(jīng)由生產(chǎn)安全事故演變成了影響公眾安全的事故。還有，很多事故也好、風(fēng)險也好，在自媒體高度發(fā)達(dá)的今天，會對公眾產(chǎn)生不良影響，甚至造成恐慌，這些都可以歸為影響公眾安全的問題。例如，10年前，謠傳天嘉宜公司所在的陳家港化工園區(qū)會發(fā)生爆炸，周邊居民紛紛連夜拖家?guī)Э谔与x家園。習(xí)近平總書記在黨的“十九大”報告中指出，要“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！彼^公共安全有很多解釋，最簡單的字面意思就是公眾的安全。另一種理解就是指某類問題除了特定人、特定空間以外，還會威脅到公共空間范圍內(nèi)不特定人群的安全，這類安全就是公共安全。顯然，在全社會對生命安全越來越重視的現(xiàn)在與未來，安全生產(chǎn)也好、自然災(zāi)害也好，都將被看作公共安全問題。因此，我們要建立的是一個公共安全體系，而不是一個安全生產(chǎn)體系加上一個自然災(zāi)害救援體系。2.公共安全體系強調(diào)對事故和災(zāi)害的全過程治理。事故和災(zāi)害有一個生命周期，經(jīng)歷孕育、發(fā)展、爆發(fā)和消亡等多個過程。全過程治理就是指對事故和災(zāi)害各個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行干預(yù)和治理，而不只是在事故和災(zāi)害爆發(fā)后才進(jìn)行處置。公共安全管理思想強調(diào)對事故和災(zāi)害的全過程治理，建立公共安全體系。公共安全體系是指以公共安全為目標(biāo)，以事故防范和災(zāi)害治理為主要工作形式，圍繞著生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害的全生命周期進(jìn)行干預(yù)，堅持主動防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，實施包括風(fēng)險識別與評估、預(yù)防和準(zhǔn)備、預(yù)警和預(yù)測、應(yīng)急和處置、災(zāi)害評估與恢復(fù)在內(nèi)的全過程治理。簡單來說，就是對事故和災(zāi)害進(jìn)行“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置”。3.被動防御理念在應(yīng)急管理系統(tǒng)占主流。目前應(yīng)急管理機構(gòu)還停留在機構(gòu)的簡單歸類與合并上，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員還是傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理理念。傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)理念注重的是隱患排查和事故處置，而傳統(tǒng)的應(yīng)急管理則把主要工作放在突發(fā)事件的緊急控制和處理上。對比于事故與災(zāi)害的全過程治理，安全生產(chǎn)只關(guān)注預(yù)防和事故處置兩個環(huán)節(jié)，而應(yīng)急管理更是只重點關(guān)注應(yīng)急處置一個環(huán)節(jié)，是一種看天吃飯的被動防御理念。被動防御理念下，生產(chǎn)安全事故、自然災(zāi)害事故此起彼伏，感覺防不勝防，其根本原因就是觸角沒有延伸到事故和災(zāi)難孕育初期，風(fēng)險得不到識別和控制，預(yù)防沒有方向和針對性，預(yù)警沒有設(shè)備和途徑，所以才感覺今天這里出事、明天那里出事。黨和國家應(yīng)急管理機構(gòu)改革的目的就是建立公共安全體系，實現(xiàn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的流程再造和整體能力提升。而這一點，在當(dāng)前的應(yīng)急管理系統(tǒng)很難得到認(rèn)同。由于這是一項基礎(chǔ)工作，所需要整合的資源太多、需要的時間太長、難度太大，在有限的任期內(nèi)很難看到成績，所以幾乎各級應(yīng)急管理部門的領(lǐng)導(dǎo)都不愿意在上面投入資源，而是把主要工作放在更容易立功受獎的搶險救援上。綜上所述，公共安全體系適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革要求，符合應(yīng)急管理機構(gòu)改革方向。但是，由于被動防御理念的廣泛存在，要在短時期內(nèi)構(gòu)建公共安全體系非常困難。（二）常態(tài)無序是當(dāng)前應(yīng)急管理工作主旋律1.應(yīng)急管理領(lǐng)域有無限的追責(zé)壓力。