深化市級零基預(yù)算改革方案

深化市級零基預(yù)算改革方案為加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度，大力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理，提高財(cái)政資源配置效率和資金使用效益，增強(qiáng)對中央重大決策部署以及省、市重要工作的保障能力，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），以及《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省深化零基預(yù)算改革方案的通知》（蘇政發(fā)〔2024〕88號）精神，結(jié)合我市實(shí)際，制定本方案。一、總體要求以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的二十大、二十屆二中、三中全會精神和習(xí)近平總書記對江蘇工作重要講話重要指示精神，認(rèn)真落實(shí)市委市政府工作部署，自編制2025年預(yù)算起，全面深化市級零基預(yù)算改革，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，打破支出固化格局，實(shí)行預(yù)算編制以零為起點(diǎn)，以中央、省、市重大決策為依據(jù)，以預(yù)算績效為導(dǎo)向，以當(dāng)年財(cái)力為基礎(chǔ)，構(gòu)建應(yīng)保必保、該壓盡壓、講求績效的資金分配機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌平衡能力和可持續(xù)發(fā)展能力，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化揚(yáng)州新實(shí)踐提供有力財(cái)政支撐。二、基本原則（一）以收定支，分類保障?？茖W(xué)測算當(dāng)年財(cái)力和各類收入，堅(jiān)持收入“一個(gè)籠子”，全面統(tǒng)籌國有資源、資產(chǎn)、資本及財(cái)政性資金等各類政府性資源，納入統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)財(cái)政平衡和保障能力。按照優(yōu)先保障基本民生、人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、債券還本付息等剛性支出、市委市政府重點(diǎn)支出的原則，實(shí)施預(yù)算分級分類保障。（二）有保有壓，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著政策走”，取消各部門各項(xiàng)目支出基數(shù)，把過緊日子作為預(yù)算管理的基本方針，優(yōu)先保障重大決策和重點(diǎn)工作，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，堅(jiān)決壓減非剛性、非急需支出。（三）績效優(yōu)先，加強(qiáng)評審。深化預(yù)算績效管理改革，加強(qiáng)公共服務(wù)績效管理，強(qiáng)化事前功能評估。健全以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配制度，加強(qiáng)各類監(jiān)督結(jié)果和績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，推進(jìn)績效管理與預(yù)算評審管理有效銜接，堅(jiān)決壓減或取消低效無效支出，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。（四）守牢底線，防范風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)，堅(jiān)持量力而行、盡力而為，優(yōu)先保障“三?！敝С?，新增財(cái)政支出充分考慮承受能力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。加強(qiáng)中長期支出責(zé)任管理，聚焦重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。三、主要措施（一）分類開展預(yù)算編制審核1.分類編制項(xiàng)目預(yù)算。預(yù)算單位根據(jù)各類預(yù)算支出性質(zhì)和用途，分別采用不同方法準(zhǔn)確編制項(xiàng)目支出預(yù)算。人員類項(xiàng)目和公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，根據(jù)組織、編制、人社等部門批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)編制、實(shí)有人員、工資政策等基礎(chǔ)信息，按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)編制支出預(yù)算。運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，按照會議、培訓(xùn)、大宗印刷、信息化運(yùn)維、辦公設(shè)備購置、委托業(yè)務(wù)、大型修繕等用途細(xì)化區(qū)分，以部門職責(zé)為基礎(chǔ)，參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況、年度重點(diǎn)工作目標(biāo)及任務(wù)等，剔除一次性因素后逐項(xiàng)細(xì)化編制支出預(yù)算。特定目標(biāo)類項(xiàng)目，將市本級原有特定目標(biāo)類項(xiàng)目整合歸并為社會事業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、城建交通3個(gè)資金池，資金池規(guī)模由可用財(cái)力確定，分別設(shè)定支出限額，推動(dòng)形成政策、項(xiàng)目“兩張清單”，清單外不安排資金，壓縮資金安排自由裁量權(quán)。根據(jù)3個(gè)資金池內(nèi)不同項(xiàng)目分類細(xì)化保障規(guī)則，社會事業(yè)政策注重?；?