試論我國(guó)小額貸款公司法律制度的完善

試論我國(guó)小額貸款公司法律制度的完善（碩士論文摘要）小額貸款公司是主要為農(nóng)村居民和中小企業(yè)提供小額信貸服務(wù)的重要組織形式。小額貸款公司自試點(diǎn)以來(lái)取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，然而，在其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中卻遇到了諸多法律問(wèn)題亟待解決，比如身份定位問(wèn)題、市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題、資金來(lái)源問(wèn)題、監(jiān)督管理問(wèn)題等。這些問(wèn)題的存在直接影響到小額貸款公司依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)和健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要對(duì)小額貸款公司進(jìn)行專門立法，對(duì)小額貸款公司相關(guān)法律制度進(jìn)行完善。本文從我國(guó)小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀出發(fā)，介紹了小額貸款公司目前所面臨的相關(guān)法律問(wèn)題并對(duì)這些問(wèn)題的成因進(jìn)行分析。外國(guó)比較成功的小額信貸模式對(duì)完善我國(guó)小額貸款公司法律制度具有重要借鑒意義。筆者認(rèn)為對(duì)小額貸款公司進(jìn)行立法必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和審慎監(jiān)管的理念。本文主體內(nèi)容分為四個(gè)部分：第一部分，我國(guó)小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀。此部分主要闡述了小額貸款公司的概念、產(chǎn)生與發(fā)展，小額的款公司存在的理論基礎(chǔ)，并分析了小額貸款公司的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，小額貸款公司是經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。在本部分的最后，筆者對(duì)小額貸款公司適用《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《公司法》、《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)的情況進(jìn)行介紹，從而使我們對(duì)我國(guó)小額貸款公司法律制度的現(xiàn)狀有一個(gè)整體的認(rèn)識(shí)。第二部分，我國(guó)小額貸款公司制度存在的法律問(wèn)題及成因分析。筆者認(rèn)為目前我國(guó)小額貸款公司法律制度存在的法律問(wèn)題包括外部環(huán)境、法律規(guī)范和監(jiān)管制度等三個(gè)方面。造成這些問(wèn)題的原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要是由于對(duì)小額貸款公司的法律定位不夠準(zhǔn)確、清晰和法律限制過(guò)多造成的。第三部分，國(guó)外小額信貸機(jī)構(gòu)法律制度安排及啟示。此部分主要闡述了當(dāng)前小額信貸運(yùn)作比較成功的孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式和印尼人民銀行模式，并對(duì)美國(guó)小額信貸體系進(jìn)行了介紹。不同的小額信貸模式分別對(duì)應(yīng)著不同的法律制度安排，對(duì)這些國(guó)家的小額信貸法律制度進(jìn)行介紹對(duì)完善我國(guó)小額貸款公司法律制度具有重要的啟示。第四部分，完善我國(guó)小額貸款公司法律制度的建議。筆者認(rèn)為，完善我國(guó)小額貸款公司法律制度應(yīng)當(dāng)采取制定《小額貸款公司法》這種專門立法的形式。在制定《小額貸款公司法》時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念和審慎監(jiān)管理念。小額貸款公司立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立足于滿足“三農(nóng)”和中小企業(yè)的貸款需求，不斷擴(kuò)大小額貸款公司的資金來(lái)源，逐步減少對(duì)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)限制，并采取審慎監(jiān)管以防范金融風(fēng)險(xiǎn)的原則，從小額貸款公司的性質(zhì)、宗旨、設(shè)立、資金來(lái)源與運(yùn)用、小額貸款公司的監(jiān)管以及接管與終止等方面進(jìn)行完善。[關(guān)鍵詞]小額貸款公司法律制度問(wèn)題建議ImprovementsintheMicro-creditCompanyRegulationsinChina(Abstractofdissertationsformaster'sdegree)TheMicro-creditCompanyisoneofthemostimportantorganizationswhichprovidemicro-creditservicesforruralresidentsandsmallandmedium-sized.Sinceitsbeginning,themicro-creditpilotprojecthasachievedgoodeconomicandsocialeffects.However,inthecourseoftheirbusinesstheyhaveexperiencedanumberoflegalquestionswhichneedtoberesolved,suchastheproblemofidentity,accessestomarket,thesourcesoffunding,financialsupervisionandsoon.Thesequestionsdirectlyaffecttheoperationinaccordancewiththelawandregulationsandhealthlong-termdevelopmentofthemicro-creditcompany.Therefore,itisnecessaryforustodrawupaspecificlaw,inordertoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Istartthispaperwithpresentsituationsofthelegalsystem.ThenIintroducelegalissuesandtheirCausesofthemicro-creditcompany.ItisalsoimportanttoimproveChina'slegalsystemtocomprehendthesuccessfulmicro-creditmodelsofoverseas.IbelievethatwemustadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervisionwhendraftingthelawofthemicro-creditcompany.Thispaperisdividedintofourparts:Thefirstpartisaboutthepresentsituationsofthelegalsystemofthecompany.Thissectionfocusesontheconceptofthemicro-creditcompany,itsgenerationanddevelopment,itstheoreticalbasisandanalysisofthenatureofmicro-creditcompanies.Ibelievethatthemicro-creditcompanybelongstonon-bankfinancialinstitutions.Intheconclusionofthispart,Iintroducedtheapplicationtothemicro-creditcompanyof"onthepilotmicro-creditcompanyguidance,""CompanyLaw","ContractLaw"andotherrelatedlawsandregulations,sothatwecanbewellawareoftheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Thesecondpartisaboutlegalissuesandcausesofthemicro-creditcompany.Ibelievethatlegalissuesofthemicro-creditcompanyinChinaincludetheexternalenvironmentoflaw,thesystemofnormsandthefinancialsupervisionandmanagement.Theremaybemanyreasonsoftheseproblems.ButIthinkthattheyaremainlyduetoindefinitelegalpositionofthemicro-creditcompany,andtoomanylegalrestrictions.Thethirdpartisaboutthelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.Thissectionfocusesonthesuccessfulmicro-creditmodelofGrameenBankofBangladesh,thePeople'sBankofIndonesia,andthemicro-creditsystemoftheUnitedStates.Differentmicro-creditmodelscorrespondtodifferentlegalsystemofthesecountries.AnditisinspiredforimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationstointroducethelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.ThefourthpartisabouttheproposalsofimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Ibelievethatweshoulddrawup"micro-creditcompanylaw",soastoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Whendrafting"micro-creditcompanylaw",weshouldadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervision.Thelegislationshouldbaseontheneedsof"threerural"andsmallandmedium-sized,expandthesourcesofmicro-creditcompany'sfunding,insistonthemicro-creditcompany"managingtheirownbusiness",andtakeprudentialregulationinordertopreventfinancialrisks.AndIthinkthattheImprovementsshouldincludethenature,purpose,settingup,fundingsourcesanduses,supervisionandtheterminationofthemicro-creditcompany.[Keywords]themicro-creditcompany,thelegalsystem,questions,proposals目錄TOC\o"1-3"\u導(dǎo)言 1第一章我國(guó)小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀 1第一節(jié)小額貸款公司一般問(wèn)題 1一、小額貸款公司的概念 1二、我國(guó)小額貸款公司的產(chǎn)生與發(fā)展 2三、小額貸款公司產(chǎn)生的理論基礎(chǔ) 4第二節(jié)小額貸款公司的性質(zhì) 6一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定 6二、學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)問(wèn)題的觀點(diǎn) 6三、小額貸款公司是經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu) 7第三節(jié)當(dāng)前我國(guó)小額貸款公司的法律適用 9一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定 9二、小額貸款公司適用公司法和合同法規(guī)定的情況 12第二章我國(guó)小額貸款公司制度存在的法律問(wèn)題及成因分析 13第一節(jié)我國(guó)小額貸款公司制度存在的法律問(wèn)題 13一、外部環(huán)境問(wèn)題 13二、法律規(guī)范問(wèn)題 16三、監(jiān)管制度問(wèn)題 18第二節(jié)相關(guān)法律問(wèn)題成因分析 19一、我國(guó)小額貸款公司的法律定位――身份的尷尬 19二、我國(guó)小額貸款公司受到的法律限制――緊箍咒的煩惱 21第三章國(guó)外小額信貸法律制度安排及啟示 23第一節(jié)國(guó)外小額信貸模式 23一、小額信貸的類型 23二、目前國(guó)際上比較成功的小額信貸模式 24第二節(jié)國(guó)外小額信貸法律制度安排 27一、孟加拉國(guó)《鄉(xiāng)村銀行法》 27二、印尼《人民銀行法》 28三、美國(guó)小額信貸法律體系 29第三節(jié)對(duì)不同小額信貸模式的比較及對(duì)我國(guó)的啟示 30一、GB模式與BRI－UD模式比較 31二、美國(guó)小額信貸體系的借鑒意義 32三、國(guó)外小額信貸法律制度對(duì)我國(guó)的啟示 33第四章完善我國(guó)小額貸款公司法律制度的建議 36第一節(jié)小額貸款公司立法的理念 36一、可持續(xù)發(fā)展理念 36二、審慎監(jiān)管理念 38第二節(jié)小額貸款公司立法的具體建議 39一、小額貸款公司立法的原則 39二、小額貸款公司立法的具體建議 41結(jié)論 43參考文獻(xiàn) 45在讀期間發(fā)表的學(xué)術(shù)論文與研究成果 47后記 48試論我國(guó)小額貸款公司法律制度的完善導(dǎo)言小額貸款公司是為了滿足農(nóng)村居民和農(nóng)村微型企業(yè)的貸款需求而發(fā)展起來(lái)的。