原安全監(jiān)管領(lǐng)域長期混淆政府、企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任邊界，政府及其安全監(jiān)管部門實施“保姆式”監(jiān)管，把督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任變成代替企業(yè)開展安全隱患排查治理工作，把到企業(yè)檢查安全生產(chǎn)工作、糾正企業(yè)違章違規(guī)當(dāng)成自己的主要工作。因此，企業(yè)出事故，政府及其安全監(jiān)管部門工作人員承擔(dān)責(zé)任成為了常態(tài)。新的應(yīng)急管理部門依托原安全監(jiān)管部門成立，無限的追責(zé)壓力在應(yīng)急管理部門有增無減?，F(xiàn)在還出現(xiàn)了一個新情況，在自然災(zāi)害應(yīng)急救援領(lǐng)域也開始強調(diào)追責(zé)，各級應(yīng)急管理部門，尤其是基層應(yīng)急管理工作人員感到壓力巨大。由于這種追責(zé)隨意性很大，每個人都擔(dān)心自己成為“背鍋俠”，工作以應(yīng)付、過關(guān)為主要目的。2.“運動式”監(jiān)管和應(yīng)急成為常態(tài)。在安全監(jiān)管時代，“別人得病，我們吃藥”模式盛行，一發(fā)生事故，就“一刀切”開展專項安全生產(chǎn)大檢查和大整治。但是，事故此起彼伏，這個整治剛剛開始，那個事故又發(fā)生了，又開啟了新一輪“橫向到邊、縱向到底”的整治。而且，這種整治是層層加碼，到了基層數(shù)不清到底有多少整治，一線人員疲于應(yīng)付。在應(yīng)急管理時代，“運動式”趨勢愈演愈烈，比如巴黎圣母院發(fā)生火災(zāi)，應(yīng)急管理部門立即對中國所有的博物館開展全方位大整治。應(yīng)急工作也是如此，只要有風(fēng)吹草動，就通過政治行政體系加強值班，寧愿“十值九空”，通過“人海戰(zhàn)術(shù)”“疲勞戰(zhàn)術(shù)”加強值班，一個部門甚至一天安排三四個局領(lǐng)導(dǎo)值班，“節(jié)前開會部署、節(jié)中開會抽檢、節(jié)后開會總結(jié)”。每個假期、周末、重大事件前后都風(fēng)聲鶴唳，完全沒有時間去思考、部署和落實基礎(chǔ)工作。3.常態(tài)無序源于“職責(zé)同構(gòu)”?？h級及以下基層政府是社會治理的主要實施層級。但是，由于存在上下級“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，各級應(yīng)急管理部門“三定”方案內(nèi)容一致、業(yè)務(wù)基本一樣。但是，由于上級業(yè)務(wù)主管部門無法像縣級及以下基層開展諸如“一個企業(yè)一個監(jiān)管主體”這樣實打?qū)嵉谋O(jiān)管，也無法通過具體的工程推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)，所以唯有通過諸如督查、檢查、考核、值班點名來推動業(yè)務(wù)。更甚的是，上級業(yè)務(wù)主管部門按“條條”分了很多內(nèi)設(shè)機構(gòu)，每個內(nèi)設(shè)機構(gòu)都通過諸如督查的方式來推動工作，導(dǎo)致督查、檢查、考核滿天飛。而且，上級都希望下級部門成為自己的“腿”，把下級當(dāng)成自己的分局，并不希望下級根據(jù)自己情況自主工作?？墒牵捎诠ぷ骺己藱?quán)掌握在上級手里，縣級及以下基層應(yīng)急管理部門只能對上級亦步亦趨，主要工作就是應(yīng)付上級指示和要求，導(dǎo)致該做的規(guī)劃沒有做、該做的基礎(chǔ)工作沒有做。長此以往，欠賬越來越多。綜上所述，應(yīng)急管理部門繼承了安全監(jiān)管部門無限追責(zé)的高壓作風(fēng)，加上“職責(zé)同構(gòu)”，常態(tài)無序成為當(dāng)前日常應(yīng)急管理工作的主旋律。（三）應(yīng)急救援力量難以匯聚1.地方應(yīng)急管理部門與國家綜合性消防救援隊伍互不隸屬。機構(gòu)改革后，公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，成建制劃歸應(yīng)急管理部后組建成立國家綜合性消防救援隊伍，繼續(xù)承擔(dān)相關(guān)火災(zāi)防范、火災(zāi)撲救、搶險救援等工作。但是，國家綜合性消防救援隊伍屬于垂直管理，消防救援局、森林消防局從由公安部管理改為由應(yīng)急管理部管理，省消防總隊以下實施垂直管理。也就是說，從省消防總隊到市支隊、縣大隊乃至中隊，消防系統(tǒng)自成一體，和地方政府及其應(yīng)急管理部門沒有任何隸屬關(guān)系。如果涉及到應(yīng)急救援事務(wù)，各級應(yīng)急管理部門還不能直接指揮，需要與同級綜合性消防救援隊伍進(jìn)行協(xié)商。國家綜合性消防救援隊伍是我國救援隊伍的常規(guī)軍、主力軍，在當(dāng)前沒有其他隊伍可以用的前提下，地方政府及其應(yīng)急管理部門卻無法調(diào)動和指揮，在關(guān)鍵時候就可能面臨非常尷尬的境地。2.地方應(yīng)急管理部門無自有應(yīng)急救援隊伍。