論我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的困境與重構(gòu)

論我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的困境與重構(gòu)（碩士論文摘要）宅基地使用權(quán)是我國(guó)獨(dú)有的一種用益物權(quán)，是億萬(wàn)農(nóng)民安身立命的基本生活資料。現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是肇始于20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始的農(nóng)地制度改革，它體現(xiàn)了農(nóng)村居民最低限度的福利，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)在保障農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的弊端開(kāi)始陸續(xù)暴露，對(duì)這些弊端的關(guān)注是筆者寫(xiě)作本文的出發(fā)點(diǎn)。本文主體部分分為三章，概述如下：第一章為基礎(chǔ)理論的梳理。筆者用較為簡(jiǎn)練的語(yǔ)言概括了宅基地使用權(quán)的概念、主要內(nèi)容和歷史嬗變，以期對(duì)宅基地使用權(quán)的基本理論有一個(gè)整體上的把握。第二章在對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的基本內(nèi)容進(jìn)行梳理之后，筆者歸納出現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷，并通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)的考察，得出這些理論缺陷在現(xiàn)實(shí)中造成的種種弊端。本章是本文寫(xiě)作的重點(diǎn)，是第三章的論證前提。第三章是本文的另一重點(diǎn)，同樣也是本文的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)所在。鑒于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在諸多理論缺陷和現(xiàn)實(shí)弊端，筆者主張重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度。筆者主張?jiān)谌虮尘昂椭袊?guó)語(yǔ)境下去理解宅基地使用權(quán)的重構(gòu)，同時(shí)，重構(gòu)宅基地使用權(quán)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)有一套貫穿始終的原則和理念。筆者主張的重構(gòu)，不僅僅是要在法理上理順現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的邏輯，即要重構(gòu)宅基地使用權(quán)取得制度、權(quán)利行使制度、流轉(zhuǎn)制度和消滅制度等，還要構(gòu)建宅基地使用權(quán)置換制度，同時(shí)要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系并積極探索多種形式的宅基地使用權(quán)融資手段。本文的架構(gòu)安排力圖還原筆者的思考過(guò)程，即先對(duì)宅基地使用權(quán)的一般理論進(jìn)行梳理，進(jìn)而找到我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境所在，再針對(duì)這些困境重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度。筆者既關(guān)注理論界對(duì)宅基地使用權(quán)的最新研究，也對(duì)實(shí)踐中的種種解決模式懷有極大的熱情。筆者既關(guān)注如何在理論上厘清宅基地使用權(quán)，也將視線投向國(guó)內(nèi)外的大環(huán)境，力圖在一個(gè)較為宏觀的視域里呈現(xiàn)宅基地使用權(quán)應(yīng)有的制度價(jià)值。[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)用益物權(quán)困境重構(gòu)HousesitesonwhichbillionsofChinesepeasantsbuildtheirhousesotheycanlivein,andtherighttousehousesitesisausufructuaryrightwhichischaracteristicofChina.Currentsystemoftherighttousehousesitesbeganinthe20thcentury,themid-50'sofagriculturallandreform,itreflectstheminimumleveloftheruralpopulationbenefits,hasplayedanimportantroleforalongtimetoprotectfarmers,agriculturaldevelopmentandruralstability.However,withthedeepeningofurbanizationandgradualdisintegrationofurban-ruraldualstructure,therighttousetheexistingsystemofrighttousehousesitesbeganexposingthedrawbackswhichisthestartingpointoftheauthortowritethispaper.Themainpartofthispaperisdividedintothreechapters,whichcanbesummarizedasfollows:ChapterIistheory-basedstate.Theauthorusestheconciselanguagetosummarizetheconcept,maincontent,legalattributesandthehistoricalevolutionoftherighttousehousesitesinordertohaveanoverviewofthebasictheoryoftherighttousehousesites.ChapterII.Aftertheresearchofbasicelementsofexistingsystemofrighttousehousesites,theauthorsummedupthetheoreticaldefects.Accordingtothestudyofreality,theauthorcomestotheconclusionoftheshortcomingsinrealitywhichiscausedbytheoreticaldefects.ThischapteristhefocusofthispaperandthepremiseofChapterIII.ChapterIIIisanotherfocusofthispaperanditisalsothemaininnovationofthispaper.Inviewoftheexistingsystemoftherighttousethehousesites,therearemanytheoreticalandpracticaldeficiencies.Theauthoradvocatedthereconstructionofthesystemoftherighttousethehousesites.ThereconstructionshallbebasedontheglobalcontextandChinesebackground,atthesametimethereshouldbeaconsistentprinciplesandconceptsthroughoutthereconstructionofthesystemoftherighttousethehousesite.Thereconstructionadvocatedbytheauthorisnotjusttostraightenoutthelegallogicofexistingsystem,thatis,toremodelingthesystemoforiginalobtaintherighttousethehousesites,thesystemofexercisingtheright,thesystemofcirculationandthesystemofelimination,butalsotobuiltthesystemofreplacementoftherighttousehousesites,andatthesametimetoimprovethesystemofsocialsecurityinruralareasandtoactivelyexplorevariousmeansoffinancingoftherighttousethehousesites.Theauthorattempttorestorehisthoughtprocessesintheframeworkofthispaper,thatis,firsttoanalyzethebasictheoryoftherighttousethehousesites,andthenfindouttheplightoftheexistingsystemoftherighttousehousesites,andfinallyreconstructthesystemoftherighttousehousesites.Theauthorisnotonlyfocusonthelatesttheoreticalresearchontherighttousehousesites,butalsohavegreatenthusiasmonthepracticeofthevarioussolutions.Theauthorisnotonlyconcernedabouthowtoclarifytherighttousehousesitesintheory,butalsotrytopresentthevalueofthesystemofrighttousehousesitesinamoremacroview.[keywords]therighttousehousesitesusufructuaryrightplightreconstruction目錄導(dǎo)言第一章宅基地使用權(quán)的一般理論······················································3第一節(jié)宅基地使用權(quán)的概念····································································3第二節(jié)宅基地使用權(quán)的法律屬性···························································4一、基地使用權(quán)說(shuō)················································································4二、地上權(quán)說(shuō)·······················································································5三、獨(dú)立的用益物權(quán)說(shuō)·········································································5第三節(jié)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的歷史嬗變·············································8第二章我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境········································10第一節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容··············································11一、權(quán)利主體的特定性··········································································11·二、權(quán)利取得的無(wú)償性·········································································11三、權(quán)利期限的永續(xù)性·········································································12四、權(quán)利內(nèi)容的受限性·········································································12第二節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷···············································13現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度的缺陷················································13現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷················································14現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度存在缺陷··············································16第三節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)弊端··············································17一、宅基地使用權(quán)初始分配不公平·························································17二、村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃·······························································17三、農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重，形成所謂的“空心村”···························18四、宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重····························································18五、為避免宅基地閑置，農(nóng)村內(nèi)宅基地使用權(quán)存在非正常的“地下交易”18第三章我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)··············································19第一節(jié)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