BOT項目運作程序文件

BOT項目的運作程序

一、BOT項目的運作程序

按照慣例，BOT項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備

階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段

（包括設計、建設、運營和移交）o

對于發(fā)起B(yǎng)OT項目的國內政府及其代理機構而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的

各階段，是BOT項目的前期工作，需要落實各種建設條件、選定投資人、落實項目資金來源、

基本確定建設方案，這一過程可以采用商議方式，也可以采用招標方式。大型的或者復雜的

BOT項目，往往采用招標方式來選擇投資人。

1.確定項目方案

這一階段的豐要目標是研究并提出項目建設的必要性、確定項目需要達到的目標。

傳統(tǒng)的政府融資項目，往往通過禮聘咨詢公司或者設計院，編制項目建議書和可行性研

究，并通過召開咨詢會議和審查會議的方式對項目的規(guī)模、技術、經濟等方面的內容進行優(yōu)

化，并通過計劃管理部門下達批文的方式加以確定.

與傳統(tǒng)的政府項目不同，BOT項目在這一階段的主要目標是確定項目建設的必要性，并進

一步研究確定設計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標，而不需要確定項目采用的技術、項目投資額或

者者投資收益水平。因此，在招標文件中不需要詳細規(guī)定項目的技術方案和實施方案，只需

要勾畫出項目在規(guī)模、技術、經濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構想和設計方面提出新

的觀點，發(fā)揮他們各自的技術和經驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個最佳方

案作為實施方案。固然，普通情況下，為做到心中有數(shù)，政府禮聘咨詢公司或者設計院進行

預可行性研究，提出項目技術要求并進行實施方案比較，也是十分必要的，

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項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，

是在這一階段必須確定的原則性問題之一。惟獨允許投資人獲得合理的回報，項目采用BOT方

式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構進行投資建設，除非政府能

夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報.

2.立項

立項，是指計劃管理部門對《項目建議書》或者《預可行性研究報告》以文件形式進行允許建

設

的批復。目前，隨著我國經濟體制改革的深化和我國加入WTO等客觀實際的需要，立項管理的

程序和審批權限正在改革之中。

BOT項目在發(fā)布招標文件之前，按照國家的基本建設程序完成項目立項是非常必要的。已

經立項的項目可以降低招標后的項目審批風險，提高投標人參預項目的積極性。在項目沒有立

項的情況下進行招標工作，如果投資人確定后政府不批準項目，將會給中標人造成很大的損

失。因此，項目立項通過的審批文件普通被作為招標的依據(jù)，

目前，普通來說，外資BOT項目需要得到國家計委的批復，內資BOT項目可以由地方政府

批復，在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復《項目建議書》或者《預可行性

研究報告》，而是批復進行允許項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據(jù)。

3.招標準備

項目立項工作完成后，即可著手準備招標工作，主要內容有：

第一步，成立招標委員會和招標辦公室。

從已有的BOT項目來看，成立招標委員會和招標辦公室，對于落實項目基本條件、加快招

標進度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標委員會普通由政府主管領導擔任主任，計

劃、財政、稅務、土地、價格等主管部門的主要負責人作為委員會的成員。招標委員會的主要

職責是研究招標過程中的重大事項并做出決策.招標辦公室往往設在負責辦理招標具體事宜的

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單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標委員會做

出的決策，牽頭落實項目前期準備工作，研究項目在經濟、技術等方面的問題，并就重大問題

的解決方案向招標委員會提出建議.

第二步，禮聘中介機構，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院。

由于BOT項目徹底按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的

經濟、技術、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似弱小

的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者導致項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導致

招標失敗、項目流產，甚至使政府和國家遭受嚴重的經濟損失C

因此，禮聘專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院，發(fā)揮他們在國際招投標、國際

投融資等方面的經驗優(yōu)勢，匡助政府進行充分和細致的招標準備工作，使項目結構設計更加嚴

謹和符合國際慣例，最大限度地降低項目風險，提高項目成功率，是十分必要的。

第三步，進行項目技術問題研究，明確技術要求。

雖然政府在招標前并不需要規(guī)定投標人采取何種技術方案，但是，由于項目最終將移交給

政府，而且項目多是為大眾提高公共服務的基礎設施，因此，必須在規(guī)劃條件、技術標準、工

藝和設備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。為此，政府應該禮聘設計院作為技術顧問，

對上述問題進行細致和精密的研究，并將經政府確認后的要求在招標文件中詳細而清晰地進行

說明。

第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。

資格預審是招標工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，特別是對于前期工作周期長、情況復雜的BOT

項目，在正式投標前進行資格預審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來參加投

標，能減少招標工作量，提高招標質量，因為，經過資格預審后，惟獨那些具有較強的技術能

力和財務能力的公司才干參加投標，招標人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強的標

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書進行評審，可以認真子細地對通過了資格預審后的投標人的標書進行評審c如果通過預審的