除了綜合性消防救援隊伍，大多數(shù)地方（包括省、市、縣各級政府），都沒有自有專業(yè)救援隊伍。應(yīng)急管理部門雖然名義上負(fù)有區(qū)域應(yīng)急救援指揮權(quán)，實際上“沒有槍、沒有炮，只有一桿沖鋒號”，無消防、危險化學(xué)品、“三防”、森林等救火專業(yè)隊伍。一旦遇到大型災(zāi)難，更多的是靠嘴協(xié)調(diào)。綜合性消防救援隊伍在城市火災(zāi)、常規(guī)搶險救援經(jīng)驗獨到，但是在地下密閉空間、危險化學(xué)品、粉塵涉爆等領(lǐng)域還是存在一些短板，難以發(fā)揮作用。在面對這些領(lǐng)域救援時，地方政府及其應(yīng)急管理部門就可能沒有隊伍可以使用，茫然無措。3.社會救援力量分散。不少大中型企業(yè)建立了自己的專兼職應(yīng)急救援隊伍，平時也參與企業(yè)內(nèi)部的搶險救援，具備了一定的搶險救援能力。在保持自身安全的同時，這些隊伍可以參與社會應(yīng)急救援。還有一些行業(yè)部門通過政府購買服務(wù)等方式組建了一些社會搶險救援隊伍。這些社會應(yīng)急救援隊伍存在力量分散、裝備不良、訓(xùn)練不足、素質(zhì)參差不齊等問題，應(yīng)急管理部門對這些隊伍的優(yōu)勢、能力、特長也不了解。由于應(yīng)急管理部門對這些隊伍缺乏規(guī)劃、引導(dǎo)和聯(lián)合訓(xùn)練，戰(zhàn)時很難把這些隊伍凝聚起來、統(tǒng)一指揮，戰(zhàn)斗力難以保證。綜上所述，由于綜合性消防救援隊伍實施垂直管理、地方?jīng)]有應(yīng)急救援隊伍、社會救援力量分散等原因，應(yīng)急救援隊伍力量難以匯聚。（四）公共安全體系遠(yuǎn)未形成1.應(yīng)急管理部門消防安全監(jiān)管職責(zé)不清。應(yīng)急管理部“三定方案”顯示其“負(fù)責(zé)消防工作，指導(dǎo)地方消防監(jiān)督、火災(zāi)預(yù)防、火災(zāi)撲救等工作?！闭缟衔乃U述的，到了地方則是“縣級以上地方人民政府應(yīng)急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府消防救援機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。”實際上負(fù)責(zé)消防監(jiān)督的是消防救援機構(gòu)。在省市縣三級沒有問題，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，消防監(jiān)督就沒有隊伍?？墒?，95%以上的火災(zāi)發(fā)生在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、社區(qū)，基層最需要消防監(jiān)督，卻反而出現(xiàn)了監(jiān)管真空。未來，消防機構(gòu)估計會以類似“責(zé)任狀”的形式移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街。那么這將是一個奇怪的監(jiān)督體系，最頂層應(yīng)急管理部管理消防救援局，但是省、市、縣三級消防機構(gòu)和當(dāng)?shù)卣捌渲鞴馨踩膽?yīng)急管理部門沒有任何關(guān)系，互不隸屬，但是到了最后卻又推到地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街。個中關(guān)系糾纏不清，責(zé)任難以界定。2.“救”與“防”部門之間存在職責(zé)不清和溝通協(xié)調(diào)問題。應(yīng)急救援的最高境界就是“無急可應(yīng)”，要實現(xiàn)“無急可應(yīng)”，關(guān)鍵是做好安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害的防治工作。在安全生產(chǎn)方面，應(yīng)急管理部門是綜合監(jiān)督管理部門，如何履行綜合監(jiān)管“統(tǒng)”的職責(zé)？“統(tǒng)”怎么才能有權(quán)威？如何確定行業(yè)、專業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)和范圍？如何處理行業(yè)監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管重疊的情況？綜合監(jiān)管“督”的職責(zé)到底是什么？“督”的手段為什么不能發(fā)揮作用？在自然災(zāi)害方面，應(yīng)急管理部門司“救”，其他部門攻“防”，應(yīng)急管理部門有什么權(quán)威去指導(dǎo)其他部門做好相應(yīng)的防治工作？二者應(yīng)該建立怎樣的溝通協(xié)調(diào)機制？3.公共安全體系存在諸多問題。公共安全體系從橫向來說，就是要圍繞事故和自然災(zāi)害的生命周期，建立完善風(fēng)險識別與評估、預(yù)防和準(zhǔn)備、預(yù)警和預(yù)測、應(yīng)急和處置、災(zāi)害評估與恢復(fù)等五個子體系。