地方公務(wù)員浙江申論90

浙江申論90申論二、給定資料資料一美國福布斯雜志日前公布全球人口最稠密城市排行榜，印度孟買名列第一，中國則有5個城市進入前20名：深圳排名第五，臺北排名第七，還有排名第十的上海、第十二的北京與第十八的天津。福布斯雜志稱，排名比較靠前的城市，由于發(fā)展快，基礎(chǔ)設(shè)施無力滿足居民需求，交通經(jīng)常堵塞。福布斯對“全球最擁擠城市”的擔憂，實則是對這些城市發(fā)展和居民生存狀況的擔憂。比如名列榜首的孟買，人口密度高達29650人/平方公里。這樣高的人口密度，一系列負面問題必然滋生，居民生活環(huán)境的逼仄以及生活品質(zhì)的不如意可想而知?？梢哉f，城市人口的膨脹，最直接的壓力就體現(xiàn)在居民生活的方方面面，比如住房資源緊缺、基本的醫(yī)療和教育資源難以為繼等，最明顯的體現(xiàn)在交通擁擠，居民出行付出越來越多的成本。這一點，相信生活在大城市的國人都有切膚之痛。世界銀行在《2020年的中國》中指出，當前中國正經(jīng)歷城市化浪潮?！俺鞘谢笔侵袊l(fā)展的一次機遇，又是一個嚴峻挑戰(zhàn)。我國是人口大國，但資源相對稀缺，城市快速發(fā)展帶來巨大壓力，體現(xiàn)在資源、環(huán)境、交通、教育和醫(yī)療等各方面，解決不好，將增加政府提供公共服務(wù)的難度，降低居民共享成果的質(zhì)量。溫總理曾說：“多么小的問題，乘以13億，都會變得很大；多么大的經(jīng)濟總量，除以13億，都會變得很小?！背鞘性谌找鎿頂D的背景下如何做到科學發(fā)展、長遠發(fā)展，這考驗著管理者的智慧和公共服務(wù)的水平。在這個意義上，深圳、上海、北京等城市入圍“全球最擁擠城市99是一種發(fā)展與治理的警示。資料二多年來，溫州市5個特大型鎮(zhèn)的生產(chǎn)力和城市建設(shè)雖得到長足發(fā)展，但由于受鎮(zhèn)級行政體制的束縛，“魚兒長大了，魚塘變小了”。其突出表現(xiàn)是：“責大事多”、“權(quán)小錢少”、“功能薄弱”。鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府在戶籍管理、行政司法、土地要素、財稅分配、項目審批、投資規(guī)模、城市建設(shè)等一系列體制、機制上，陷入“小馬拉大車”的困境。鎮(zhèn)級權(quán)限的事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)無法實現(xiàn)對特大城鎮(zhèn)建設(shè)和數(shù)十萬人口提供充足的公共服務(wù)和有效管理。一些縣政府職能部門延伸到鎮(zhèn)里的“小廟”只有辦事權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而無審批權(quán)、處置權(quán)，導(dǎo)致行政功能弱小、辦事效率低下。蒼南縣龍港鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府的歷屆領(lǐng)導(dǎo)對城市管理存在的“看得見，管不著，，等問題有切膚之痛：該鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積83平方公里，建成區(qū)16平方公里，總?cè)丝?0萬，城里城外每天發(fā)生數(shù)不清“看得見”的違法行為，諸如違章建筑、環(huán)境污染、無證經(jīng)營、違章交通等。但縣規(guī)劃建設(shè)、國土資源、城管、環(huán)保、交警等部門下設(shè)到龍港鎮(zhèn)的“七站八所”就幾個人，又沒有審批權(quán)、處罰權(quán)，行政功能弱、辦事效率低，有些形同虛設(shè)，對眾多的違法、違章行為望“亂”興嘆，實在管不過來。鎮(zhèn)政府不得不派自己的城管中隊去管，但又“管不著”。