投標者在財力上和技術上是健全和可信的，盡管投標者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標過程中

形成激烈競爭的局面。從投標人的角度來看，參加投標的投標者數(shù)量越多，中標的機會越小，

因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準備標書.相反，如果他們是少數(shù)投標者中的一

員，中標的機會增大，就會促使他們認真而努力地提出一份競爭力很強的標書。

因此，政府應該及早準備資格預審文件，在資格預審文件中明確資格預審標準.資格預審

的期限可以根據(jù)項目前期工作的準備情況適當延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加

競爭的激烈程度。資格預審文件中的資格要求，應該根據(jù)項目的特點和要求進行制訂。

第五步，設計項目結構，落實項目條件。

不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點

和各種不同的要求。因此，應該針對項目本身的特點，結合政府在本項目上制訂的目標，設計

合理的項目結構，并根據(jù)項目結構，逐項落實項目的各種條件。一個在BOT方面具有豐富經蛉

的咨詢公司，能夠匡助政府設計和制訂合理的項目結構，并匡助政府有計劃地、系統(tǒng)地落實各

項條件，為確保招標成功打下堅實的基礎，

第六步，準備招標文件、特許權協(xié)議、制定評標標準。

在確定項目結構后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標文件，制訂特許權協(xié)

議。在招標文件中，必須詳細說明政府在技術、經濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充

分和準確地領略政府的意圖“應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協(xié)

商的要求區(qū)分開來，在特許權協(xié)議中，應規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持

條件或者承諾,評標標準應該體現(xiàn)政府在選擇什么樣的投資人和建成一個什么樣的項目方面的

要求和標準，特別要對主要目標（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或

者者對整個經濟而言項目的投資費用最低等）有一個清晰的定義。招標文件中規(guī)定的評標標

準應

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該盡可能明確和詳盡，以便于投標人設計出最符合政府要求的方案、

為了加快進度，招標文件的準備工作往往與資格預審同步進行，只要保證資格預審階段和

招標階段的時間能夠合理安排就行,

4.資格預審

邀請對項目有興趣的公司參加資格預審，如果是公開招標則應該在媒體上刊登招標公告,

參加資格預審的公司應提交資格申請文件，包括技術力量、工程經驗、財務狀況、履約記錄等

方面的資料。招標委員會應該組織資格預審專家組，對這些文件進行比較分析，擬定一個數(shù)量

不多和參加最終投標的備選名單，并在項目條件基本落實和招標文件基本準備就緒之后，發(fā)出

資格預審結果通知，同時向通過資格預審的投標人發(fā)出投標邀請書。

參加資格預審的投標人數(shù)量越多，招標人選擇的范圍就越大,為了在確保充分競爭的前提

下盡可能減少招標評標的工作量，通過資格預審的投標人數(shù)量不宜過多，普通為3~5家比較合

適。北京第十水廠BOT項目的資格預審通告發(fā)布后，共有34家跨國公司或者銀行購買了資格預

審文件，7家聯(lián)合體（共19家公司）提交了資格申請文件。招標委員會選擇了其中的5家聯(lián)

合體參加項目投標。這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港.

5.準備投標書

在獲得招標委員會的書面邀請后，通過資格預審的投標者，如果決定繼續(xù)投標，則應按照

招標文件的要求，提出詳細的建議書（即投標書）。在投標者的建議書中，普通應詳細地說明

所有關鍵方面，如：

?設施的類型及所提供的產品或者服務的性能或者水平；

?建設進度安排及目標竣工日期；

?產品的價格或者服務費用；

?價格調整公式或者調整原則；

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?履約標準（產品的數(shù)量和質量、資產壽命等），

?投資回報預測和所建議的融資結構與來源；

?外匯安排（如果是外資BOT）;

?不可抗力事件的規(guī)定；

?維修計劃（這對于BOT項目特別重要，因為項目的所有權必須在有命中期移交給政

府）；

?風險分析與分配。

在準備標書階段，投標人將就標書中的有關內容向招標人提出疑問。招標人應該以標前答

疑會等形式進行解答，并將解答內容以書面形式正式通知所有通過資格預審的投資人。為使投

標人對項目所處的環(huán)境有更加清晰和深入的了解，招標人應該組織一次現(xiàn)場考察。在北京第十

水廠BOT項目的招標過程中，5家通過資格預審的聯(lián)合體在購買了招標文件之后，在準備標書

期間陸續(xù)提出了一百余道問題。招標委員會舉行了標前答疑會議，并多次回答了投標人提出的

問題。5家聯(lián)合體最終全部遞交了標書，這在國內類似項目中是第一次（其他項目中都有投標

人拋卻投標的現(xiàn)象）。

6.評標與決標

投標截至后，招標委員會將組建評標委員會，按照招標文件中規(guī)定的評標標準對投標人提

交的標書進行評審c評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。評標方法的選擇將顯著地影響

到最終的評標結果，因此，普通情況下，招標文件中規(guī)定的評標標準不允許更改。

標書中的主要標的應該是評標時重點考慮的核心因素，如果采用評分法評標，則該因素的

分值應該占有絕對的權重。北京第十水廠BOT項目評標的標準以水價為主，適當考慮了融資方

案、法律方案和技術方案.