，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定的保障范圍、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和各級支出責(zé)任分擔(dān)比例等編制支出預(yù)算，支出標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過中央及省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；科技產(chǎn)業(yè)政策通過評審論證等程序，明確支持對象、支持標(biāo)準(zhǔn)、支持周期等，更多以財(cái)政貼息、融資擔(dān)保、事后獎(jiǎng)補(bǔ)等方式優(yōu)化資金分配使用，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)撬動(dòng)作用；城建交通項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性前置市區(qū)財(cái)政承受能力論證，根據(jù)核定的財(cái)政投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、各級分擔(dān)比例等編制支出預(yù)算，純公益性項(xiàng)目以財(cái)政保障為主，有一定收益項(xiàng)目通過政府債券、市場化融資等多種方式統(tǒng)籌保障，合理合規(guī)調(diào)整支付節(jié)奏。市級部門要按要求將特定目標(biāo)類項(xiàng)目資金細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，凡未按要求細(xì)化到位的，原則上不予安排；對年初確實(shí)無法細(xì)化的，應(yīng)由部門提出申請、經(jīng)財(cái)政審核后作為待分資金管理，嚴(yán)格控制待分特定目標(biāo)類項(xiàng)目資金規(guī)模和數(shù)量。2.嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口。對五類項(xiàng)目實(shí)施負(fù)面清單管理：（1）政策到期未延續(xù)的項(xiàng)目一律不安排預(yù)算；（2）政策尚在執(zhí)行期限內(nèi)但支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍不明確的項(xiàng)目一律不安排預(yù)算；（3）符合專項(xiàng)債券和特別國債等申報(bào)要求的政府投資項(xiàng)目“應(yīng)債盡債”，按申報(bào)規(guī)定可申請爭取的額度一律不安排預(yù)算；（4）審計(jì)等各類監(jiān)督查出問題的資金一律體現(xiàn)壓減要求；（5）與過緊日子要求相悖的資金需求一律不安排預(yù)算。3.加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算審核論證?！叭！表?xiàng)目、政府債券還本付息項(xiàng)目、基本公共服務(wù)項(xiàng)目按照支出標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)行簡化審核論證，根據(jù)審核結(jié)果予以優(yōu)先保障。對社會事業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、城建交通項(xiàng)目等，以及執(zhí)行率低、調(diào)整率高、監(jiān)督檢查、績效評價(jià)及審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題較多的項(xiàng)目實(shí)行重點(diǎn)審核論證，根據(jù)評審論證結(jié)果，結(jié)合財(cái)力可能實(shí)行分類保障、總額控制。新增重大項(xiàng)目重大政策應(yīng)開展事前績效評估和預(yù)算評審，評估評審結(jié)果作為預(yù)算安排的必備要件。4.完善項(xiàng)目調(diào)整退出機(jī)制。專項(xiàng)資金應(yīng)明確執(zhí)行期限且最長不超過5年，此前未明確的要逐項(xiàng)明確，資金預(yù)算一年一定。及時(shí)評估專項(xiàng)資金成效，對政策已到期、目標(biāo)已完成、績效評價(jià)結(jié)果較差或不再具備執(zhí)行條件的，一律清理取消。對于屬于縣區(qū)事權(quán)且市級引導(dǎo)作用不明顯、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項(xiàng)資金或其支持方向予以取消。（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理5.嚴(yán)控預(yù)算追加事項(xiàng)。除落實(shí)國家、省相關(guān)政策和應(yīng)急救災(zāi)支出外，預(yù)算執(zhí)行中一般不追加預(yù)算，也不出臺增加當(dāng)年支出的政策。對因特殊情況確需追加的重大緊急事項(xiàng)，應(yīng)事先開展項(xiàng)目評審論證和財(cái)政承受能力評估，按程序報(bào)審。未按規(guī)定程序報(bào)審，部門在起草市委市政府相關(guān)文件代擬稿、研究制訂地方性法規(guī)和規(guī)章時(shí)，不得包含新設(shè)專項(xiàng)資金、新增預(yù)算安排、新開支出口子等財(cái)政事項(xiàng)。6.健全項(xiàng)目分類保障機(jī)制。按照預(yù)算優(yōu)先次序，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算分級分類保障。按照基本民生、人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、債券還本付息等剛性支出、基本公共服務(wù)支出、市委市政府重點(diǎn)支出的次序優(yōu)先保障。部門專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出根據(jù)當(dāng)年實(shí)際財(cái)力狀況執(zhí)行。7.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。壓實(shí)部門（單位）預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，加快預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和用款進(jìn)度，提升預(yù)算執(zhí)行率。財(cái)政部門定期通報(bào)各部門（單位）項(xiàng)目資金支出進(jìn)度，對執(zhí)行進(jìn)度較慢且無客觀理由的，由財(cái)政部門收回部分指標(biāo)，依規(guī)統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需支持的領(lǐng)域。（三）強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌8.加強(qiáng)部門和單位收入統(tǒng)籌。對部門單位資金全面實(shí)行預(yù)算管理，各部門和單位的各類收入必須納入部門或單位預(yù)算，加大與財(cái)政撥款資金的統(tǒng)籌使用力度，在非財(cái)政撥款資金可以滿足支出需要時(shí)，優(yōu)先使用非財(cái)政撥款收入。部門（單位）要按照“合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性”的原則，科學(xué)、合理編制各項(xiàng)收入，保證收入預(yù)算的完整性。