它們不是執(zhí)法主體，無執(zhí)法權(quán)，一管就意味著違法。等到問題成堆，縣、鎮(zhèn)、村便三級聯(lián)動“大兵團”作戰(zhàn)，合圍打“殲滅戰(zhàn)”。這一打。又激化矛盾，造成社會不穩(wěn)定。2000年，溫州市柳市鎮(zhèn)處罰了幾十起違章行為，結(jié)果幾乎起起吃官司，政府基本敗訴。“這些年來我們欲管不能、欲罷不忍，拳頭打在棉花里?！辨?zhèn)長程天青說。由于鎮(zhèn)級行政機構(gòu)配置的財政、土地等各要素資源十分有限，5大強鎮(zhèn)也陷入“抽肥補瘦”、“巧婦難為無米之炊”等種種窘境，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、醫(yī)療、人口管理等嚴重滯后。柳市鎮(zhèn)建成區(qū)現(xiàn)有道路約2024畝，人均僅4.5平方米。城區(qū)內(nèi)206家物流公司每天進出的集裝箱高達9000多萬噸，導(dǎo)致城內(nèi)交通嚴重堵塞，企業(yè)和群眾怨聲載道?！坝糜诘缆方ㄔO(shè)的土地至少缺口1000畝，如果沒有這七七八八的制約，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值就絕不是現(xiàn)在的376億元，而是800億至1000億元?！辨?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沉重地說。幾乎每個準備擴權(quán)的強鎮(zhèn)都有著獨特的地方風物。寧波慈城鎮(zhèn)以儒學重鎮(zhèn)、慈孝之鄉(xiāng)作為地方的特色主打，積極保護文化遺產(chǎn)和古城原貌，多次推出宏揚傳統(tǒng)文化的特色活動。同時慈城還著力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)里的金田銅業(yè)是目前華東地區(qū)比較大的有色金屬加工產(chǎn)業(yè)。臺州杜橋鎮(zhèn)依托地理優(yōu)勢，搶先發(fā)展經(jīng)濟招商，建立了集化工原料和眼鏡加工業(yè)為一體的杜橋南工業(yè)發(fā)展區(qū)。不僅當?shù)氐膫€私產(chǎn)業(yè)發(fā)達，還吸引了相當?shù)耐獾刭Y金，地區(qū)經(jīng)濟事實上已經(jīng)進入了一個高速發(fā)展的時段。但是，就在這樣風物獨特、發(fā)展迅捷的強鎮(zhèn)里，還是有一些不和諧的存在。慈城鎮(zhèn)里，經(jīng)歷歲月剝蝕的古建筑中不時會冒出現(xiàn)代化的高樓，給人不倫不類的感覺。而在杜橋，道路一邊是現(xiàn)代化的居民社區(qū)，另一邊則是原始的農(nóng)田和沙塵飛揚的建筑工地，這種強烈的視覺落差也不算少見。須知，這也是一種對古建筑美的變相破壞和對人居環(huán)境品質(zhì)的降低，是一種資源的浪費。當前，各個鎮(zhèn)里的民眾對這種普遍存在的不合理城鎮(zhèn)規(guī)劃頗有抱怨。但實際上各地鎮(zhèn)政府和城市規(guī)劃單位也有自己的難處：區(qū)縣級的規(guī)劃部門往往只能提供大致的城鎮(zhèn)規(guī)劃和地方風物保護方案，不可能做到事必躬親、精細入微。鎮(zhèn)級的部門能夠看到問題，又苦于沒有實際的權(quán)力，不能對已存在的問題進行深入的解決：提案報上去，經(jīng)過一個審批的來回，各種新的問題又在這期間出現(xiàn)。正是這種低效的行政方式促成了不和諧的產(chǎn)生。很顯然，如果鎮(zhèn)政府有足夠的財權(quán)、公共規(guī)劃權(quán)和執(zhí)法權(quán)，這些問題都能迎刃而解。擴權(quán)的要求，在這當口提出，無疑就像是下了一場及時雨?！艾F(xiàn)在鎮(zhèn)里的情況，就好比奔馳車裝著拖拉機的發(fā)動機，車開不快不說，還浪費了資源?！