由于我國(guó)金融體系不夠健全，廣大農(nóng)村居民無(wú)法得到基本的金融服務(wù)，貸款需求長(zhǎng)期得不到滿足。這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為農(nóng)村居民增收緩慢的重要原因。中小企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是在就業(yè)方面發(fā)揮著非常重要的作用。然而，“貸款難”卻成為了制約其發(fā)展壯大的資金瓶頸。在當(dāng)前環(huán)球金融危機(jī)背景下，中小企業(yè)的融資環(huán)境進(jìn)一步惡化，甚至出現(xiàn)“生存危機(jī)”。農(nóng)村及中小企業(yè)的金融需求也造成了民間金融的畸形發(fā)展，引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。為了滿足農(nóng)村居民和農(nóng)村微型企業(yè)以及廣大中小企業(yè)的貸款需求，引導(dǎo)和促進(jìn)民間金融規(guī)范化發(fā)展，中國(guó)人民銀行主導(dǎo)下的小額貸款公司應(yīng)運(yùn)而生。小額貸款公司自誕生以來(lái)便呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。然而，小額貸款公司也面臨著身份定位不清晰，政策限制過(guò)多等問(wèn)題。完善小額貸款公司法律制度對(duì)于滿足農(nóng)村居民和中小企業(yè)的貸款需求，維護(hù)和保障小額貸款公司合法權(quán)益，促進(jìn)小額貸款公司規(guī)范運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。筆者認(rèn)為，通過(guò)制定《小額貸款公司法》對(duì)其法律制度進(jìn)行完善，一方面有利于明確小額貸款公司的法律性質(zhì)，確立其非銀行金融機(jī)構(gòu)的金融主體地位，另一方面也可以充分考慮小額貸款公司經(jīng)營(yíng)模式的特殊性，結(jié)合小額貸款公司的特定法律需求，予以專門規(guī)范。第一章我國(guó)小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀第一節(jié)小額貸款公司一般問(wèn)題一、小額貸款公司的概念小額貸款公司是小額信貸組織的一種組織形式。從國(guó)際流行觀點(diǎn)定義，小額信貸是指向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的持續(xù)信貸服務(wù)，其基本特征是額度較小、無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押、服務(wù)于貧困人口。杜曉山、劉文璞：《小額信貸原理與運(yùn)作》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年版。根據(jù)小額信貸組織的概念要素，我們可以從服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容兩個(gè)方面對(duì)小額貸款公司進(jìn)行界定。從服務(wù)對(duì)象的角度，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于小額信貸及小額信貸組織的研究，小額信貸是在總結(jié)國(guó)際反貧困經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是為低收入家庭提供的金融服務(wù)。根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定“小額貸款公司堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象……鼓勵(lì)小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)?！币虼?，無(wú)論是國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，還是《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象的重點(diǎn)都在“三農(nóng)”。從服務(wù)內(nèi)容角度，小額信貸（microfinance）主要是指小額度的貸款和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，支付服務(wù)、保險(xiǎn)和咨詢等也屬于小額信貸的范疇。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司“不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)”杜曉山、劉文璞：《小額信貸原理與運(yùn)作》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年版。筆者認(rèn)為，對(duì)小額貸款公司的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)。應(yīng)當(dāng)看到“融資難”問(wèn)題不僅存在于農(nóng)村居民等中低收入群體，而且還廣泛存在于廣大中小企業(yè)等具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和擔(dān)保能力的企業(yè)組織中。因此，基于完善我國(guó)金融體系，使不同群體能夠平等獲取個(gè)性化金融服務(wù)，維護(hù)金融平等權(quán)的立場(chǎng)，筆者認(rèn)為，小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村居民、城市低收入群體和中小企業(yè)。同時(shí)，從小額貸款公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和培育中國(guó)未來(lái)“貸款零售商”目的出發(fā)，小額貸款公司的服務(wù)內(nèi)容主要是小額貸款服務(wù)以及與貸款相關(guān)的其他服務(wù)。因此，小額貸款公司可以定義為“由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，為農(nóng)村居民、城市低收入群體和中小企業(yè)提供小額貸款服務(wù)以及其他服務(wù)的商事組織，其組織形式包括有限責(zé)任公司和股份有限公司?！倍?、我國(guó)小額貸款公司的產(chǎn)生與發(fā)展小額貸款公司的產(chǎn)生是我國(guó)小額信貸運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，福利主義小額信貸不具有可持續(xù)性，并且存在逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、金融抑制和權(quán)力尋租等諸多問(wèn)題。（一）2005年小額貸款公司試點(diǎn)之前1993年，以“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”的成立為標(biāo)志我國(guó)開始了小額信貸實(shí)驗(yàn)。1996年9月中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議之后，我國(guó)政府開始主導(dǎo)小額信貸運(yùn)作，政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行（包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）的“政策性小額信貸扶貧項(xiàng)目”成為小額信貸重要形式。2000年之后，作為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用合作社在人民銀行支農(nóng)再貸款支持下開始在全國(guó)試行并推廣小額貸款活動(dòng)。2005年之前的小額信貸項(xiàng)目的主要特征包括：（1）組織形式包括扶貧合作社、農(nóng)村信用合作社和農(nóng)業(yè)銀行（包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）下的政策性小額信貸扶貧項(xiàng)目等；（2）資金來(lái)源方面，主要有國(guó)際援助和軟貸款、政府財(cái)政資金和扶貧貼息貸款、人民銀行支農(nóng)再貸款等。（3）政策目標(biāo)以扶貧為主，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于機(jī)構(gòu)可持續(xù)性目標(biāo)。小額貸款公司試點(diǎn)之前的小額信貸項(xiàng)目存在的問(wèn)題主要包括：（1）逆向選擇問(wèn)題，小額信貸項(xiàng)目的初衷在于扶貧，但最終是農(nóng)村中的非窮人獲得了更大份額的貸款；（2）權(quán)力尋租問(wèn)題，大量扶貧資金被挪占和截留，資金到達(dá)率低；（3）還款率低，據(jù)某地有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，當(dāng)?shù)刭J款回收率只達(dá)12.19％，回收情況最好的縣也只有21.35％；（4）金融抑制現(xiàn)象嚴(yán)重，合法商業(yè)性金融難以立足，客觀上造成了地下金融的畸形發(fā)展。參考文獻(xiàn)：黃建新《反貧困與農(nóng)村金融制度安排》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年4月版。參考文獻(xiàn)：黃建新《反貧困與農(nóng)村金融制度安排》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年4月版。（二）小額貸款公司試點(diǎn)情況 2005年6月以后，我國(guó)小額信貸進(jìn)入探索“商業(yè)性小額信貸模式”的全新階段。在中國(guó)人民銀行的主導(dǎo)下全國(guó)五個(gè)省區(qū)開始了由民營(yíng)資本投資組建的商業(yè)性小額貸款公司實(shí)驗(yàn)。2008年5月4日，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著小額貸款公司試點(diǎn)進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)作階段。之后，全國(guó)各地陸續(xù)頒布了開展小額貸款公司試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法，小額貸款公司信貸模式開始在全國(guó)推行。小額貸款公司信貸模式的主要特征包括：（1）只貸不存。小額貸款公司不能吸收公眾存款，只能以自有資金和不超過(guò)資本凈額50％的來(lái)源于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金提供信貸服務(wù)。（2）市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。小額貸款公司可以在國(guó)家限定的范圍內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)原則自行確定貸款利率。（3）主要針對(duì)農(nóng)村居民和微型企業(yè)。（4）經(jīng)營(yíng)地域受限。小額貸款公司只能在縣域范圍內(nèi)開展小額信貸服務(wù)。小額貸款公司自試點(diǎn)以來(lái)取得了良好的效果，表現(xiàn)在：（1）貸款手續(xù)簡(jiǎn)便，效率高。小額貸款公司貸款審批時(shí)間一般在1到3天，大大超過(guò)其它金融機(jī)構(gòu)的審批速度。（2）貸款到達(dá)率高。山西平遙兩家貸款公司貸款余額4487.32萬(wàn)元，農(nóng)戶貸款率達(dá)81.69％，小額貸款公司新增貸款占平遙縣新增貸款的25.18％。（3）信用意識(shí)普遍增強(qiáng)。5家試點(diǎn)小額貸款公司實(shí)現(xiàn)了本息回收率100％，不良貸款為0。（4）民間高利借貸明顯減少。來(lái)自平遙的調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)孛耖g借貸利率基本上參照小額貸款公司的利率水平，平均利率水平較上年度下降了3個(gè)百分點(diǎn)。謝小軍：《五省區(qū)小額貸款公司試點(diǎn)效果分析》，《西部金融》2007年第9期。