非稅收入征收與執(zhí)收單位預(yù)算安排嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。加大存量資金盤活力度，持續(xù)深入清理各部門（單位）實(shí)有資金賬戶和往來資金賬戶形成的歷年結(jié)余，對不符合管理要求的資金一律收回。9.加強(qiáng)上級資金統(tǒng)籌管理。加強(qiáng)本級預(yù)算資金與上級轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌，在符合政策規(guī)定的前提下，優(yōu)先使用上級轉(zhuǎn)移支付資金，統(tǒng)籌研究預(yù)算安排和資金使用，避免資金和項(xiàng)目重復(fù)安排。年中下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金，如相關(guān)支出已納入市級預(yù)算，則根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況作相應(yīng)調(diào)整。10.加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算統(tǒng)籌。加大目標(biāo)相近、內(nèi)容類同的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合力度，市委市政府新出臺政策的，同領(lǐng)域同方向的舊政策應(yīng)與新政策整合優(yōu)化。支持方向多的項(xiàng)目要深化內(nèi)部整合，動(dòng)態(tài)調(diào)整支持重點(diǎn)。對于涉及多部門的項(xiàng)目，要加強(qiáng)政策跨部門協(xié)同、資金跨部門整合、工作跨部門會商，避免資金多頭重復(fù)支持。（四）深化配套制度改革11.建立預(yù)算評審制度。財(cái)政部門制定市本級預(yù)算評審業(yè)務(wù)規(guī)范、操作規(guī)程等工作規(guī)定，對項(xiàng)目資金需求、支出標(biāo)準(zhǔn)等開展評審，將項(xiàng)目的必要性、可行性、完整性、合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性以及績效目標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)等作為重點(diǎn)審核內(nèi)容，綜合運(yùn)用政策評估、成本效益分析、專家咨詢等方法實(shí)施。12.深化預(yù)算績效管理改革。選擇基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目開展成本績效管理試點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域成本管控，促進(jìn)預(yù)算管理與績效管理有機(jī)融合。建立動(dòng)態(tài)評價(jià)調(diào)整機(jī)制，對績效好的項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障；對績效一般的項(xiàng)目予以調(diào)整改進(jìn)；對績效低下的項(xiàng)目要及時(shí)清理退出。健全完善績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的激勵(lì)約束機(jī)制，將評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。13.推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)基本支出定員定額管理，根據(jù)履職需要、市場價(jià)格、實(shí)際支出水平等情況，建立完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。加快建立運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、政府投資等領(lǐng)域的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化完善已有標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面。各部門要將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算安排的基本依據(jù)，不得超標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。14.深化事權(quán)和支出責(zé)任改革。落實(shí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援等重點(diǎn)領(lǐng)域市與區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求，明確市區(qū)兩級財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)省市分擔(dān)比例和我市實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整市區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分及共同財(cái)政事權(quán)分擔(dān)比例。四、組織保障（一）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。財(cái)政部門牽頭推進(jìn)零基預(yù)算改革工作，把實(shí)施零基預(yù)算改革作為優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段，出臺完善相關(guān)配套制度，積極主動(dòng)做好服務(wù)溝通和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化部門間協(xié)同配合，確保改革工作有序?qū)嵤?。（二）?qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各部門（單位）作為零基預(yù)算實(shí)施主體，要充分認(rèn)識實(shí)施零基預(yù)算改革的重要意義，切實(shí)轉(zhuǎn)變預(yù)算編制和執(zhí)行理念，認(rèn)真落實(shí)市委市政府工作要求，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，密切協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)零基預(yù)算改革工作，落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)改革任務(wù)。（三）強(qiáng)化推進(jìn)落實(shí)。各部門（單位）要結(jié)合實(shí)際，建