目前五個子體系尚未構(gòu)建或者還不健全。一是風(fēng)險識別與評估。風(fēng)險識別是公共安全體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。當(dāng)前應(yīng)急、水務(wù)、自然資源、街鎮(zhèn)等單位建立了以監(jiān)管人員、地質(zhì)災(zāi)害信息員、網(wǎng)格員為主體的信息員隊伍，初步掌握諸如危險源、地質(zhì)災(zāi)害點、內(nèi)澇點等顯而易見的情況，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有覆蓋全部區(qū)域，大量風(fēng)險未被識別。而且，科技應(yīng)用程度很低，還沒有采用視頻監(jiān)控、衛(wèi)星、專用監(jiān)測設(shè)備等載體，沒有應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)開展風(fēng)險識別與評估。二是預(yù)防與準(zhǔn)備。安全監(jiān)管還停留在政府“運動式”的隱患排查階段，效果很差；企業(yè)主動落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任能力和主動工作程度還不夠，安全預(yù)防針對性不足。自然災(zāi)害預(yù)防工作還停留在被動應(yīng)付階段，缺乏主動治理措施。應(yīng)急隊伍和資源的準(zhǔn)備、調(diào)動、供給都存在不足，戰(zhàn)時容易混亂。三是預(yù)警和預(yù)測。安全生產(chǎn)預(yù)警預(yù)測主要是憑經(jīng)驗，預(yù)警預(yù)測方向性、精確性都存在不足。自然災(zāi)害預(yù)警目前用得最多的是氣象預(yù)警，也只是泛泛地提醒滑坡、火災(zāi)等注意事項，針對性還不夠。由于缺乏大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，預(yù)測暫時還是一片空白。四是應(yīng)急和處置。遇到較大及以上事故和災(zāi)難是容易手忙腳亂。原因是分級處置機制不清晰，預(yù)案過于復(fù)雜、內(nèi)容不具體、可執(zhí)行性不夠，部門間聯(lián)系、演練不夠，各類資源準(zhǔn)備不足、征用調(diào)用機制不健全等。五是災(zāi)害評估與恢復(fù)。災(zāi)害評估一般是指對自然災(zāi)害損失的評估，并據(jù)此開展救濟。沒有對災(zāi)害相關(guān)的規(guī)劃、政策、救濟標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行深層次評估，不能為防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)指明改進(jìn)方向。從縱向來說，目前的體系沿用了安全監(jiān)管體系，從國家到區(qū)縣，再到街鎮(zhèn)。而公共安全涉及到的范圍更廣，需要從街鎮(zhèn)再延伸到村（社區(qū)）、自然村（經(jīng)濟社）、小區(qū)，還要延伸到家庭。目前，公共安全體系到街鎮(zhèn)就戛然而止了。沒了基層、基礎(chǔ)，公共安全體系就是空中樓閣。而且，公共安全信息化程度很低，沒有通過信息系統(tǒng)從橫向、縱向串聯(lián)起整個體系，各個層級應(yīng)急管理部門之間沒有互聯(lián)互通，“信息孤島”信息非常突出。綜上所述，目前應(yīng)急管理部門內(nèi)部職責(zé)不清、“救”“防”部門間溝通協(xié)調(diào)機制不暢、公共安全體系橫向和縱向都存在諸多問題，公共安全體系遠(yuǎn)未形成。（五）社會動員仍然停留在初級階段1.群眾安全意識和避險技能弱。全社會對災(zāi)害預(yù)防工作認(rèn)識還嚴(yán)重不足。例如，2018年臺風(fēng)“山竹”即將襲擊珠三角前，政府不斷發(fā)出預(yù)告、預(yù)警，各級政府及其“三防”辦公室也不停地發(fā)文、開會，要求各部門、企業(yè)、群眾等做好預(yù)防工作，加強物資儲備等等。即使當(dāng)廣州已經(jīng)進(jìn)入了7級風(fēng)圈，不少群眾還頂著強風(fēng)暴雨上街，在朋友圈里居然流傳用暴雨洗頭的視頻，可以說是無知者無畏。大部分普通群眾認(rèn)為安全是自然的、是天生的。一旦遇險，立即埋怨政府沒有教育、及時救助，而不是反思自己平時如何抵觸安全技能學(xué)習(xí)的。2.基層缺乏安全學(xué)習(xí)的組織載體。隨著經(jīng)濟市場化的推進(jìn)、“單位人”的消失，社區(qū)居委會行政化趨勢越來越明顯，人的“社會化”趨勢越來越明顯居民，缺乏歸宿感。基層很難組織包括安全學(xué)習(xí)教育在內(nèi)的各種活動，有的居民連自己小區(qū)組織的消防演練都伸手要錢。在基層，缺乏群眾參與的平臺、載體，難以凝聚群眾。