小額貸款公司試點(diǎn)的成功意味著以機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性為首要目標(biāo)，達(dá)致“雙贏”結(jié)果的制度主義小額信貸符合中國(guó)國(guó)情，能夠滿足我國(guó)農(nóng)村居民和中小企業(yè)的貸款需要謝小軍：《五省區(qū)小額貸款公司試點(diǎn)效果分析》，《西部金融》2007年第9期。三、小額貸款公司產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)小額貸款公司是在福利主義小額信貸模式實(shí)踐失敗的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，反映出人們?cè)诶砟睢⒂^念上的深刻變化。作為制度主義小額信貸模式之一的小額貸款公司正是這種理念、觀念變化的結(jié)果。（一）小額貸款公司產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念認(rèn)為，農(nóng)村居民居住分散、缺少抵押和擔(dān)保，不能承擔(dān)高利率，農(nóng)村地區(qū)信用生態(tài)差，在農(nóng)村地區(qū)開展貸款業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)成本較高，風(fēng)險(xiǎn)大，不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，傳統(tǒng)商業(yè)銀行不愿進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。其實(shí)，這是對(duì)中低收入居民或者說(shuō)對(duì)窮人的誤解。諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者、孟加拉窮人銀行家穆罕默德·尤納斯認(rèn)為，“貧困是人為造成的，貧困是由別人強(qiáng)加給某些人的，貧困是設(shè)計(jì)失誤的結(jié)果，是機(jī)制失敗的結(jié)果，所以才會(huì)有窮人。窮人是受害者，窮人不是貧困的原因。窮人是值得信任的，窮人也能夠承擔(dān)高利率?！蹦潞蹦隆び燃{斯：《小額信貸與反貧困以及小額信貸對(duì)世界的發(fā)展影響問(wèn)題》，北大演講，2006年10月。穆罕默德·尤納斯：《小額信貸與反貧困以及小額信貸對(duì)世界的發(fā)展影響問(wèn)題》，北大演講，2006年10月。（二）小額貸款公司產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)小額貸款公司的產(chǎn)生也是社會(huì)反貧困的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)公平，尤其是社會(huì)財(cái)富分配結(jié)果的公平一直是人們追求的社會(huì)理想。然而，傳統(tǒng)“授之以魚”的救助方式必然會(huì)帶來(lái)效率的損失。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯的“漏桶”實(shí)驗(yàn)表明，通過(guò)簡(jiǎn)單再分配的救助方式必然會(huì)發(fā)生行政管理成本和貧困激勵(lì)損失，這還不包括一些列中間環(huán)節(jié)中可能發(fā)生的腐敗損失和其它損失。保羅保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第十七版，人民郵電出版社2004版。（三）小額貸款公司產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)小額貸款公司的產(chǎn)生也是經(jīng)濟(jì)民主原則的貫徹和體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)民主原則要求我們給予經(jīng)濟(jì)主體充分的經(jīng)濟(jì)平等和盡可能多的經(jīng)濟(jì)自由。顧功耘主編：《經(jīng)濟(jì)法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58頁(yè)。顧功耘主編：《經(jīng)濟(jì)法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58頁(yè)。第二節(jié)小額貸款公司的性質(zhì)小額貸款公司自誕生以來(lái)，一直無(wú)法擺脫身份的困擾。根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的審批由省級(jí)相關(guān)主管機(jī)關(guān)（金融辦）負(fù)責(zé)，并依省級(jí)主管機(jī)關(guān)的批文履行工商登記手續(xù)。而根據(jù)《貸款通則》規(guī)定，貸款人必須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，持有中國(guó)人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證》，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記。小額貸款公司作為貸款人并未取得《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證》。因此，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)處于“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”、“非法經(jīng)營(yíng)”的狀態(tài)。明確小額貸款公司的性質(zhì)對(duì)于小額貸款公司規(guī)范運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的性質(zhì)，規(guī)定“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任?！庇纱丝芍?，《指導(dǎo)意見》并未明確小額貸款公司金融主體的性質(zhì)。而小額貸款公司的審批主管機(jī)關(guān)（金融辦）并無(wú)頒發(fā)金融許可證的權(quán)力，小額貸款公司也便不能擁有金融主體資格。因此，根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司只是經(jīng)營(yíng)“小額貸款”這一特殊業(yè)務(wù)的一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)。二、學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)問(wèn)題的觀點(diǎn)小額貸款公司試點(diǎn)以來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司的性質(zhì)問(wèn)題，一直存在爭(zhēng)議。2006年3月召開的亞太地區(qū)小額信貸論壇上，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈指出“小額信貸組織不會(huì)成為農(nóng)村金融的重要組成部分，但它的確是激活農(nóng)村金融的催化劑。對(duì)于擬議中的小額貸款公司，我們不允許它吸收公眾存款，而是只能運(yùn)用來(lái)自有限幾個(gè)股東的自有資金和來(lái)自一個(gè)機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資開展相關(guān)業(yè)務(wù)，而與資金運(yùn)用相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，要由小額貸款公司的股東和資金批發(fā)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。這樣，即使運(yùn)作失敗，也不會(huì)給社會(huì)帶來(lái)外部危害。而一個(gè)運(yùn)作良好的小額貸款公司，將會(huì)贏得社會(huì)的信任，他的融資渠道最終也可望逐步拓寬，或?yàn)樵O(shè)立某種新的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件。”吳曉玲：《民間融資走向規(guī)范的現(xiàn)實(shí)選擇》，在亞太地區(qū)小額信貸論壇的演講，2006年3月23日。吳曉玲作為小額貸款公司政策主要制定者的學(xué)者，她的觀點(diǎn)是，小額貸款公司只是民間金融走向合法金融的過(guò)度形式，其存在的意義在于激活農(nóng)村金融市場(chǎng)，在于“為設(shè)立某種新的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件”。有的學(xué)者從小額貸款公司身份定位所引發(fā)的問(wèn)題角度，說(shuō)明明確小額貸款公司身份定位的必要性，認(rèn)為身份上的困惑給小額貸款公司進(jìn)一步的發(fā)展壯大帶來(lái)諸如“法律適用、監(jiān)督管理、資金短缺等一系列的問(wèn)題?！崩钴牵骸对囌撔☆~貸款公司的出路――兼論其身份問(wèn)題》，《商場(chǎng)現(xiàn)代化》2007年6月(下旬刊)總第507期。有的學(xué)者從小額貸款公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度指出“吳曉玲：《民間融資走向規(guī)范的現(xiàn)實(shí)選擇》，在亞太地區(qū)小額信貸論壇的演講，2006年3月23日。李芮：《試論小額貸款公司的出路――兼論其身份問(wèn)題》，《商場(chǎng)現(xiàn)代化》2007年6月(下旬刊)總第507期。余羚：《關(guān)于小額信貸組織的法律問(wèn)題研究》，《社科縱橫》2008年6月總第23卷。三、小額貸款公司是經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)筆者認(rèn)為，雖然《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司界定為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，但從小額貸款公司合法經(jīng)營(yíng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考量，這種定位有欠妥當(dāng)。從法律角度講，在未取得《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證》的情況下，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)與民間借貸并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。因此，有必要對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)進(jìn)行重新定位，明確其非銀行金融機(jī)構(gòu)的金融主體地位，從而使小額貸款公司能夠在現(xiàn)行法律框架下合法經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，為重新確定監(jiān)管主體和解決資金短缺問(wèn)題理清身份困惑。將小額貸款公司界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，理由如下：首先，貸款業(yè)務(wù)的金融性質(zhì)是界定小額貸款公司金融主體地位的根本依據(jù)。金融，顧名思義就是資金的融通，是貨幣流通和信用活動(dòng)以及與之相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總稱。金融的內(nèi)容主要包括貨幣的發(fā)行與回籠，存款的吸收與付出，貸款的發(fā)放與回收，金銀、外匯的買賣，有價(jià)證券的發(fā)行與轉(zhuǎn)讓，保險(xiǎn)、信托、國(guó)內(nèi)、國(guó)際的貨幣結(jié)算等。小額貸款公司的貸款業(yè)務(wù)當(dāng)然屬于金融的范疇。一方面，廣大農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、中小企業(yè)作為資金的需求者從資金的供給者小額貸款公司取得貸款，實(shí)現(xiàn)資金供求的交易，這表現(xiàn)為貨幣的流通；另一方面，貸款行為這種“以收回為條件的付出，或以歸還為義務(wù)的取得”的行為其存在的前提是信任和誠(chéng)信度，是一種典型的信用活動(dòng)。因此，貸款業(yè)務(wù)的金融性質(zhì)客觀上需要小額貸款公司作為金融主體的身份對(duì)應(yīng)。其次，審慎經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)規(guī)則是小額貸款公司區(qū)別于一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)的顯著標(biāo)志。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的特殊性要求其在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作時(shí)必須把控制風(fēng)險(xiǎn)置于業(yè)務(wù)運(yùn)作的中心地位，制定穩(wěn)健有效的議事規(guī)則、決策程序和內(nèi)審制度，建立健全的貸款管理制度，明確貸前調(diào)查、貸時(shí)審查和貸后檢查業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，并按照國(guó)家有關(guān)建立健全企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，真實(shí)記錄和全面反應(yīng)其業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)，以不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制。