睖刂蒽`溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長林開漲的真誠和直率感染了在場眾人。“不能再這樣下去了，以有限的權(quán)力去管理日益增多的工作，是沒法管好的。鎮(zhèn)級政府面臨的是兩個‘無限’——權(quán)力無限小，責任無限大。一很多第一線的實際問題，鎮(zhèn)政府看得到，但是沒權(quán)管；縣政府權(quán)力嚴重部門化，協(xié)調(diào)工作不到位。”“打個比方，目前鎮(zhèn)里的執(zhí)法權(quán)很小。雖然有縣里的城建局在鎮(zhèn)里設(shè)所，但鎮(zhèn)政府還是不能作出強行拆除違章建筑的執(zhí)法決定。可是處理一幢違章建筑這樣的小事又不可能直接報到縣里。沒辦法，只能由我鎮(zhèn)長出面，靠私人交情、個人面子，請縣城建局的領(lǐng)導(dǎo)幫助執(zhí)法。這種流程的確不正規(guī)，可也正是由于當下鎮(zhèn)政府權(quán)力有限。如果鎮(zhèn)里有獨立的執(zhí)法權(quán)，不僅我們的工作方便，還提高了工作效率，也將促進政府人員和人民群眾的工作積極性?！绷宙?zhèn)長無奈地搖頭?！安贿^，這種情況會隨著‘強鎮(zhèn)擴權(quán)’的深入而慢慢變好。早在今年3月，‘強鎮(zhèn)擴權(quán)’的文件還沒出臺之前，龍港和靈溪就已經(jīng)將有關(guān)建議上報溫州市政府。市里也相當重視，6月4號市里舉行專門的座談會，我們鎮(zhèn)的戚德忠書記作了專門的發(fā)言。相信鎮(zhèn)里管理真空的狀態(tài)會慢慢解決，靈溪的發(fā)展也終會解開這～枷鎖，步上高速發(fā)展的道路，鎮(zhèn)政府會積極配合上級部門把擴權(quán)落到實處?！绷宙?zhèn)長樂觀地談了前景和自己的建議。還是這句話，擴權(quán)之后，強鎮(zhèn)將插翅騰飛。資料三面對農(nóng)村走向城市化的新問題，在浙江省委省政府的有力支持下，溫州市率先探索“強鎮(zhèn)擴權(quán)”之路。2009年6月底，溫州市委市政府出臺了《關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”系統(tǒng)工程全面啟動。溫州市委書記邵占維表示，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”不是將原建制鎮(zhèn)的行政級別升格為縣級鎮(zhèn)，不是簡單的機構(gòu)增擴、放權(quán)擴權(quán)，更不是干部人人提拔，而是以現(xiàn)代小城市的標準來規(guī)劃、建設(shè)、管理強鎮(zhèn)，鎮(zhèn)的城市規(guī)模、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能力要達到城市化水準，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項社會事業(yè)也要接近城市化標準?！斑@是在國家現(xiàn)有行政體制下，避開行政區(qū)劃難題，促進強鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提升強鎮(zhèn)小城市功能的一種較佳選擇?！鄙壅季S說。強鎮(zhèn)擴權(quán)的內(nèi)容主要是：讓利、擴權(quán)、高配、管人。讓利、擴權(quán)如同“放血割肉”。各縣(市)本身可配置、掌控的資源、權(quán)力很有限。為了推進改革，各縣(市)跳出自我，大局為先，舍得“忍痛割愛”，大力度重新調(diào)整縣、鎮(zhèn)利益、權(quán)力、人事關(guān)系，“把利讓到底，把權(quán)擴到邊，把職配到頂”。讓利：在用地、財政、項目等方面加大政策扶持力度。諸如，土地“計劃單列”切塊予鎮(zhèn)。破格建立“鎮(zhèn)金庫”。土地出讓金80%至100%留鎮(zhèn)。