而且，當(dāng)前安全學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)大多是政府主導(dǎo)下開展的，多為形式單一的發(fā)放傳單、課堂式教學(xué)，“填鴨式”教育效果較差。3.主要依靠政治體系進(jìn)行社會動員。新中國建國以來，面對大量危機事件，主要是依靠政治體系，通過政治動員方式來動員社會，遠(yuǎn)的如1998年“抗洪”，近的如2008年汶川大地震。這與我國長期是國家—單位—個人的一元化社會體系密切相關(guān)，國家是資源的壟斷者，沒有社會，只有國家。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會主體和利益均呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象，在黨委政府資源、職能、權(quán)力、能力有限的情況下，顯然不能把控制和戰(zhàn)勝危機的希望單純寄托于黨委政府。而且，政治動員手段激烈，容易對社會造成長遠(yuǎn)的傷害，頻繁使用效果會直線下降。綜上所述，群眾安全意識和技能薄弱、基層缺乏安全學(xué)習(xí)平臺、主要依靠政治動員等特點顯示，我們還處在社會動員的初級階段。二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化國家“治理”與“管理”一字之差，涵義卻相去甚遠(yuǎn)。管理是指管理主體組織并利用其各個要素（人、財、物、信息和時空），借助手段，完成該組織目標(biāo)的過程。過去，國家對社會和經(jīng)濟事務(wù)的管理，堅持國家的一元化主導(dǎo)。而國家治理則是強調(diào)各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，更加注重統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)政黨、政府、企業(yè)、非政府組織、公民都參與到公共事務(wù)管理中來，提倡主體多元化。

國家治理體系是由治理主體、客體、目標(biāo)、方式、評估等一系列要素構(gòu)成，包括思想、職責(zé)、制度、運營等諸多子體系。治理不是對問題“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的“刺激—反應(yīng)”思路，而是如中醫(yī)一樣，實施整體調(diào)節(jié)與辨證施治，強調(diào)問題解決的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。國家治理體系現(xiàn)代化就是適應(yīng)時代要求，改革創(chuàng)新各種制度、體制、機制，實現(xiàn)治理主體的多元化和多層化，治理制度的規(guī)范化和法制化，治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化。治理能力現(xiàn)代化是把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，通過系統(tǒng)性、時代化、科學(xué)化、規(guī)范化的治理措施，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力。新加坡南洋理工大學(xué)陳紹祥教授創(chuàng)立了“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟學(xué)”系列理論，對治理體系建設(shè)非常有幫助。其中一個是“八爪魚”理論，八爪魚是無脊椎動物，但是卻擁有5億個神經(jīng)細(xì)胞。相比而言，蜜蜂有100萬個神經(jīng)細(xì)胞、家鼠8千萬個神經(jīng)細(xì)胞，而人類也只有86億個神經(jīng)細(xì)胞，可以說章魚是無脊椎動物里面的靈長類。不僅如此，章魚還擁有兩個記憶系統(tǒng)。其中一個是大腦記憶系統(tǒng)，另一個記憶系統(tǒng)包含8個附腦，分別位于八根腕足，直接與吸盤相連。人類要想完成比較復(fù)雜的動作，還得靠大腦控制并實施具體的操作與步驟，比如晚上拍個蚊子啥的先得征得大腦同意。反觀章魚就比人要高級的多，它的八條觸手都有獨立的神經(jīng)單元。大腦只要對腕足下達(dá)一個抽象的命令，章魚的八條腿就能自己“思考”，獨立完成任務(wù)。而且，每個腕足能夠相互協(xié)作，實行多線程同時作業(yè)，獨自感知環(huán)境，快速做出反應(yīng)，根本不需要大腦給予具體的指令“八爪魚”理論在管理體系中的應(yīng)用就是組織不能只是簡單地分為決策層和執(zhí)行層，執(zhí)行層不是機械地執(zhí)行，還必須要有獨立思考能力，能夠領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)層意圖，有足夠的權(quán)限自主決策，并發(fā)揮最大潛力完成任務(wù)。另一個是“天地網(wǎng)資源配置理論”。他認(rèn)為，目前整個世界就是兩張網(wǎng)，一張?zhí)炀W(wǎng)，就是互聯(lián)網(wǎng)（物聯(lián)網(wǎng)）；一張地網(wǎng)，就是交通網(wǎng)。