論行政公益訴訟的適用條件

【摘要】通過(guò)梳理我國(guó)行政公益訴訟制度確立的過(guò)程，分別從行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)、經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后仍未糾正、特定領(lǐng)域公共利益受到侵害三個(gè)方面分析我國(guó)行政公益訴訟的適用條件。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一種延伸，其核心在于維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。【關(guān)鍵詞】公益訴訟

不依法履行職責(zé)

法律監(jiān)督一、我國(guó)行政公益訴訟制度的確立改革開(kāi)放至今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一直在快速發(fā)展變化中，但與之隨行的生態(tài)環(huán)境破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題也時(shí)時(shí)成為民眾關(guān)心、熱議的話題，尤其是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)這些公共利益領(lǐng)域的法治保障更加重視，以國(guó)家機(jī)關(guān)為代表的行政公益訴訟制度的確立很快被提上了日程。公益訴訟顧名思義，其核心訴求是不特定多數(shù)人的公共利益因特定原因遭遇侵犯，權(quán)利所有人或利益相關(guān)人通過(guò)訴訟方式獲得法律救濟(jì)。公益在《辭海》中被解釋為“公眾之利益”，但公眾的利益在特定情況下并非完全統(tǒng)一，甚至?xí)蛉藶橐蛩匕l(fā)生對(duì)立。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府主管機(jī)關(guān)為提高地方經(jīng)濟(jì)GDP而放任開(kāi)采礦山，表面上是激活了本地?cái)?shù)以萬(wàn)計(jì)群眾的就業(yè)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，但另一方面卻犧牲了子孫后代持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源環(huán)境。地方行政機(jī)關(guān)在這兩種利益的對(duì)比上，選擇了以短期內(nèi)看不見(jiàn)效益的“公共利益”為代價(jià)，來(lái)?yè)Q取短期內(nèi)能看得見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益的哪一種“公共利益”。之所以發(fā)生這種對(duì)立，其根本原因在于主管行政人員和民眾對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)發(fā)生了錯(cuò)位。公共利益本身是內(nèi)在相互聯(lián)系的、矛盾統(tǒng)一的整體，對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行人為的條塊分割和地方保護(hù)，應(yīng)當(dāng)放在整個(gè)中華民族、人類命運(yùn)共同體的高度去認(rèn)識(shí)，更不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為借口去犧牲那些政績(jī)考核中的“冷門領(lǐng)域”。2016年1月7日，最高人民檢察院的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》正式實(shí)施。同年2月25日，最高人民法院印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，《最高院實(shí)施辦法》明確了行政公益訴訟的起訴主體和一定的起訴范圍，并在十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)適用。自此，我國(guó)關(guān)于行政公益訴訟制度的試點(diǎn)工作正式開(kāi)展起來(lái)，這也是我國(guó)首次將行政公益訴訟以書(shū)面形式進(jìn)行規(guī)定，《最高院實(shí)施辦法》對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的行政公益訴訟原告進(jìn)行了明確，即檢察機(jī)關(guān)可以提起，并且采用列舉式的立法范式列舉出四個(gè)受案范圍。2017年新修訂的《行政訴訟法》第25條增設(shè)第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！弊源?，行政公益訴訟正式被寫(xiě)進(jìn)國(guó)家基本法律當(dāng)中。行政公益訴訟制度的確立，明確了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和公共利益的直接代表之一，可以對(duì)不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟的方式來(lái)行使監(jiān)督權(quán)，極大增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對(duì)于法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)具有重大推動(dòng)作用，同時(shí)也彌補(bǔ)了我國(guó)公共利益保護(hù)制度的法律空白。行政公益訴訟的核心是維護(hù)特定公共利益，從2015年12月山東省慶云縣檢察院提起全國(guó)首例行政公益訴訟至今的幾年中，我國(guó)行政公益訴訟的司法實(shí)踐越來(lái)越多，檢察機(jī)關(guān)的對(duì)特定公共利益的執(zhí)法監(jiān)督逐漸激活，相關(guān)法律適用也在逐步完善當(dāng)中。二、行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”依據(jù)《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟若干問(wèn)題解釋》以及兩高實(shí)施辦法等相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，其提起公益訴訟的前提是行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督提出改正意見(jiàn)后，仍然拒不糾正其違法行為，致使公共利益受損。即行政公益訴訟的訴前程序是檢察機(jī)關(guān)已履行了對(duì)特定行政行為的執(zhí)法監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟時(shí)，必須提交因行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)而造成特定公共利益受損的相關(guān)證明材料，以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)該行政機(jī)關(guān)曾提出過(guò)檢察建議、督促糾正違法行為的證明材料。反腐高壓之下，行政機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中違法亂作為造成公共利益損失的情況得到了有效遏制，但同時(shí)行政機(jī)關(guān)的違法不作為卻表現(xiàn)得更加突出，尤其是基層行政部門出現(xiàn)的“不做不錯(cuò)、少做少錯(cuò)”的懶政怠政思想，尤為典型。根據(jù)《檢察公益訴訟若干問(wèn)題解釋》第21條的規(guī)定，此處的“行政不作為”與《行政訴訟法》第25條之“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”指向同一。