小額貸款公司還應(yīng)當(dāng)建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類，充分計(jì)提呆壞賬準(zhǔn)備金，確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100％以上，從而全面覆蓋業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些特殊的經(jīng)營(yíng)規(guī)則明顯區(qū)別于一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)運(yùn)作方面的規(guī)則，因此需要特別立法予以規(guī)范。審慎經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)規(guī)則是將小額貸款公司界定為金融主體的內(nèi)在需要。最后，特殊的監(jiān)管需求是界定小額貸款公司金融主體地位的必然選擇。由于貸款業(yè)務(wù)具有風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管不可或缺。究竟由一般行政部門負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管，還是由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為貸款業(yè)務(wù)所特有的風(fēng)險(xiǎn)性和技術(shù)性特征決定了其由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管更有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，也更加有利于實(shí)現(xiàn)與其它金融領(lǐng)域監(jiān)管的銜接和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源和信息資源的共享。小額貸款公司的監(jiān)管需求也是界定其金融主體地位的重要因素?？傊?，小額貸款公司是經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。從法律上明確小額貸款公司的金融主體地位對(duì)于小額貸款公司的合法規(guī)范經(jīng)營(yíng)，健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。第三節(jié)當(dāng)前我國(guó)小額貸款公司的法律適用當(dāng)前，《指導(dǎo)意見》并未將小額貸款公司界定為金融機(jī)構(gòu)，因此，在法律適用上，除《指導(dǎo)意見》之外，小額貸款公司只能適用公司法、合同法等相關(guān)法律關(guān)于公司設(shè)立、合同借貸等方面的一般法律規(guī)定。而有關(guān)金融機(jī)構(gòu)方面的法律法規(guī)除中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)有特別規(guī)定外，不適用于小額貸款公司。研究小額貸款公司的法律適用對(duì)于我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，全面認(rèn)識(shí)小額貸款公司具有重要的意義。一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)范主要包括小額貸款公司的性質(zhì)、設(shè)立、資金來(lái)源、資金運(yùn)用、監(jiān)督管理、終止等方面。（一）小額貸款公司的性質(zhì)《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定，前文已述。小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)。（二）小額貸款公司的設(shè)立《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司設(shè)立方面的規(guī)定主要有小額貸款公司的名稱、股東、注冊(cè)資本、審批登記手續(xù)、股東資格等方面。需要注意的是，單一股東及其關(guān)聯(lián)方的持股比例不得超過(guò)小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%，這樣的股權(quán)設(shè)置必然造成小額貸款公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的高度分散化，不利于調(diào)動(dòng)股東參與公司治理的積極性，公司僵局和“搭便車”的現(xiàn)象不可避免。而關(guān)于小額貸款公司“應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)（領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后）向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料”的規(guī)定主要是為了防止違法追償貸款（比如雇傭黑惡勢(shì)力）、變相吸收存款等違法違規(guī)行為的出現(xiàn)，這也從一個(gè)側(cè)面反映出對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管的必要性。（三）小額貸款公司的資金來(lái)源《指導(dǎo)意見》規(guī)定“小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金?！倍遥靶☆~貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過(guò)資本凈額的50%。”關(guān)于小額貸款公司資金來(lái)源的規(guī)定固然有穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，但是50%的融資限制明顯降低了小額貸款公司的財(cái)務(wù)杠桿,增加了融資難度,在財(cái)務(wù)杠桿和利率的雙重限制下,加上稅務(wù)負(fù)擔(dān),小額貸款公司長(zhǎng)期的利潤(rùn)率不可能很高。這極大的限制了小額貸款公司的盈利前景和發(fā)展前景，挫傷了投資者的投資積極性，不利于小額貸款公司的持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（四）小額貸款公司的資金運(yùn)用《指導(dǎo)意見》一方面尊重小額貸款公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許小額貸款公司“自主選擇貸款對(duì)象”，另一方面又鼓勵(lì)“小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面?！边@反映出國(guó)家在小額貸款業(yè)務(wù)商業(yè)性取向與政策性扶貧之間搖擺的矛盾心態(tài)。同時(shí)，在單一借款人貸款余額限制上，《指導(dǎo)意見》借鑒了商業(yè)銀行法的做法，并作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，“同一借款人的貸款余額不得超過(guò)小額貸款公司資本凈額的5%”。小額貸款公司在資金運(yùn)用上區(qū)別于商業(yè)銀行最突出的標(biāo)志在于貸款利率方面。小額貸款公司可以按照市場(chǎng)化原則自主確定貸款利率，同時(shí)，貸款利率不得超過(guò)司法部門規(guī)定的上限，即不得超過(guò)法定利率的4倍。這一方面保證了小額貸款公司的貸款利率能夠覆蓋其管理成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和合理的利潤(rùn)要求，另一方面也能夠防止高利貸的出現(xiàn)，對(duì)于引導(dǎo)民間金融走向合法化具有重要的意義。（五）小額貸款公司的監(jiān)督管理《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的規(guī)定包括監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、資產(chǎn)分類和撥備、信息披露、社會(huì)監(jiān)督和信貸征信等方面。小額貸款公司的監(jiān)管主體是省級(jí)政府確定的主管部門（一般是金融辦）。這說(shuō)明對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管采取由一般行政部門進(jìn)行監(jiān)管的方針。發(fā)起人承諾制度是小額貸款公司監(jiān)管方式方面最具特色的制度安排。然而，在公司股權(quán)高度分散化的情況下公司股東是否有動(dòng)力參與管理并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)值得我們認(rèn)真思考。資產(chǎn)分類制度和撥備制度、信息披露制度都是借鑒對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)所采取的制度安排，然而省政府確定的主管部門（金融辦）是否有足夠的監(jiān)管能力和手段來(lái)保證這些制度的貫徹執(zhí)行值得我們認(rèn)真研究。對(duì)小額貸款公司進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，不具有可操作性。中國(guó)人民銀行作為小額貸款公司的試點(diǎn)主導(dǎo)部門將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)對(duì)小額貸款公司有效監(jiān)管的有益嘗試，對(duì)于規(guī)范小額貸款公司的信貸經(jīng)營(yíng)，并最終將小額貸款公司引入銀行間債券市場(chǎng)具有重要的意義。（六）小額貸款公司的終止小額貸款公司法人資格的終止包括解散和破產(chǎn)兩種情況。關(guān)于小額貸款公司的解散原因，《指導(dǎo)意見》與公司法的規(guī)定基本一致，主要包括章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)、股東會(huì)或股東大會(huì)決議解散、公司合并與分立、依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷和人民法院依法宣告解散等方面。小額貸款公司在破產(chǎn)方面的規(guī)定與其它金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的區(qū)別非常明顯：沒(méi)有信用危機(jī)情況下的接管程序，并且不需要監(jiān)管主管部門的同意這一前置條件?！吨笇?dǎo)意見》為小額貸款公司指明的未來(lái)出路是在“依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行。”然而，根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。這對(duì)于渴望獲得金融牌照的民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，改造成村鎮(zhèn)銀行即意味著必須放棄控制權(quán)。因此，改組為村鎮(zhèn)銀行對(duì)于小額貸款公司并無(wú)吸引力。而解決小額貸款公司未來(lái)的出路問(wèn)題對(duì)于小額貸款公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。二、小額貸款公司適用公司法和合同法規(guī)定的情況《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司界定為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，這意味著在《指導(dǎo)意見》未作規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下，小額貸款公司應(yīng)適用公司法和合同法的一般法律規(guī)定?！吨笇?dǎo)意見》也明確規(guī)定“本指導(dǎo)意見未盡事宜，按照《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)合同法》等法律法規(guī)執(zhí)行?！毙☆~貸款公司適用公司法規(guī)定的情況主要表現(xiàn)在公司公司治理結(jié)構(gòu)方面。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，“小額貸款公司應(yīng)按照《公司法》要求建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事、監(jiān)事和經(jīng)理之間的權(quán)責(zé)關(guān)系…”與其它相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，比如銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主導(dǎo)的貸款公司以及村鎮(zhèn)銀行相比，小額貸款公司在股東資格，董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的任職資格以及公司治理結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的區(qū)別，這反映出立法者的不同立法態(tài)度。