的時(shí)代意義·······································19落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要·······19全球金融危機(jī)的中國(guó)應(yīng)對(duì)方案之一················································21第二節(jié)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的原則與理念····································22農(nóng)業(yè)發(fā)展至上、農(nóng)民利益至上、農(nóng)村穩(wěn)定至上·······························22衡平私權(quán)行使與國(guó)家管制·····························································23從歸屬到利用——樹(shù)立宅基地使用權(quán)改革中的效率觀念·················26第三節(jié)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的制度框架········································27宅基地使用權(quán)的取得制度······························································27宅基地使用權(quán)的權(quán)利行使制度·······················································29構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度················································31構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)的權(quán)利消滅制度·········································35構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)的登記制度················································36構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)的置換制度················································38相關(guān)配套制度的跟進(jìn)·····································································40導(dǎo)言中國(guó)古語(yǔ)云：土能生萬(wàn)物，地可出黃金。土地凝聚著中華民族最全面最深刻的情感，自古以來(lái)，土地就是財(cái)富的終極象征，是文明的主要載體，是個(gè)人、家族和國(guó)家的命脈鎖鑰。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)歷代統(tǒng)治者都將土地治理放到一個(gè)無(wú)比重要的位置，誠(chéng)如荀子所言，“應(yīng)之以治則吉，應(yīng)之以亂則兇?！薄盾髯印ぬ煺摗贰Ｈ绻f(shuō)土地凝聚著中華民族最全面最深刻的情感，那么如何經(jīng)略土地則凝聚著中國(guó)歷代《荀子·天論》。土地的首要功能是為社會(huì)穩(wěn)定地提供食物供給。與其他產(chǎn)業(yè)相比，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及再生產(chǎn)中，土地具有更特別更重要的作用。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過(guò)程和自然再生產(chǎn)過(guò)程相互交織在一起的最基本特點(diǎn)，決定了由自然界形成的、可供人類(lèi)利用的土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)最基本的、不可替代的生產(chǎn)資料。無(wú)論社會(huì)如何進(jìn)步，人類(lèi)如何進(jìn)化，技術(shù)如何先進(jìn)，都不可能取代土地為社會(huì)提供食物的社會(huì)功能。鄧大才：《家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)鄧大才：《家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2000年第1期。孫憲忠著：《爭(zhēng)議與思考——物權(quán)立法筆記》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年第1版，第428頁(yè)。宅基地使用權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)村居民最低限度的福利，因而在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，相對(duì)于城鎮(zhèn)土地制度的飛速變革，保障我國(guó)農(nóng)民世代棲身的宅基地使用權(quán)制度卻始終保持不變，宅基地使用權(quán)也因此被稱(chēng)為“沉睡的資本”。2007年，集民眾的期望和懷疑于一身的《物權(quán)法》千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，《物權(quán)法》第十三章用4個(gè)條文對(duì)宅基地使用權(quán)作出了規(guī)定。《物權(quán)法》較具進(jìn)步意義的是將宅基地使用權(quán)確立為我國(guó)一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，然而相比較于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（11個(gè)條文）、建設(shè)用地使用權(quán)（17個(gè)條文）和地役權(quán)（14個(gè)條文），僅僅4個(gè)條文的規(guī)定很難勾勒出宅基地使用權(quán)制度的全貌，也沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度尤其是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度作出任何實(shí)質(zhì)性的突破，可以看出立法者在宅基地使用權(quán)問(wèn)題上的謹(jǐn)慎立場(chǎng)。當(dāng)然，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用貳肆叁叁零貳","零")"土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的字眼也為將來(lái)《土地管理法》等法律在宅基地使用權(quán)問(wèn)題的改革埋下了伏筆?？傮w而言，《物權(quán)法》的保守立場(chǎng)是令人遺憾的，因?yàn)楝F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度在法理上存在諸多缺陷，這些缺陷導(dǎo)致了實(shí)踐中的種種弊端，比如形成了所謂的“空心村”和“地下市場(chǎng)”等等；時(shí)代的發(fā)展同樣呼喚著宅基地使用權(quán)制度的改革，比如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求等等。筆者主張的宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)正是建立在對(duì)這些理論缺陷、現(xiàn)實(shí)弊端和時(shí)代要求的分析之上。筆者主張重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度尤其是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，從而保障廣大農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，維持農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。