評標結果將受下列因素影響：

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?折現(xiàn)率的選擇：如果以投資費用為目標，應該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進

行折現(xiàn)計算。用資本的市場利率作財務折現(xiàn)率進行財務費用的比較則較為適宜。

?稅金處理：在以消費者支付的價格為目標時，稅金可以被看做是一項費用。但在以公共開

支為目標的比較中，稅金則可不予以考慮。

?免去政府機構所承擔風險的意義：將風險轉移給私營機構，從整個經濟來看，可能并不影

響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采取BOT方式將比由

政府機構自行建設和運營具有優(yōu)越性。

7.合同談判

決標后，招標委員會應邀請中標者與政府進行合同談判。BOT項目的合同談判時間較長，

而且非常復雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關條件，談判的結果要使中標人能為項目籌

集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標人。在特許權協(xié)議簽訂之前，政府和中標人都必

須準備花費大量的時間和精力進行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標候選人者不能

達成協(xié)議，政府可能會轉而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推，

運作良好的BOT項目，由于投標人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動。

如北京第十水廠BOT項目，談判工作共進行了三輪。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解

決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理），談判結果在不少

方面突破了國內類似項目的慣例，使中方的利益得到了更好的保護。

政府與私營機構間的合同必須做到：

?使中標人按商定的條款，對提供合同上規(guī)定的服務承擔義務；

?給中標人以項目的獨占權以及使工程得以實施的各項許可；

如果需要的話，由政府或者政府機構承擔根據(jù)商定的條款購買項目產品或者服務的義務，

如承

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擔或者取或者付義務，

特許權協(xié)議必須得到同時簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標人能夠完

成其任務，通常情況下，中標人在談判結束以后必須簽署的相關協(xié)議有：

?與項目承貸方的信貸協(xié)議；

?與建造承包商的建設合同；

?與供應商的設備和材料供應合同；

?與保險公司的保險合同。

中標人是否能夠順利地簽訂上述相關合同，取決于其與政府商定的合同條款。因此，從中

標人的角度來看，政府應提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希翼盡可能地減少這

種保障。

8.融資與審批

談判結束日草簽特許權協(xié)議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并絹建項目公司，項

目公司將正式與貸款人、建造承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與

政府正式簽署特許權協(xié)議。

至此，BOT項目的前期工作全部結束，項目進入設計、建設、運營和移交階段。

9.實施階段

項目公司在簽訂所有合同之后，開始進入項目的實施階段，即按照合同規(guī)定，禮聘設計單

位開始工程設計，禮聘總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運營，在特許期屆滿

時將項目設施移交給政府或者其指定機構。

需要強調的是，在實施階段的任何時間，政府都不能拋卻監(jiān)督和檢查的權利。因為項目最

終要由政府或者其指定機構接管并在相當長的時間內繼續(xù)運營，所以必須確保項目從設計、

建設到運營和維護都徹底按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。

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BOT項目運作程序簡表

運作程序招標要工作役標人主要工作

卜^案

提出項目建設的必要性，確定項目需要達

到的目標

向計劃管理部門上報領目建議書》或者（預

立項

1

可行性研究報告r取得批復文件或者允許

進行項目融資招標的文件

1.成立招標委員會和招標辦公室；

2.禮聘中介機構；

招標準備

3.研究項目技術問題，明確技術要求；

4.準備資格預審文件；

5.設計項目結構，落實項目條件；

6.編寫招標文件，制定評標標準。

1.發(fā)布招標公告；

1.獲取項目招標信息；

資格預審

2.發(fā)售資格預審文件；

2.購取資格預宙文件；

3.組織資格預審；

3.編寫并遞交資格預審文件。

4.通知資格預審結果，發(fā)出投標邀請書,

1.購取招標文件；

準替投標書

1.編寫并發(fā)售招標文件；

2.研究招標文件，向招標人提問；

2.標前答疑，組紜現(xiàn)場考察。

3.參加現(xiàn)場考察；

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4.編寫并按時遞交投標書。

評標與決標

1.對有效標書進行評審；

回答、澄清評標委員會的提問。

2.選出中標候選人。

1.按照排序與中標候選人就全部合同和協(xié)

合同談判議的條款和條件進行談判，直至雙方徹底

司左，

2.草簽特許權協(xié)議及其他合同和協(xié)議.

1.報批項目可研報告，成立項目公

司；

1.協(xié)助中標人報批項