小額貸款公司適用合同法規(guī)定的情況主要是合同法關(guān)于借款合同的內(nèi)容。小額貸款公司從事貸款業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行以及其它可以從事貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之間的主要區(qū)別表現(xiàn)在擔(dān)保要求、貸款利率、資產(chǎn)負(fù)債表、關(guān)系人貸款等方面。根據(jù)合同法借貸合同的相關(guān)規(guī)定，小額貸款公司可以發(fā)放信用貸款或擔(dān)保貸款，決定貸款利率，《指導(dǎo)意見》也無(wú)關(guān)系人貸款的限制規(guī)定。由于《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司不得吸收存款，并且其批發(fā)貸款的額度為不超過(guò)注冊(cè)資本的50％，因此小額貸款公司的資產(chǎn)負(fù)債表并無(wú)特別要求。另外，根據(jù)《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行<金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則>的通知》相關(guān)政策精神，在支付清算管理、會(huì)計(jì)管理、金融統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管報(bào)表、征信管理、現(xiàn)金管理，以及企業(yè)財(cái)務(wù)管理等方面，中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)采取了有關(guān)金融企業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這反映出國(guó)家在小額貸款公司政策方面的矛盾心態(tài)：一方面不承認(rèn)小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的法律地位，另一方面在政策上又要執(zhí)行相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，這進(jìn)一步造成了小額貸款公司身份上的尷尬?？傊☆~貸款公司在法律適用上主要適用《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，同時(shí)，對(duì)于《指導(dǎo)意見》未規(guī)定或規(guī)定不明確的事項(xiàng)適用公司法和合同法的相關(guān)內(nèi)容。在相關(guān)政策方面，小額貸款公司也需要按照中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行<金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則>的通知》相關(guān)政策精神執(zhí)行。對(duì)小額貸款公司法律適用的研究對(duì)于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)小額貸款公司所存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步完善小額貸款公司相關(guān)法律制度具有重要的意義。第二章我國(guó)小額貸款公司制度存在的

法律問(wèn)題及成因分析通過(guò)第一章關(guān)于小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀的分析可知，小額貸款公司這種制度主義的小額信貸模式能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性，并能夠達(dá)致“雙贏”結(jié)果。然而，由于在性質(zhì)定位和法律適用方面存在錯(cuò)位和限制過(guò)多的原因，小額貸款公司在發(fā)展中尚存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在直接影響了小額貸款公司的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要引起我們足夠的重視和注意。第一節(jié)我國(guó)小額貸款公司制度存在的法律問(wèn)題小額貸款公司自試點(diǎn)以來(lái)一直受到人們的關(guān)注。然而，其在發(fā)展過(guò)程中也遇到了很多問(wèn)題，表現(xiàn)在外部環(huán)境、法律規(guī)范、監(jiān)管制度等方面。一、外部環(huán)境問(wèn)題小額貸款公司能否成長(zhǎng)壯大，并成為可以借鑒和推廣的小額信貸模式，關(guān)鍵在于其是否適合中國(guó)的國(guó)情，能否適應(yīng)我國(guó)所特有的制度環(huán)境和法律環(huán)境。小額貸款公司所面臨的外部環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在社會(huì)信用體系不健全、人們法律意識(shí)淡薄、擔(dān)保物品匱乏、政策環(huán)境不理想等方面。（一）我國(guó)社會(huì)信用體系不健全社會(huì)信用體系主要由社會(huì)信用制度、信用市場(chǎng)體系和信用意識(shí)三部分構(gòu)成。社會(huì)信用制度是對(duì)信用主體施加的第三方強(qiáng)制約束，信用市場(chǎng)體系是私人第三方非強(qiáng)制約束，而信用意識(shí)則是對(duì)信用主體的內(nèi)在約束。李曉紅：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)信用環(huán)境研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年4月第一版。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，正在從身份社會(huì)向契約社會(huì)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)身份社會(huì)的信用關(guān)系依然發(fā)揮作用，而契約社會(huì)信用體系尚未完全建立。我國(guó)目前的社會(huì)信用體系很不健全，難以真正發(fā)揮對(duì)債務(wù)人進(jìn)行信用約束的作用，造成了失信行為擴(kuò)張、信用意識(shí)普遍降低、社會(huì)信用環(huán)境總體惡化的嚴(yán)重問(wèn)題。在這樣的信用環(huán)境下，小額貸款公司只能依賴于傳統(tǒng)身份社會(huì)的信用關(guān)系開展信貸經(jīng)營(yíng)。而傳統(tǒng)信用關(guān)系的“屬人化”特征意味著小額貸款公司必然要面對(duì)信息搜集成本高昂，違約風(fēng)險(xiǎn)巨大等問(wèn)題，對(duì)小額貸款公司的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)造成了非常不利的影響。如何建立健全我國(guó)的信用法律制度，形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要的現(xiàn)代李曉紅：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)信用環(huán)境研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年4月第一版。（二）人們的法律意識(shí)普遍淡薄改革開放三十年來(lái)，我國(guó)在法律制度建設(shè)方面取得了巨大的成就，基本形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，然而受傳統(tǒng)觀念的影響，人們的守法意識(shí)并未得到同步提高，有法不依，知法犯法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村居民尚未受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分洗禮，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)仍然存在較大的偏差，權(quán)利觀念普遍淡薄?！半m然自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家正式的法律制度開始大規(guī)模地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，即所謂的‘送法下鄉(xiāng)’。但是，現(xiàn)實(shí)的情況并未達(dá)到發(fā)起這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的人們所設(shè)想的理想狀態(tài)，相反倒處于一種十分尷尬的境地。在很多情況下，原有的社會(huì)控制手段（指在改革以前社會(huì)中的主要控制手段，除了民間法、習(xí)慣法以外，還應(yīng)包括政府的行政控制手段。）仍然發(fā)揮著重要作用，人們往往規(guī)避法律或者干脆按照習(xí)俗行事。”郭星華、王平：《中國(guó)農(nóng)村的糾紛與解決途徑－－關(guān)于中國(guó)農(nóng)村法律意識(shí)與法律行為的實(shí)證研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司主要為廣大農(nóng)村居民和微型企業(yè)提供貸款服務(wù)。由于法律意識(shí)淡薄，貸款對(duì)象往往難以真正理解貸款合同的內(nèi)容，并郭星華、王平：《中國(guó)農(nóng)村的糾紛與解決途徑－－關(guān)于中國(guó)農(nóng)村法律意識(shí)與法律行為的實(shí)證研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。（三）貸款對(duì)象擔(dān)保物品匱乏根據(jù)小額貸款公司制度設(shè)計(jì)的初衷，小額貸款公司主要面向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)。參見2004、2005、2006年中央一號(hào)文件：中發(fā)［2004］1號(hào)、中發(fā)［2005］1號(hào)、中發(fā)［2006］1號(hào).小額貸款公司的貸款對(duì)象多屬于經(jīng)濟(jì)能力有限、缺乏必要擔(dān)保物品的群體。由于歷史和體制的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距較大，廣大農(nóng)村居民大多處于“溫飽有余，富裕不足”的狀態(tài)，承受經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)?！稉?dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。我國(guó)《物權(quán)法》也明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的四荒地等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地不得抵押。參見2004、2005、2006年中央一號(hào)文件：中發(fā)［2004］1號(hào)、中發(fā)［2005］1號(hào)、中發(fā)［2006］1號(hào).農(nóng)地金融一種以土地所有權(quán)（或使用權(quán)）為抵押的旨在為農(nóng)業(yè)提供長(zhǎng)期貸款的資金融通形式，其對(duì)于農(nóng)村金融制度的完善具有重要的意義。（四）當(dāng)前政策環(huán)境不夠理想根據(jù)現(xiàn)行政策關(guān)于小額貸款公司的定位，小額貸款公司只是農(nóng)村金融的催化劑，是民間金融走向正規(guī)金融的過(guò)度形式，無(wú)法獲得金融援助（非金融機(jī)構(gòu)，不具有向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款的資格）。周海林：《小額貸款公司的定位――解讀<關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見>》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。然而，周海林：《小額貸款公司的定位――解讀<關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見>》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。二、法律規(guī)范問(wèn)題目前，我國(guó)小額貸款公司法律適用的主要依據(jù)是《指導(dǎo)意見》。由于小額貸款公司尚處于試點(diǎn)階段，《指導(dǎo)意見》對(duì)小額貸款公司的法律規(guī)范很不健全。一方面存在某些制度的盲區(qū)和空白需要填補(bǔ)和完善；另一方面也存在對(duì)小額貸款公司干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題。筆者擬從市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)退出三個(gè)方面對(duì)小額貸款公司在法律規(guī)范方面存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題在公司設(shè)立方面，小額貸款公司的設(shè)立缺乏法律依據(jù)。