優(yōu)先安排強鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)項目，強鎮(zhèn)行使縣級企業(yè)投資項目、技術(shù)改造項目的審批權(quán)等。擴權(quán)：擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限。“擴容”縣(市)職能部門派駐強鎮(zhèn)機構(gòu)的權(quán)限，將原規(guī)劃建設(shè)、國土、公安、工商等“七站八所”升建分局。通過縣主管局的授權(quán)、委托，各分局對所在鎮(zhèn)管理的行政事務(wù)實行自主審批、處罰，縣局備案。新建城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊，該機構(gòu)全權(quán)負責城鎮(zhèn)綜合性管理。新建鎮(zhèn)審批服務(wù)中心、土地儲備中心和招投標中心。高配：鎮(zhèn)黨政一把手和縣派駐鎮(zhèn)的機構(gòu)正職崗位高配一級。管人：縣派駐強鎮(zhèn)機構(gòu)的正職人事任命需書面征得鎮(zhèn)黨委的同意，鎮(zhèn)黨委、政府對其實行年度評議，評議結(jié)果作為縣(市)對部門年度考核的重要依據(jù)。平陽縣政府舍得把“肉”割光，土地出讓金百分之百留鎮(zhèn)?？h長王中毅向記者算了一筆賬：這樣一“割”，“十二五”的5年中，縣財政減少收入50億元?！暗覀冞€算了另一筆大賬：鰲江經(jīng)濟占據(jù)平陽半壁江山，鰲江興平陽興，鰲江衰平陽衰。支持鰲江能帶動周邊乃至整個平陽的經(jīng)濟發(fā)展。再則，要發(fā)揮錢的乘數(shù)效應(yīng)，同樣的資源和要素投給鰲江與投給其他鎮(zhèn)不是一個級別，而是放大好幾倍?！蓖踔幸闳缡钦f。樂清市委、市政府做出兩大“捆綁”舉措：各分局局長“倒兼”市局副局長，制定各分局擴權(quán)后細化、可操作的責、權(quán)、職事項。“‘倒兼’一招可確保分局局長代表市局行使的權(quán)限到位，制定責、權(quán)、職指標以確保分局的法律職權(quán)行使到位，也防止被稀釋或走調(diào)。兩者缺一不可?！睒非迨形瘯浥诵⒄f。資料四窄窄一條街道，兩旁是一些陳舊的低矮建筑。5年前的平水，完全是一個落后的山區(qū)鎮(zhèn)面貌?！耙郧拔肄k個事進縣城，來回要近3個小時，實在做不了生意?！逼剿朔降巷w現(xiàn)住在柯橋。他曾準備在老家辦個小企業(yè)，但來回折騰幾次，還是決定“出山”。2006年開始，紹興縣對下轄5鎮(zhèn)試點擴權(quán)?？h建設(shè)局、發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、外經(jīng)貿(mào)局、建管局、商貿(mào)局等部門與5鎮(zhèn)簽訂了委托行使管理職能協(xié)議書，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發(fā)等相應(yīng)的職權(quán)下放到5鎮(zhèn)。錢怎么分?財政收入分配成為聚焦點。紹興縣政府最終明確“以2006年地方財政收入為基數(shù)，超基數(shù)部分享受增值稅地方留成部分、企業(yè)所得稅地方留成部分全額分成；拆遷后的存量土地出讓金凈收益實行全額返還?！睂?007年5月定位為“副城”的平水鎮(zhèn)，紹興縣的要求是：充分授權(quán)、加快機制建設(shè)、封閉式獨立運作。鎮(zhèn)里擁有了縣一級的大權(quán)：包括最重要的審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)、干部管理權(quán)等，都一攬子下放。由此看來，這些放權(quán)十分關(guān)鍵。比如規(guī)劃權(quán)的下放，放權(quán)后鎮(zhèn)里自建速度加快。