根據(jù)檢察系統(tǒng)對(duì)各地檢察公益訴訟立案情況、訴訟情況的統(tǒng)計(jì)，截至2018年底我國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟已經(jīng)全面鋪開(kāi)，其中針對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的具體表現(xiàn)，也主要是指向了“行政不作為”。行政不作為相較于行政作為而言，更加具有隱蔽性，在認(rèn)定上具有一定的難度。行政機(jī)關(guān)不作為形式的不依法履行職責(zé)，既包括行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)時(shí)明確拒絕履行職責(zé)、雖未明確拒絕但不置可否不予理會(huì)，也包括行政機(jī)關(guān)在行政履職過(guò)程中不充分履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)雖然作出了行政行為但是依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章錯(cuò)誤，看似作為但實(shí)際上不正確履行職責(zé)的情形。有學(xué)者將行政不作為的類型劃分為純粹不作為和選擇性作為兩種。無(wú)論不作為形式的“不依法履行職責(zé)”的具體表現(xiàn)為何，前提都要求該行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為的義務(wù)、具備履行職責(zé)的能力，即“當(dāng)為而不為之”。三、經(jīng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后行政機(jī)關(guān)仍未糾正行政公益訴訟的核心在于維護(hù)公共利益，但檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)從根本上來(lái)講，還是其法律監(jiān)督權(quán)的延伸。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法作為或違法不作為，并且已經(jīng)造成公共利益受損的后果時(shí)，必須先行采取提出檢察建議、督促糾正等監(jiān)督方式，在該監(jiān)督權(quán)未取得成效、行政機(jī)關(guān)拒不改正的情況下，方可提出行政公益訴訟。即“提出檢察建議、督促糾正違法的行政作為或不作為”是檢察機(jī)關(guān)適用行政公益訴訟的訴前必經(jīng)程序。無(wú)論行政機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)，他們本身都是國(guó)家利益和公共利益的直接代表之一，國(guó)家機(jī)關(guān)之間不是彼此對(duì)立、對(duì)峙的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是相互協(xié)作、積極配合以最大限度保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。行政公益訴訟是國(guó)家機(jī)關(guān)保障公共利益實(shí)現(xiàn)的相對(duì)極端的最后手段，但不是唯一的手段，特定公共利益的維護(hù)更多的還是需要通過(guò)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，法院作出的判決最終還需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行、落實(shí)。這個(gè)訴前程序既是對(duì)防止行政公益訴訟濫訴的事先過(guò)濾，又是對(duì)行政機(jī)關(guān)龐大復(fù)雜的行政執(zhí)法資源和有限的執(zhí)法隊(duì)伍的尊重，方便行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身的問(wèn)題、及時(shí)糾正偏差，也是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間溝通機(jī)制的一種暢通保障，能夠有效地節(jié)約司法資源，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)的公信力。該訴前程序的設(shè)立，體現(xiàn)了維護(hù)特定公共利益的效率性、國(guó)家機(jī)關(guān)之間的合作性與行政公益訴訟的操作性的立法初衷。從當(dāng)前的行政公益訴訟的實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)因行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)而致公共利益受損的案件中，經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議等督促改正措施之后，將近九成的案件都在這個(gè)訴前“過(guò)濾”程序中完成了預(yù)期效果，通過(guò)行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法作為或不作為，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)公共利益的目的。四、特定公共利益受到侵害當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟仍然處于初建階段，《行政訴訟法》《檢察公益訴訟若干問(wèn)題解釋》等相關(guān)法律和解釋，均將行政公益訴訟的受案范圍限定為四類：生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)。這四個(gè)領(lǐng)域的公共利益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速發(fā)展過(guò)程中，往往成為了地方政府追求政績(jī)的犧牲品，尤其是國(guó)有土地使用權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題嚴(yán)重，食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展，是人民對(duì)美好生活向往的最直觀感受點(diǎn)，也是當(dāng)前綜合行政執(zhí)法體制改革中的熱點(diǎn)和公共利益的集中體現(xiàn)。其中生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域公共利益受到侵害時(shí)，既可以由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也可以由公民或其他組織提起民事公益訴訟，而國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)領(lǐng)域的共歐諾個(gè)利益受到侵害時(shí)，只能由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟。隨著《民事訴訟法》的修訂和《英雄烈士保護(hù)法》的出臺(tái)，當(dāng)前我國(guó)公益訴訟受案范圍呈現(xiàn)為“4+1”的格局，對(duì)于侵犯英雄烈士名譽(yù)等行為，除當(dāng)事人提起民事公益訴訟外，檢察機(jī)關(guān)也可以提起行政公益訴訟。2018年《英雄烈士保護(hù)法》生效以后，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院就率先受理了相關(guān)行政公益訴訟，并取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。但是，公共利益的范圍除上述法