天網(wǎng)是“信息網(wǎng)”，好比指揮系統(tǒng)；地網(wǎng)是人流、物流、資金流，地網(wǎng)是“資源網(wǎng)”?！百Y源網(wǎng)”囊括了所有要素，要讓資源發(fā)揮好，就要發(fā)揮“信息網(wǎng)”的資源配置功能，實現(xiàn)資源的最佳配置，推進(jìn)社會和經(jīng)濟的發(fā)展。三、應(yīng)急管理工作對策建議（一）轉(zhuǎn)變思想是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)急管理關(guān)系到群眾生命安全，經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，治標(biāo)能夠在短時間內(nèi)處理好淺層次的問題，但是卻掩蓋了深層次問題，長期必將受到懲罰。應(yīng)急管理一定要堅持標(biāo)本兼治的理念?！吧舷峦?，其利斷金”，要治本，首先是要解決思想上的問題，要在應(yīng)急管理系統(tǒng)乃至黨委政府形成共同的價值觀。應(yīng)急管理工作的價值觀就是堅持主動防御治理的思想，以公共安全為目標(biāo)，建立公共安全體系，強調(diào)對事故和災(zāi)害的全過程治理，圍繞著生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害進(jìn)行全生命周期干預(yù)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的方向，應(yīng)急管理工作和別的工作一樣，都要朝著這個目標(biāo)努力推進(jìn)。在應(yīng)急管理工作中，要堅持多中心治理思想，實現(xiàn)治理主體的多元化和多層化，形成多要素體系，通過新技術(shù)、新手段來配置資源，實現(xiàn)應(yīng)急管理工作質(zhì)的飛躍。中國這樣的大國要保持國家穩(wěn)定發(fā)展，必須堅持中央集權(quán)制。而要推動應(yīng)急管理工作價值觀的形成，不能自下而上地緩步試驗、推廣，而必須自上而下地快速推進(jìn)。要根據(jù)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，進(jìn)一步闡述應(yīng)急管理工作的主要思想，提出“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置”的應(yīng)急管理工作方略。組織黨委、政府及應(yīng)急管理部門系統(tǒng)學(xué)習(xí)、落實貫徹，形成共同的價值觀，擺脫原來安全監(jiān)管系統(tǒng)“保姆式”監(jiān)管和“運動式”監(jiān)管的做法，改變原應(yīng)急管理系統(tǒng)被動的應(yīng)急管理模式，主動防御、主動治理、主動備戰(zhàn)。（二）用“八爪魚”理論統(tǒng)領(lǐng)應(yīng)急管理工作。首先是要為安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作“責(zé)任追究”正名，要按照“責(zé)權(quán)對等”原則進(jìn)行追責(zé)，“有多大的權(quán)力，負(fù)多少的責(zé)任”，進(jìn)一步明確各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力清單、責(zé)任清單，堅持按照《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制》第二十三條要求，“對職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)查實已經(jīng)全面履行了本規(guī)定第二章所規(guī)定職責(zé)、法律法規(guī)規(guī)定有關(guān)職責(zé)，并全面落實了黨委和政府有關(guān)工作部署的，不予追究地方有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。徹底解決無限追責(zé)、隨意追責(zé)、為追責(zé)而追責(zé)的問題。其次，理清層級關(guān)系。我們這樣一個地域廣闊、層級較多的國家，如果不能理順層級關(guān)系，勢必帶來混亂?！奥氊?zé)同構(gòu)”帶來了政令統(tǒng)一，同時也導(dǎo)致同一件事情不同層級政府共同管理，而所有的事情在各級政府層級都得不到有效的管理。要正確面對“職責(zé)同構(gòu)”帶來的負(fù)面現(xiàn)象，按照“八爪魚”理論明晰上下級之間的關(guān)系。如果將章魚的大腦記憶系統(tǒng)比作上級應(yīng)急管理部門，那么下級部門就是具有獨立思考能力的腕足。建立分級監(jiān)管和應(yīng)急處置規(guī)則，明確上下級的管理范圍。通過分工明確工作規(guī)則、工作范圍、工作標(biāo)準(zhǔn)。