《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司設(shè)立的規(guī)定僅限于名稱、股東、注冊(cè)資金來(lái)源和審批機(jī)關(guān)等方面，而對(duì)小額貸款公司的設(shè)立條件、應(yīng)提交的文件、審批期限、組織結(jié)構(gòu)、公司變更等程序事項(xiàng)卻缺乏必要的法律依據(jù)。股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定單一股東的持股比例不得超過(guò)公司注冊(cè)資本的10％，雖然地方頒布的小額貸款公司指導(dǎo)性文件對(duì)持股比例有所放寬，比如上海市的《試點(diǎn)實(shí)施辦法》將持股比例放寬至20％，然而其仍然無(wú)法滿足大股東關(guān)于公司控制權(quán)的要求。另外，《指導(dǎo)意見》雖未對(duì)某一行政區(qū)設(shè)立小額貸款公司的量數(shù)進(jìn)行控制，然而地方的實(shí)施辦法均對(duì)小額貸款公司的數(shù)量施行配額管理，一般每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)只允許設(shè)立一到兩家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足當(dāng)?shù)貙?duì)小額貸款的需求。因此，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，未來(lái)法律對(duì)小額貸款公司設(shè)立程序應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)范，特別是設(shè)立條件、審批期限、股東資格以及高管人員任職資格等方面的規(guī)范。對(duì)大股東的持股比例也不應(yīng)當(dāng)過(guò)多限制，甚至應(yīng)當(dāng)允許獨(dú)資小額貸款公司的存在。對(duì)小額貸款公司的審批應(yīng)采取核準(zhǔn)制的方式，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)調(diào)節(jié)小額貸款公司的數(shù)量。（二）市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方面，小額貸款公司在資金來(lái)源、資金運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)地域等方面受到《指導(dǎo)意見》的嚴(yán)格控制，而在貸款管理方面卻又缺乏必要的依據(jù)。首先，小額貸款公司的資金來(lái)源渠道狹窄。小額貸款公司的資金短缺問(wèn)題只能通過(guò)公司增資擴(kuò)股和不超過(guò)公司注冊(cè)資本50％的融入資金（批發(fā)貸款）解決，這嚴(yán)重制約了小額貸款公司的盈利能力和積累能力，當(dāng)出現(xiàn)資金流動(dòng)性缺口時(shí)又不能像其它金融機(jī)構(gòu)那樣申請(qǐng)緊急再貸款，這使資金來(lái)源問(wèn)題成為制約小額貸款公司發(fā)展的制度瓶頸。其次，在資金運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)范圍以及經(jīng)營(yíng)地域方面，小額貸款公司受到了非常嚴(yán)格的限制?！吨笇?dǎo)意見》鼓勵(lì)小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供貸款服務(wù)，對(duì)同一借款人的貸款余額不得超過(guò)其注冊(cè)資本的5%，并且地方實(shí)施辦法可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制。在經(jīng)營(yíng)范圍方面，小額貸款公司只能提供貸款服務(wù)這一單一業(yè)務(wù)，對(duì)于票據(jù)貼現(xiàn)、辦理結(jié)算等相關(guān)金融服務(wù)卻被禁止經(jīng)營(yíng)。至于經(jīng)營(yíng)地域，小額貸款公司只能在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)。在資金運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)地域等方面過(guò)多的限制嚴(yán)重制約了小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的自主性和盈利能力。最后，在貸款管理方面，《指導(dǎo)意見》又缺乏必要的規(guī)范依據(jù)。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)狀況、風(fēng)險(xiǎn)水平的高低直接取決于其貸款管理狀況。然而，《指導(dǎo)意見》對(duì)于小額貸款公司的貸款審批、關(guān)系人貸款、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)管理等方面卻沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范。這不利于小額貸款公司通過(guò)內(nèi)部控制的方式實(shí)現(xiàn)自身的審慎經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)控制。（三）市場(chǎng)退出問(wèn)題市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則使得經(jīng)營(yíng)失敗的小額貸款公司退出市場(chǎng)不可避免。然而，《指導(dǎo)意見》對(duì)小額貸款公司有序退出市場(chǎng)的規(guī)范并不完善，只是將公司法關(guān)于公司退出市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了羅列，并無(wú)新的內(nèi)容。小額貸款公司作為經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的商事機(jī)構(gòu)，其必然具有不同于一般商業(yè)性公司的特殊性。特別是將來(lái)隨著試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢酝茝V的普遍化經(jīng)營(yíng)，小額貸款公司的財(cái)務(wù)杠桿比率必將逐步提高，此時(shí)小額貸款公司退出市場(chǎng)不僅牽涉到股東利益，更會(huì)牽涉到社會(huì)公眾的利益。因此，有必要對(duì)小額貸款公司的退出機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格具體的規(guī)范，以適應(yīng)未來(lái)的需要。完整的市場(chǎng)退出機(jī)制一般包括合并分立、公司解散，危機(jī)情況下的接管以及破產(chǎn)倒閉等方面的內(nèi)容。三、監(jiān)管制度問(wèn)題在監(jiān)管制度方面，《指導(dǎo)意見》的規(guī)定很不完善，并且存在多方面的問(wèn)題，表現(xiàn)在監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等方面。這些問(wèn)題能否得到妥善的處理和解決直接關(guān)系到小額貸款公司的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)和持續(xù)健康發(fā)展。首先，在監(jiān)管主體方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定由省級(jí)政府所確定的主管部門（一般為金融辦）負(fù)責(zé)監(jiān)管。金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管固然有在本省范圍內(nèi)貫徹省級(jí)政府政策精神方面的優(yōu)勢(shì)，但是在監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段等方面與專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比其劣勢(shì)也非常明顯，同時(shí)也造成了全國(guó)范圍內(nèi)小額貸款公司監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，容易造成管理上的混亂。另外，金融辦在法律地位上只是省級(jí)政府辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格，無(wú)法采取有效的監(jiān)管措施，也不能獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。因此，由省級(jí)政府確定的主管部門負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管能否取得良好的監(jiān)管效果有待進(jìn)一步觀察和研究。其次，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管屬于靜態(tài)的合規(guī)監(jiān)管?！吨笇?dǎo)意見》也要求小額貸款公司建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類，充分計(jì)提呆賬準(zhǔn)備金，以確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100%以上，全面覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。但是這一描述性條款并無(wú)具體可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面也缺少審慎性的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。只要小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)不違反現(xiàn)行法律法規(guī)政策的規(guī)定，即便存在冒險(xiǎn)行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也無(wú)法采取有效的應(yīng)對(duì)措施。這種靜態(tài)的合規(guī)監(jiān)管模式難以達(dá)到促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，控制金融風(fēng)險(xiǎn)的良好效果。第三，在監(jiān)管內(nèi)容方面，《指導(dǎo)意見》的規(guī)定很不完善，存在大量的監(jiān)管空白和監(jiān)管盲區(qū)。內(nèi)容完備的監(jiān)管制度應(yīng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)處置以及市場(chǎng)退出等方面的內(nèi)容。而《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定很不完善，缺少具有可操作性的內(nèi)容。因此，如何對(duì)小額貸款公司監(jiān)管的內(nèi)容進(jìn)行完善需要立法者認(rèn)真研究，這對(duì)于完善小額貸款公司法律制度具有重要的意義。最后，在監(jiān)管措施方面，《指導(dǎo)意見》只原則規(guī)定了發(fā)起人承諾制度、資產(chǎn)分類制度和撥備制度和信息披露制度等方式。無(wú)論是由監(jiān)管人員通過(guò)親臨現(xiàn)場(chǎng)對(duì)小額貸款公司的會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表、現(xiàn)金、物資財(cái)產(chǎn)和文字資料進(jìn)行檢查、分析、鑒別，直接對(duì)有關(guān)人和事進(jìn)行查訪的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，還是通過(guò)傳送報(bào)表、資料、建立信息網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，《指導(dǎo)意見》都未做出規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚缺乏有效的監(jiān)管手段和措施來(lái)保證小額貸款公司能夠執(zhí)行相關(guān)的政策規(guī)定。至于通過(guò)小額貸款公司的內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的外部審計(jì)，通過(guò)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)級(jí)等間接監(jiān)管手段，《指導(dǎo)意見》更是沒(méi)有提及。因此，《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管措施方面的規(guī)定也很不完善。總之，我國(guó)小額貸款公司法律制度在外部環(huán)境、法律規(guī)范、監(jiān)管制度等方面尚存在諸多法律問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因是多方面，小額貸款公司某前尚處于試點(diǎn)探索階段，相關(guān)法律制度不夠完善不可避免。對(duì)小額貸款公司法律制度相關(guān)問(wèn)題的成因做必要的分析對(duì)于完善小額貸款公司法律制度意義重大。第二節(jié)相關(guān)法律問(wèn)題成因分析小額貸款公司自誕生以來(lái)便受到眾多的關(guān)注與期許，同時(shí)也受到諸多法律問(wèn)題的困擾。造成這些問(wèn)題的原因可能很多，但是筆者認(rèn)為主要是由于對(duì)小額貸款公司的法律定位偏差和對(duì)小額貸款公司的法律限制過(guò)多造成的。