第一章宅基地使用權(quán)的一般理論第一節(jié)宅基地使用權(quán)的概念宅基地使用權(quán)概念有廣義和狹義之分。廣義說(shuō)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是“我國(guó)公民依法取得在國(guó)家或集體所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一種物權(quán)。”唐烈英著：《中國(guó)物權(quán)法理論研究》，四川人民出版社2002年版，第157頁(yè)。我國(guó)一些權(quán)威學(xué)者也在其著述中闡明了廣義論的觀點(diǎn)，如王利明教授認(rèn)為“宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民和少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利?！蓖趵髦骸段餀?quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年第1版，第479頁(yè)。馬俊駒、余延滿(mǎn)認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在集體所有的土地上依法建造、保有個(gè)人住宅、庭院及宅前或宅后種植竹木等而對(duì)土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。馬俊駒、余延滿(mǎn)著：《民法原論》，法律出版社2005年版，第378頁(yè)。唐烈英著：《中國(guó)物權(quán)法理論研究》，四川人民出版社2002年版，第157頁(yè)。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年第1版，第479頁(yè)。馬俊駒、余延滿(mǎn)著：《民法原論》，法律出版社2005年版，第378頁(yè)。狹義論則認(rèn)為“宅基地僅僅針對(duì)集體所有土地上的農(nóng)村居民，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶(hù)生活需要而撥給農(nóng)戶(hù)建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、輔助用房包括廚房、廁所、倉(cāng)庫(kù)、庭院、沼氣池、禽畜舍、柴草堆放等?！甭?lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織：《多語(yǔ)種土地詞匯手冊(cè)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第242頁(yè)。再比如，有學(xué)者認(rèn)為“宅基地是農(nóng)民為建造住宅而占用的土地，包括住房用地、庭院用地和依法取得使用權(quán)但未開(kāi)工建設(shè)房屋的土地。”張?。骸堵?lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織：《多語(yǔ)種土地詞匯手冊(cè)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第242頁(yè)。張?。骸掇r(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)制度的法學(xué)分析》，載陳小君主編：《農(nóng)村土地法律制度研究—田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年第1版，第237頁(yè)。隨著城鎮(zhèn)住宅商品化，我國(guó)相關(guān)的土地法律逐步取消了城鎮(zhèn)居民宅基地?zé)o償使用，僅僅在農(nóng)村保留原來(lái)的分配制度，因而，城鄉(xiāng)居民在住宅用地制度上形成了“雙軌制”。正如一些學(xué)者所言，城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)屬于歷史遺留問(wèn)題，它是指城市居民依法取得在國(guó)家所有的宅基地上建造住房用以居住、使用的一種物權(quán)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)有土地使用制度改革的深入，我國(guó)相關(guān)的房地產(chǎn)法律逐步取消了城市居民宅基地?zé)o償劃撥使用制度，代之以城鎮(zhèn)居民宅基地有償出讓制度，城鎮(zhèn)中歷史遺留下來(lái)的個(gè)人私房和新中國(guó)成立后依法申請(qǐng)建造的個(gè)人私房所享有的城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)，或因房屋的不存在而消滅，或?yàn)榱斯怖娑蓢?guó)家收回，終將成為歷史，農(nóng)村宅基地使用權(quán)將成為我國(guó)宅基地使用權(quán)的唯一方式。李永安、趙紅衛(wèi)：《論我國(guó)宅基地使用權(quán)法律制度的嬗變》，載《學(xué)習(xí)論壇》2004年12期?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）第十三章規(guī)定的宅基地使用權(quán)制度中并沒(méi)有“農(nóng)村”李永安、趙紅衛(wèi)：《論我國(guó)宅基地使用權(quán)法律制度的嬗變》，載《學(xué)習(xí)論壇》2004年12期。第二節(jié)宅基地使用權(quán)的法律屬性本文討論的宅基地使用權(quán)的法律屬性是指宅基地使用權(quán)在民事法律體系中的歸屬和性質(zhì)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律屬性，我國(guó)民法學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論頗多，整理一下，主要有下述幾類(lèi)。一、基地使用權(quán)說(shuō)第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)屬于基地使用權(quán)，此種基地使用權(quán)還包括國(guó)有土地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等。持這種觀點(diǎn)的是梁慧星教授，他認(rèn)為，應(yīng)該將我國(guó)現(xiàn)行的各種土地使用權(quán)形式加以整理，形成完整的用益物權(quán)體系。同時(shí)他還指出，土地使用權(quán)不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)適當(dāng)?shù)姆筛拍?，考慮到我國(guó)大陸的習(xí)慣，可以改稱(chēng)為基地使用權(quán)。因?yàn)椤盎厥褂脵?quán)是一個(gè)基本上與傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律概念……因此基地使用權(quán)可以準(zhǔn)確體現(xiàn)地上權(quán)的內(nèi)涵與特征，可以作為地上權(quán)一詞通用而恰當(dāng)?shù)奶娲Z(yǔ)?！