對于應(yīng)急處置，同樣規(guī)定在某種條件下，由下級處置，比如縣在某種條件下自行處置，并將信息及時反饋到市；在達(dá)到某種條件、滿足某種要求后則由市牽頭進(jìn)行處置，縣退為執(zhí)行者，與相關(guān)單位配合共同完成處置工作。對于每一對上下級應(yīng)急管理部門，下級是常規(guī)戰(zhàn)斗的主力軍，強調(diào)常規(guī)裝備配備、常規(guī)技能培育強調(diào)反應(yīng)快速高效；而上級則要強調(diào)專業(yè)干預(yù)，重點培育專業(yè)技能，著力在“專”上下功夫。一句話，按照“八爪魚”理論，落實分層治理要求，推行分級監(jiān)管、分級指揮原則，區(qū)分并明確不同層級應(yīng)急管理部門的職責(zé)，改變“上級都管，上級又都不管”的局面，避免“權(quán)力往上收、責(zé)任往下推”的局面，既實施上下號令統(tǒng)一，又促進(jìn)地方自主發(fā)展。（三）整合應(yīng)急救援資源。省級及以下地方人民政府及其應(yīng)急管理部門要充分利用國家綜合性消防救援隊伍資源。地方政府要在隊伍招聘、經(jīng)費、裝備上發(fā)揮作用，保障隊伍具備戰(zhàn)斗力。同時，要建立不同層面的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制，落實《消防法》第四十六條要求，“國家綜合性消防救援隊（公安消防隊）、專職消防隊參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！币c消防隊伍錯位發(fā)展，可以在省市縣或相關(guān)工業(yè)區(qū)、功能區(qū)建立針對危險化學(xué)品、地下密閉空間、建筑坍塌、核輻射等在內(nèi)的地方專職應(yīng)急救援隊，與消防救援隊伍一起，構(gòu)成專業(yè)和地域覆蓋全面的應(yīng)急救援隊伍。統(tǒng)籌社會救援力量，通過以下四種模式建立完善各類應(yīng)急救援隊伍：1.依托企事業(yè)單位建立專業(yè)、半專業(yè)的專兼職專項搶險救援隊伍，通過合作或者購買服務(wù)的方式實現(xiàn)關(guān)鍵時刻的應(yīng)急搶險。切實通過培訓(xùn)、聯(lián)合演練提高隊伍的應(yīng)急反應(yīng)速度、處置能力和聯(lián)合作戰(zhàn)能力。2.依靠基層的護(hù)林員、治安員、網(wǎng)格員組成兼職搶險救援隊伍。正確處理防與救的關(guān)系，將日常參與防治的隊伍整合成戰(zhàn)時的多支搶險救援隊。平時是巡查隊，執(zhí)行的是森林巡查、防火、協(xié)助治安等工作，接受林業(yè)部門、公安、街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)；戰(zhàn)時是應(yīng)急隊，遇到應(yīng)急事件時接受應(yīng)急管理部門統(tǒng)一指揮，組成森林火災(zāi)救援隊、地質(zhì)災(zāi)害搶險隊、“三防”搶險隊等參與搶險救援。3.通過武裝部門把民兵納入搶險救援隊伍。加強民兵搶險救援技能訓(xùn)練，每年按照一定要求培訓(xùn)逃生、搶險、堵漏等通用應(yīng)急搶險技能，加強演練，關(guān)鍵時候能夠沖上去。4.加強應(yīng)急支援志愿者隊伍建設(shè)。通過團(tuán)委建立志愿者應(yīng)急保障機制和雇主補償機制，擴大志愿服務(wù)者范圍，把一些有特長的志愿者組織起來，分門別類開展應(yīng)急志愿服務(wù)，比如急救、心理輔導(dǎo)、科普、協(xié)同救援和災(zāi)害服務(wù)等。（四）構(gòu)建公共安全體系。首先要解決消防的問題，理想的辦法就是把消防監(jiān)督和火災(zāi)撲救分開，消防監(jiān)督交由應(yīng)急管理部門，火災(zāi)撲救賦予各級消防救援隊伍。要突出加強綜合監(jiān)管“統(tǒng)”的職責(zé)，“統(tǒng)”有權(quán)威，進(jìn)一步明確行業(yè)、專業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)和范圍，分清責(zé)任田，列出行業(yè)、專業(yè)監(jiān)管清單。行業(yè)監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管重疊的，行業(yè)監(jiān)管負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任。沒有行業(yè)監(jiān)管部門的，專業(yè)監(jiān)管部門承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)。要突出加強綜合監(jiān)管“督”的職責(zé)，“督”有手段，將督促行業(yè)、專業(yè)監(jiān)管與屬地監(jiān)管工作作為綜合監(jiān)管工作的主要職責(zé)和任務(wù)，把督促考核情況與履職結(jié)果劃等號，出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實施細(xì)則》和《綜合監(jiān)督管理工作實施細(xì)則》等規(guī)范性文件，用制度落實責(zé)任。