一、我國(guó)小額貸款公司的法律定位――身份的尷尬作為經(jīng)營(yíng)貸款這一金融業(yè)務(wù)的商事機(jī)構(gòu)，《指導(dǎo)意見》卻將小額貸款公司定位為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，同時(shí)在具體規(guī)范時(shí)又多借鑒金融企業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這造成了對(duì)小額貸款公司的法律定位不夠明確，造成了小額貸款公司身份的尷尬。小額貸款公司身份的尷尬造成的影響是多方面的，是小額貸款公司法律問(wèn)題存在的主要原因。首先，身份的尷尬造成小額貸款公司法律適用上無(wú)章可循?！吨笇?dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定屬于政策指導(dǎo)性規(guī)范，缺少法律的可操作性和強(qiáng)制性。在法律位階上，《指導(dǎo)意見》的法律層次較低，缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性。這樣，我國(guó)小額貸款公司的主要法律依據(jù)只能是公司法。但是，在法律性質(zhì)上小額貸款公司屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)，公司法的一般法律規(guī)范難以適應(yīng)小額貸款公司這種特殊公司類型的規(guī)范需求。因此，小額貸款公司在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中尚處于法律真空的狀態(tài)，造成了小額貸款公司在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)運(yùn)行和市場(chǎng)退出等環(huán)節(jié)上處于無(wú)法可依的狀況。小額貸款公司身份上的尷尬是小額貸款公司無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)行的主要原因。其次，身份的尷尬造成了小額貸款公司融資困難。當(dāng)前小額貸款公司普遍存在融資困難。小額貸款公司只能通過(guò)增資擴(kuò)股以及不超過(guò)公司注冊(cè)資本50％的批發(fā)貸款實(shí)現(xiàn)融資。身份的尷尬是造成其融資困難的主要原因。據(jù)第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)報(bào)道，德意志復(fù)興信貸銀行、國(guó)際金融公司多次與我國(guó)首家小額貸款公司山西晉源泰小額貸款有限公司洽談參股合作事宜。然而最終都因?yàn)樾☆~貸款公司身份不明確，沒(méi)有明確的定位，對(duì)方確定不了小額貸款公司到底是屬于普通企業(yè)還是金融領(lǐng)域的企業(yè)，而使得投資計(jì)劃擱淺。畢竟，外國(guó)投資者非?？粗毓景l(fā)展前景，而目前小額貸款公司只是試點(diǎn)，“只貸不存”的現(xiàn)狀對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配，而且沒(méi)有非常清晰的前景，看不清試點(diǎn)結(jié)束之后的發(fā)展方向?；糍骸妒准倚☆~貸款公司引進(jìn)外資“擱淺》，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)2006年10月13日霍侃：《首家小額貸款公司引進(jìn)外資“擱淺》，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)2006年10月13日。第三，身份的尷尬造成了小額貸款公司的監(jiān)管難題。由誰(shuí)負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管一直是學(xué)術(shù)界及官方學(xué)者爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。試點(diǎn)以來(lái)，對(duì)于小額貸款公司的監(jiān)管很長(zhǎng)一段時(shí)間一直處于空白狀態(tài)。由于監(jiān)管的缺失，甚至發(fā)生四川廣元全力小額貸款公司在成立20個(gè)月之后因公司存在股東出資不到位、內(nèi)部借款以及財(cái)務(wù)管理等問(wèn)題公司股東之間出現(xiàn)訴訟糾紛的情況。彭戈：《廣元試點(diǎn)糾紛調(diào)查：小額貸款公司監(jiān)管失語(yǔ)》，中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)2007年11月24日。《指導(dǎo)意見》頒布之后，才確定由金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)督管理。然而，金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管存在監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段、監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管責(zé)任等一系列監(jiān)管難題，難以達(dá)到良好的監(jiān)管效果。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作。對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定?！庇捎谛☆~貸款公司并非金融機(jī)構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)甚至中國(guó)人民銀行都缺乏彭戈：《廣元試點(diǎn)糾紛調(diào)查：小額貸款公司監(jiān)管失語(yǔ)》，中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)2007年11月24日。最后，身份的尷尬還造成了小額貸款公司政策的模糊。如前文所述，按照現(xiàn)行小額貸款公司政策，小額貸款公司只是農(nóng)村金融的“催化劑”，是民間金融到正規(guī)金融的過(guò)度形式。這樣的發(fā)展定位使得小額貸款公司的發(fā)展前景不明。雖然《指導(dǎo)意見》規(guī)定“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行。”然而，如前文所述，這樣的發(fā)展前景對(duì)小額貸款公司并無(wú)吸引力。筆者認(rèn)為，只有明確小額貸款公司金融主體的身份定位，明確小額貸款公司作為我國(guó)未來(lái)“貸款零售商”的發(fā)展前景，并且采取相應(yīng)的扶持政策（比如營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠、采取優(yōu)惠批發(fā)貸款利率等），才能夠使得投資者產(chǎn)生良好的前景預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)小額貸款公司的持續(xù)健康發(fā)展。二、我國(guó)小額貸款公司受到的法律限制――緊箍咒的煩惱《指導(dǎo)意見》以及地方政府頒布的實(shí)施辦法對(duì)小額貸款公司的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)以及業(yè)務(wù)范圍都進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這雖然是基于控制金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，然而過(guò)多的限制也在很大程度上窒息了小額貸款公司的靈活性，打擊了投資者的投資積極性，不利于小額貸款公司規(guī)模的擴(kuò)張以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。正如某學(xué)者關(guān)于小額貸款公司法律限制的評(píng)價(jià)“目前政府機(jī)構(gòu)推出的各種指導(dǎo)意見或者管理辦法，行政監(jiān)管色彩濃厚，對(duì)小額貸款公司貸款行為干預(yù)明顯，這種過(guò)度監(jiān)管之下的小額貸款機(jī)制是否能承載哪怕是杯水車薪的功能，都實(shí)在令人質(zhì)疑?！睖乜藞?jiān)：《過(guò)度監(jiān)管下的小額貸款公司》，《西部論叢》2008年11月。對(duì)小額貸款公司各種法律限制，就像孫悟空頭上的“緊箍咒”，成為小額貸款公司永遠(yuǎn)的煩惱。溫克堅(jiān)：《過(guò)度監(jiān)管下的小額貸款公司》，《西部論叢》2008年11月。首先，過(guò)多的法律限制打擊了投資者的投資積極性。目前，對(duì)小額貸款公司的設(shè)立采取配額管理的方式，每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域只能夠設(shè)立一到兩家小額貸款公司，而且對(duì)小額貸款公司主要發(fā)起人的資質(zhì)有著嚴(yán)格的要求。以上海小額貸款公司試點(diǎn)為例，小額貸款公司的主要發(fā)起人必須滿足凈資產(chǎn)不低于5000萬(wàn)元、資產(chǎn)負(fù)債率不高于70％、連續(xù)三年贏利且利潤(rùn)總額在1500萬(wàn)元以上等三項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，并且要求財(cái)務(wù)管理規(guī)范，最近三年審計(jì)報(bào)告無(wú)重大保留事項(xiàng)。上海市金融服務(wù)辦公室：《上海市小額貸款公司試點(diǎn)工作指引（試行）》第54頁(yè)。另外，對(duì)主要發(fā)起人的持股比例限制也過(guò)于嚴(yán)格，不利于調(diào)動(dòng)股東參與公司治理的積極性。過(guò)多的法律限制無(wú)形中抬高了小額貸款公司的設(shè)立門檻，將眾多潛在的投資者排除在外。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，溫州小額貸款公司正式運(yùn)營(yíng)后，一度引起溫州民間借貸機(jī)構(gòu)的極大興趣。他們認(rèn)為，通過(guò)小額貸款公司來(lái)收編民間借貸資金，將使自己的身份從此變得公開化、合法化。但是，現(xiàn)在他們的熱情已急劇消退，因?yàn)檎憬「骷?jí)政府出臺(tái)的具體措施讓他們感到“失望”。他們抱怨說(shuō)，從省到市再到縣，政府把小額貸款公司的門檻越設(shè)越高，把他們擋在了門外。上海市金融服務(wù)辦公室：《上海市小額貸款公司試點(diǎn)工作指引（試行）》第54頁(yè)。溫淑萍：《溫州小額貸款公司試水遇尷尬》，中國(guó)商報(bào)2008年12月9日。其次，過(guò)多的法律限制使得小額貸款公司贏利空間有限?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)小額貸款公司的資金來(lái)源、資金運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)地域、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。比如對(duì)小額貸款公司對(duì)外融資比例的限制把小額貸款公司的財(cái)務(wù)杠桿比率控制在很低的水平，對(duì)貸款發(fā)放對(duì)象貸款余額比例、發(fā)放地域等限制直接制約了小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)自主性?！吨笇?dǎo)意見》不允許小額貸款公司從事結(jié)算業(yè)務(wù)，不能從事委托貸款服務(wù)等進(jìn)一步制約了小額貸款公司的贏利空間。另一方面，針對(duì)廣大農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、微型企業(yè)的小額貸款服務(wù)存在管理成本高、違約風(fēng)險(xiǎn)大的特征，也使得小額貸款公司的運(yùn)營(yíng)成本居高不下?？傊?，“只貸不存”的經(jīng)營(yíng)模式、對(duì)財(cái)務(wù)杠桿比率的限制和較高的運(yùn)營(yíng)成本對(duì)小額貸款公司的贏利空間造成了根本的約束，從而使小額貸款公司的贏利空間非常有限。最后，過(guò)多的法律限制也使得小額貸款公司模式難以承擔(dān)收編民間借貸，促使民間金融走向合法化的重任。按照相關(guān)政策規(guī)定，小額貸款公司受到省級(jí)政府金融辦及各級(jí)政府、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和工商行政部門的多重監(jiān)管，受到貸款對(duì)象、貸款地域和貸款利率等多重限制，其經(jīng)營(yíng)自主性受到多方面制約。相對(duì)于經(jīng)營(yíng)方式靈活、貸款利率相對(duì)較高的民間借貸，小額貸款公司難以真正承擔(dān)起規(guī)范和引導(dǎo)民間融資的功能。有關(guān)媒體甚至得出小額貸款公司“前景暗淡”的結(jié)論。周政華：《溫州小額貸款公司試點(diǎn)前景黯淡》，中國(guó)新聞周刊2008年8月5日。第三章國(guó)外小額信貸法律制度安排及啟示俗語(yǔ)云：“他山之石，可以攻玉?！睂?duì)國(guó)外小額信貸模式，特別是運(yùn)作比較成功的發(fā)展中國(guó)家小額信貸模式及其法律制度安排進(jìn)行介紹，對(duì)于完善我國(guó)小額貸款公司法律制度具有重要的借鑒意義。第一節(jié)國(guó)外小額信貸模式小額信貸的最初嘗試始于20世紀(jì)60年代，一些發(fā)展中國(guó)家政府和國(guó)際組織開始嘗試為窮人提供信貸服務(wù)。