面貌迅速改變；放財權(quán)，縣里規(guī)定鎮(zhèn)里可以全封閉運作，鎮(zhèn)財政原本是四六開或五五開，現(xiàn)在是全部返還，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用資金增加；人事權(quán)，一般中層都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級任用，更能發(fā)揮干部的積極性；縣里相應(yīng)職能下放，比如勞動人事部門，環(huán)保、工商部門都來平水設(shè)立窗口，老百姓辦事大大便利了：而對擴權(quán)鎮(zhèn)，一般人事調(diào)動，縣里都會聽取鎮(zhèn)里的意見。作為一項實質(zhì)性權(quán)限，規(guī)劃權(quán)能否下放，曾引來不少爭議。事實上，擴權(quán)后農(nóng)房建設(shè)審批在鎮(zhèn)里可辦，最多不過15天。過去村里建房要到縣里去辦，不順利的時候，兩個月才能批下來。“縣里統(tǒng)一管規(guī)劃，沒這么多精力，也不是十分了解當?shù)厍闆r，農(nóng)村建房，原來說不讓建，其實管不住老百姓亂搭亂建，建設(shè)速度更慢。自管肯定能加快發(fā)展速度?！庇嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)認為。隨著放權(quán)，平水鎮(zhèn)這兩年城市建設(shè)突飛猛進，迅速扭轉(zhuǎn)了落后面貌。近年來鎮(zhèn)里的財政收入快速上升，主要來自于房地產(chǎn)和旅游。當年30多萬元每畝的土地價，到去年底已經(jīng)上升近6倍。2009年，平水鎮(zhèn)財政收入一躍達到2.3億元。放權(quán)，給老百姓帶來更多實惠。首先受益的是交通設(shè)施的延伸。“原來出山要走半天路，現(xiàn)在坐車一刻鐘。去趟杭州、上海，鎮(zhèn)上直接有車坐!”王化村村民宋興隆說。近兩年，平水鎮(zhèn)自己出錢銜接大公交，現(xiàn)在方圓173平方公里的28個村，村村通小公交。新的“七縱九橫”的交通規(guī)劃已經(jīng)完成，鄉(xiāng)村到城里，僅一步之遙。“我在平水工作3年，老百姓出行越來越方便——說到底還是放權(quán)好，財政使用方便，為群眾辦事就更容易?！备辨?zhèn)長潘建華說。醫(yī)療衛(wèi)生條件也在快速改善。潘建華說：“過去縣里要求我們醫(yī)療達到15分鐘的服務(wù)半徑，但村級衛(wèi)生所辦一個虧一個。怎么辦?現(xiàn)在的方案是縣鎮(zhèn)兩級財政一起出資，鎮(zhèn)財政補貼，保障衛(wèi)生所的生存。鎮(zhèn)上又在投資建兩家乙等標準的醫(yī)院，整個南部山區(qū)的群眾看病都方便了?！必斦黾?，還惠及教育和文化建設(shè)。鎮(zhèn)里全額投資的中心幼兒園已經(jīng)動工；每個村活動中心全覆蓋，按城市標準設(shè)計了文化廣場。天氣好的傍晚，鎮(zhèn)上都是跳舞的老百姓……為保護山區(qū)環(huán)境，平水鎮(zhèn)政府集中處理垃圾，污水管網(wǎng)、管道煤氣鋪進山里。看不到垃圾污染，也改變了老百姓的環(huán)境觀念。當?shù)厣踔吝€挖掘出山水、名人、宗教、古越四大傳統(tǒng)文化，正雄心勃勃準備進一步搞旅游開發(fā)。資料五“小馬拉大車”的問題，不僅在廣州，在順德、東莞等珠三角鎮(zhèn)一級普遍存在。華南師范大學“三農(nóng)”與城鎮(zhèn)化研究所所長胡靖說。“錢不夠花怎么辦呢?就只能千方百計占用農(nóng)地來搞拍賣轉(zhuǎn)讓，搞‘土地財政’。最后這些鎮(zhèn)除了工廠多、外來工多、出租屋多外，沒有什么小城市的樣子，規(guī)劃、城建、道路、綠化等都遠遠達不到城市的標準?！