應(yīng)急管理工作是一項主動工作，構(gòu)建公共安全體系就是要通過識別、消除、控制風(fēng)險，實現(xiàn)“無急可應(yīng)”的最高境界。建立公共安全體系就是要圍繞事故和自然災(zāi)害的生命周期，建立完善五個子體系。一是風(fēng)險識別與評估。當(dāng)前，主要是通過加大人工評估工作力度，指導(dǎo)各部門建立行業(yè)專業(yè)評估機制，發(fā)揮安全監(jiān)管人員、地質(zhì)災(zāi)害信息員、網(wǎng)格員等的作用，摸清楚諸如危險源、地質(zhì)災(zāi)害點、內(nèi)澇點等的具體情況。落實群眾路線，給群眾發(fā)揮的平臺，推動群眾參與治理和監(jiān)督，建立社區(qū)安全風(fēng)險識別與評估機制。未來要通過視頻監(jiān)控、衛(wèi)星等工具，依靠人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，協(xié)同建立各個領(lǐng)域的風(fēng)險自動識別評估系統(tǒng)。二是預(yù)防與準(zhǔn)備。安全預(yù)防要從運動式監(jiān)管過渡到分類推進(jìn)企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任清單，讓企業(yè)作為主體知道怎么做，能落實、會落實主體責(zé)任。應(yīng)急管理部門要提出綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，擬定、分解工作目標(biāo)，將工作分解到各個部門，加強災(zāi)害防范能力建設(shè)。準(zhǔn)備就是為事故與災(zāi)難所做的人員、物資、機制等方面的準(zhǔn)備。三是預(yù)警和預(yù)測。要加大規(guī)劃和投入，布局監(jiān)測設(shè)備，開展點對點的預(yù)警，預(yù)警能夠落實到具體位置。預(yù)測要堅持大數(shù)據(jù)積累，加大大數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用，利用人工智能，提高預(yù)測準(zhǔn)確度。四是應(yīng)急和處置?；睘楹啠喕黝惪傮w預(yù)案，制定清晰明了的應(yīng)急處置方案、機制，加強部門間聯(lián)合指揮、演練。應(yīng)急管理部門要建立與同級國家綜合性救援隊伍的聯(lián)系和聯(lián)合作戰(zhàn)機制。要通過市場化運作，建立和使用好專業(yè)、半專業(yè)和業(yè)余搶險救援隊伍。五是災(zāi)害評估與恢復(fù)。根據(jù)災(zāi)害的特點，對規(guī)劃、政策、救濟標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行評估，為防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)指明改進(jìn)方向。災(zāi)害恢復(fù)不是簡單重建，要加大規(guī)劃、建設(shè)等部門參與力度，提升抗擊更大災(zāi)害的能力。除了橫向外，還需要從縱向建立公共安全體系。安全監(jiān)管體系從國家到區(qū)縣，再到街鎮(zhèn)即可。而公共安全涉及到的范圍更廣，因此，公共安全體系要從國家延伸到街鎮(zhèn)，再延伸到村（社區(qū)）、自然村（經(jīng)濟社）、小區(qū)，還要延伸到家庭，構(gòu)成九級公共安全體系。因此，在街鎮(zhèn)要繼續(xù)保持安全監(jiān)管隊伍外，還要進(jìn)一步整合包括護(hù)林員、網(wǎng)格員、協(xié)管員在內(nèi)的人員建成日常森林消防、三防、地質(zhì)災(zāi)害等防救一體的隊伍。自然村（經(jīng)濟社）要加強對民兵隊伍、治安隊伍的整合，構(gòu)筑一線防救體系。小區(qū)要加強對保安、業(yè)主的訓(xùn)練，建立包括消防為主的互救體系。推進(jìn)安全、應(yīng)急技能進(jìn)家庭，提升家庭應(yīng)急處置能力，建立自救體系。公共安全體系是具體的“資源網(wǎng)”，還需要“信息網(wǎng)”的串聯(lián)與支撐，實現(xiàn)資源配置。信息網(wǎng)要滿足以下功能：1.互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)暢通。由國家制定政府信息化標(biāo)準(zhǔn)，作為不同信息管理系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)交換和互操作的基礎(chǔ)，實現(xiàn)不同層級應(yīng)急管理部門，同級地方政府各相關(guān)部門的互聯(lián)互通，徹底消除“信息孤島”。2.全面覆蓋、平戰(zhàn)結(jié)合。信息系統(tǒng)要覆蓋轄區(qū)各類資源，鏈接區(qū)域外專業(yè)應(yīng)急資