從20世紀(jì)70年代開始，出現(xiàn)了像孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”（GB）等一批較好的實(shí)踐，它們覆蓋了大量貧困客戶，并且機(jī)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)制度化和可持續(xù)性。1995年扶貧協(xié)商小組（CGAP）的成立標(biāo)志著小額信貸開始為主流發(fā)展組織所接受。1997年在美國(guó)華盛頓舉辦了首屆小額信貸高峰會(huì)，標(biāo)志著小額信貸運(yùn)動(dòng)達(dá)到了一個(gè)新的高潮。為了在世界各地推動(dòng)小額信貸和小額金融服務(wù)，改善窮人的生活狀況，聯(lián)合國(guó)大會(huì)指定2005年為“國(guó)際小額信貸年”。一、小額信貸的類型由于國(guó)情不同，各國(guó)開展的小額信貸也是種類多樣，甚至是錯(cuò)綜復(fù)雜的。概括說(shuō)來(lái)，可以從開展小額信貸的機(jī)構(gòu)、服務(wù)的對(duì)象和宗旨以及小額信貸是否可持續(xù)發(fā)展等方面把小額信貸分為以下幾種類型：首先，按照開展小額信貸的主體的不同，小額信貸可以分為政府開辦的小額信貸和非政府組織的小額信貸。政府開辦的小額信貸形式包括政府扶貧貼息貸款、城市就業(yè)再就業(yè)小額信貸擔(dān)?；鸬取７钦M織的小額信貸又包括兩種形式。一種是主要指依靠國(guó)際援助和社會(huì)捐贈(zèng)開辦的小額信貸組織；另一種是金融機(jī)構(gòu)自主開辦的小額信貸業(yè)務(wù)，比如信用社、城市商業(yè)銀行、小額貸款公司和個(gè)別信托投資公司開辦的小額信貸業(yè)務(wù)等。其次，按服務(wù)對(duì)象和宗旨的不同，小額信貸可以分為公益性小額信貸和營(yíng)利性小額信貸。前者是指以扶貧和就業(yè)為目的，主要是政府和非政府組織的小額信貸。后者是指以營(yíng)利為目的，主要是金融機(jī)構(gòu)開辦的小額信貸業(yè)務(wù)。這一劃分標(biāo)準(zhǔn)是福利主義小額信貸與制度主義小額信貸最根本的區(qū)別。最后，按照小額信貸是否可持續(xù)發(fā)展，小額信貸可以分為以財(cái)務(wù)自負(fù)盈虧為標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)小額信貸和階段性小額信貸項(xiàng)目，即不追求自負(fù)盈虧，主要依靠政府補(bǔ)貼和捐助。對(duì)小額信貸不同類型的分析有利于我們從多角度認(rèn)識(shí)不同國(guó)家小額貸款公司的類型，有利于準(zhǔn)確定位我國(guó)的小額貸款公司模式，對(duì)全面認(rèn)識(shí)小額貸款公司具有重要的意義。二、目前國(guó)際上比較成功的小額信貸模式世界小額信貸運(yùn)動(dòng)開展30多年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的不同，在不同國(guó)家形成了不同的發(fā)展模式。其中影響力比較大，發(fā)展比較成功的主要是以下幾種典型的小額信貸機(jī)構(gòu)。（一）孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）模式孟加拉鄉(xiāng)村銀行是由尤努斯教授于1983年創(chuàng)建的，被譽(yù)為世界上規(guī)模最大、效益最好的反貧困手段之一，在國(guó)際上受到廣泛的推崇。孟加拉鄉(xiāng)村銀行的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下方面：首先，鄉(xiāng)村銀行開展小額信貸活動(dòng)，其目標(biāo)群體是貧困群體中的最貧困者。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，其380萬(wàn)借款者中96％是婦女。這說(shuō)明孟加拉鄉(xiāng)村銀行的主要功能在于扶貧，旨在實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的可及性，是普惠制金融體系的重要組成部分。其次，鄉(xiāng)村銀行的組織系統(tǒng)由兩部分組成：一部分是自身組織機(jī)構(gòu)，分為四級(jí)，即總行—分行—支行—營(yíng)業(yè)所；另一部分是借款人組織，分為三級(jí)，即會(huì)員中心—會(huì)員小組—會(huì)員。鄉(xiāng)村銀行特殊的組織系統(tǒng)是小額信貸模式的一大創(chuàng)新，可以最大限度的保證信用貸款的按期收回。第三，鄉(xiāng)村銀行的資金來(lái)源有三：一是政府的低息貸款，年息在4％－6％；二是向國(guó)際機(jī)構(gòu)貸款，年息在2％－4％；三是接受國(guó)外慈善機(jī)構(gòu)和基金會(huì)的捐款。鄉(xiāng)村銀行自己不設(shè)金庫(kù)，貸款而來(lái)的資金，首先存入國(guó)家銀行，對(duì)農(nóng)民貸款時(shí)取出，農(nóng)民歸還本息后及時(shí)存入國(guó)家銀行。這與我國(guó)小額貸款公司的運(yùn)作模式有類似之處，只是小額貸款公司的資金來(lái)源更為狹窄。最后，小額貸款的目標(biāo)包括：（1）無(wú)須擔(dān)保向窮人提供貸款；（2）消除高利貸剝削；（3）給窮人創(chuàng)造自我發(fā)展的機(jī)會(huì)；（4）通過(guò)相互支持和持久的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予窮人權(quán)利；（5）打破貧困的惡性循環(huán)。目前，孟加拉鄉(xiāng)村銀行已經(jīng)發(fā)展到“廣義推廣模式”的第二代鄉(xiāng)村銀行階段，旨在為客戶提供量身定做的更為周到的金融服務(wù)。通過(guò)上述分析可以看出，孟加拉鄉(xiāng)村銀行并非完全商業(yè)化的小額信貸模式，其具有福利性與機(jī)構(gòu)可持續(xù)性兼顧，不以贏利為最終目的并能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的特性，性質(zhì)上屬于社會(huì)服務(wù)信息機(jī)構(gòu)。（二）印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）模式印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)村信貸部）自20世紀(jì)80年代按照商業(yè)規(guī)則運(yùn)行小額信貸以來(lái)，其實(shí)施的農(nóng)村金融政策和提供的小額信貸服務(wù)被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)為制度主義小額信貸的典范，在有效向低收入人口提供信貸服務(wù)的同時(shí)，也獲得了巨大的商業(yè)成功。其特點(diǎn)包括：第一，鄉(xiāng)村信貸部的服務(wù)對(duì)象主要是農(nóng)村中占60％以上的中小農(nóng)戶，它基本排除高收入的10％的農(nóng)戶和最窮的30％的農(nóng)戶。從以上數(shù)字可以看出，鄉(xiāng)村信貸部的服務(wù)對(duì)象更主要是市場(chǎng)細(xì)分的結(jié)果，并不以扶貧為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。第二，在組織結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村信貸部建立在高度自治基礎(chǔ)之上。其村行建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村行經(jīng)理?yè)碛匈J款決定權(quán)。村行對(duì)自然村派出工作站，工作站負(fù)責(zé)吸收儲(chǔ)蓄和回收貸款，但是不發(fā)放貸款。村行要向支行提交報(bào)告，支行經(jīng)理對(duì)村行提供的報(bào)告負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)村信貸總部負(fù)責(zé)開發(fā)、運(yùn)行和控制村行系統(tǒng)。村行高度自治是鄉(xiāng)村信貸部在組織結(jié)構(gòu)上最顯著的特征。第三，鄉(xiāng)村信貸部以商業(yè)利率提供小額度貸款，并且全部需要抵押擔(dān)保。這是鄉(xiāng)村信貸部模式與孟加拉鄉(xiāng)村銀行最主要的區(qū)別。同時(shí)，鄉(xiāng)村信貸部也可以以償付正利率水平吸收自愿存款。這使得鄉(xiāng)村信貸部的資金來(lái)源更加廣泛，可以保持較高的財(cái)務(wù)杠桿比率，并能夠?qū)崿F(xiàn)較高的商業(yè)利潤(rùn)。印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）模式是國(guó)家大型商業(yè)銀行提供小額信貸服務(wù)的典范。說(shuō)明由商業(yè)性機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)細(xì)分的基礎(chǔ)上提供小額信貸服務(wù)在理論上和實(shí)踐上都是可能的，高度自治權(quán)（自主經(jīng)營(yíng)權(quán)）是制度主義小額信貸模式取得成功的組織保證。但是，唯一不足的是這種小額信貸模式難以到達(dá)最貧困的社會(huì)階層，其扶貧效果大打折扣。（三）美國(guó)小額信貸體系美國(guó)是世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，然而其廣大農(nóng)戶（農(nóng)場(chǎng)主）及小型企業(yè)同樣存在融資難題。為解決廣大農(nóng)戶（農(nóng)場(chǎng)主）及小型企業(yè)融資難的問(wèn)題，自20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，在聯(lián)邦政府的資助下，美國(guó)逐漸形成了以合作金融為基礎(chǔ)，具有政策性的農(nóng)村信貸體系。美國(guó)農(nóng)村信貸體系由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信用銀行、合作銀行等構(gòu)成。為彌補(bǔ)商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的不足，聯(lián)邦政府還先后成立了農(nóng)民家計(jì)局、商品貸款公司、農(nóng)村電氣化管理局和小型企業(yè)管理局（SBA）等政策性金融機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售、災(zāi)民救濟(jì)以及新創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和小型企業(yè)發(fā)展提供其它金融機(jī)構(gòu)不愿或不能夠提供的金融服務(wù)。美國(guó)合作金融是美國(guó)農(nóng)村小額信貸體系的主體，由聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)、聯(lián)邦中間信用銀行和其生產(chǎn)信用協(xié)會(huì)以及合作銀行等三類金融機(jī)構(gòu)組成，并由農(nóng)業(yè)信用管理局負(fù)責(zé)管理。聯(lián)邦土地銀行的貸款業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)直接面向借款人。借款人要想獲得貸款必須向聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)認(rèn)購(gòu)相當(dāng)于貸款額5％的有投票權(quán)的股票，成為協(xié)會(huì)會(huì)員。待其全部?jī)斶€貸款后，可以自愿決定是否退回股金。其運(yùn)作模式類似于我國(guó)的農(nóng)村信用合作社。聯(lián)邦土地銀行的資金主要是提供長(zhǎng)期的不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款，其貸款對(duì)象包括本地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的借款人。聯(lián)邦中間信用銀行的成立的目的在于溝通城市工商業(yè)金融與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)金融，以引導(dǎo)城市資金用于農(nóng)村。合作銀行的資金主要用于貸款，目的在于幫助合作社擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品銷售、存儲(chǔ)、包裝、加工農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和其它與農(nóng)業(yè)有關(guān)的活動(dòng)。在合作金融之外，美國(guó)小額信貸體系還包括由農(nóng)民家計(jì)局、商品信貸公司、小型企業(yè)管理局（SBA）和農(nóng)村電氣化管理局等政策性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)民家計(jì)局的貸款對(duì)象主要是那些難以從其它金融機(jī)構(gòu)獲得資金的財(cái)力薄弱或新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，以中長(zhǎng)期貸款為主，利率明顯低于市場(chǎng)利率，具有福利性質(zhì)。商品信貸公司的主要職責(zé)是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，