鼻钒l(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺錢缺人好理解；經(jīng)濟總量龐大，看起來非常富裕的鎮(zhèn)，缺錢缺人就多少讓人想不通?！敖?jīng)濟發(fā)達了事情更多，但財政、編制這一套制度不管你發(fā)達不發(fā)達，總還是鎮(zhèn)一級的，所以反倒缺得更厲害?！焙刚f，出現(xiàn)這種責權(quán)的不對等，根子在于施行已久的“梯級財政”、“梯級建設(shè)”制度。這種制度嚴重阻礙著城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展和我國的城市化進程，應(yīng)成為改革的攻堅目標。胡靖解釋，所謂“梯級建設(shè)”制度，就是國家重點建設(shè)首都、直轄市；省重點建設(shè)省城和太城市；市重點建設(shè)市轄區(qū)；縣重點建設(shè)縣城；輪到鎮(zhèn)，要建設(shè)，就只能靠自己。由此縣、鎮(zhèn)這兩個城市化的重點地區(qū)反而極度缺少建設(shè)資金，對農(nóng)民最沒有吸引力?！氨热缜笆瞿切╂?zhèn)。每年80億元的稅收，要優(yōu)先給廣東省、廣州市，分到所屬的區(qū)(市)，就只剩十幾億元，再分到鎮(zhèn)自己頭上，只有區(qū)區(qū)1億多元了?！倍斍?，大量的社會管理和公共服務(wù)職責，是一級壓一級，最后壓到鎮(zhèn)頭上的。順德一些鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，水、電、路、氣、房；文、體、衛(wèi)、服、商，此外還有治安、社保等，樣樣都要鎮(zhèn)自己籌錢解決?！昂芏喙ぷ鬟€是一票否決的，計生、教育、環(huán)保等，監(jiān)管不得力，服務(wù)不到位，上面的問責馬上就下來，壓力很大!”資料六“強鎮(zhèn)應(yīng)該怎樣擴權(quán)，我開的‘藥方’是‘淡化等級、健全功能、錯位發(fā)展、均等服務(wù)’。”胡靖教授說，應(yīng)根據(jù)實際功能和職責，為承擔著我國新一輪城市化重任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配財定編，實現(xiàn)“小馬”拉“小車”，“大馬”拉“大車”，最終“大馬車”、“小馬車”并駕齊驅(qū)，達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城、市區(qū)乃至中心大城市公共服務(wù)的均等化?！耙蚱萍扔懈窬郑紫缺仨殞︽?zhèn)的功能進行重新定位?！痹诤缚磥?，珠三角城市化的目標應(yīng)是勞動力的產(chǎn)業(yè)化、城中村的城市化、農(nóng)民(包括外來農(nóng)民工)的市民化。在這個過程中，政府應(yīng)把城市建設(shè)和財政分配的重點，放在城鎮(zhèn)的城市元素建設(shè)上，實現(xiàn)市民享受均等化公共服務(wù)。對擴權(quán)后鎮(zhèn)的考核指標，應(yīng)該更多地以與民生緊密關(guān)聯(lián)的城市公共建設(shè)、公共服務(wù)等城市元素為主。由此，胡靖建議，實踐中，應(yīng)遵循均等化原則，打破按行政層級分配建設(shè)和運營資源的既有格局，按照鎮(zhèn)的城市元素功能，配備公務(wù)員隊伍和投資規(guī)模。“當然，這可能遭遇阻力。比如，廣州市早在2009年初就選定4個人口規(guī)模較大、經(jīng)濟實力較強的中心鎮(zhèn)為試點，賦予其縣一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但至今管轄的上級區(qū)(市)相關(guān)職能部門仍不肯放權(quán)?！薄皩︽?zhèn)的‘賦權(quán)’理解為在‘均等化’原則下‘權(quán)責重構(gòu)’，要更準確一些?！焙柑嵝?，“賦權(quán)”需提防兩個誤區(qū)：一是無的賦權(quán)?！爱斍版?zhèn)的