绷夯坌侵骸吨袊?guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第644頁(yè)。所謂基地使用權(quán)，“是指為在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附屬物而使用他人土地的權(quán)利?！绷夯坌侵骸吨袊?guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第647頁(yè)。“基地使用權(quán)制度確立后，由于目前的國(guó)有土地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，都是把他人土地作為基地來(lái)使用，因而都可以歸屬基地使用權(quán)的范圍，以便于立法、執(zhí)法和司法上對(duì)同類(lèi)土地使用權(quán)的規(guī)制，便于同類(lèi)土地使用權(quán)法律制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！绷夯坌侵骸吨袊?guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第650頁(yè)。梁慧星著：《中國(guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第644頁(yè)。梁慧星著：《中國(guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第647頁(yè)。梁慧星著：《中國(guó)物權(quán)法研究》（下冊(cè)），法律出版社1998年版，第650頁(yè)。二、地上權(quán)說(shuō)第二種觀點(diǎn)是將我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)定位為地上權(quán)，認(rèn)為可以用傳統(tǒng)民法的地上權(quán)理論來(lái)架構(gòu)我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)體系。錢(qián)明星教授認(rèn)為，“地上權(quán)即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用國(guó)家或集體所有的土地的權(quán)利?！卞X(qián)明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第293頁(yè)。這就是說(shuō)地上權(quán)應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)行法中的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，也即宅基地使用權(quán)屬于地上權(quán)的一種。楊立新教授也認(rèn)為，為建筑及培植林木而使用國(guó)家、集體土地的權(quán)利符合地上權(quán)的法律特征，是地上權(quán)，并且主張將現(xiàn)行的國(guó)有土地所有權(quán)、農(nóng)村土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等為基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的地上權(quán)制度。楊立新著：《疑難民事糾紛司法對(duì)策》，吉林人民出版社1998年版，第1141-1142頁(yè)。房紹紳教授認(rèn)為土地使用權(quán)與地上權(quán)沒(méi)有什么差別，完全可以用地上權(quán)這一準(zhǔn)確、統(tǒng)一概念取代土地使用權(quán)。房紹紳：《用益物權(quán)三論》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期。錢(qián)明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第293頁(yè)。楊立新著：《疑難民事糾紛司法對(duì)策》，吉林人民出版社1998年版，第1141-1142頁(yè)。房紹紳：《用益物權(quán)三論》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期。三、獨(dú)立的用益物權(quán)說(shuō)第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是我國(guó)的一種特殊的用益物權(quán)，不同于傳統(tǒng)物權(quán)法上的地上權(quán)，不能用地上權(quán)替代宅基地使用權(quán)。王利明教授提出六種用益物權(quán)，即土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)和空間利用權(quán)，王利明著：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第417頁(yè)。由他領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)人民大學(xué)民商法研究中心起草的《物權(quán)法草案建議稿》將宅基地使用權(quán)單獨(dú)列出作為與土地使用權(quán)并列的一節(jié)置于用益物權(quán)章中，認(rèn)為宅基地使用權(quán)在主體身份、取得方式、權(quán)利內(nèi)容上與一般建設(shè)用地使用權(quán)不同，有必要單獨(dú)列出。王利明著：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及其說(shuō)明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第308頁(yè)。可見(jiàn)，王利明教授將宅基地使用權(quán)歸于一種獨(dú)立的用益物權(quán)。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第417頁(yè)。王利明著：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及其說(shuō)明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第308頁(yè)。筆者贊同王利明教授的觀點(diǎn)，即應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)看作是我國(guó)的一種特殊的用益物權(quán)。(一)我國(guó)的宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)存在較大區(qū)別地上權(quán)濫觴于羅馬法，近代民法中最早確立地上權(quán)制度的是1896年的《德國(guó)民法典》。臺(tái)灣學(xué)者史尚寬先生認(rèn)為，地上權(quán)為建造房屋、隧道、溝渠、等工作物及培植竹木、樹(shù)木，使用他人土地之權(quán)，此定義強(qiáng)調(diào)的是地上權(quán)是對(duì)他人土地的利用。而大陸學(xué)者孫憲忠先生認(rèn)為“地上權(quán)即在他人土地上為建筑的權(quán)利”，此種定義強(qiáng)調(diào)的是地上權(quán)是一種以保有建筑物或其他工作物為目的的權(quán)利。學(xué)者們的定義本身雖然側(cè)重點(diǎn)各有不同，但總體上并不影響整體上對(duì)地上權(quán)的法律判斷。傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)與我國(guó)的宅基地使用權(quán)存在至少存在以下不同：首先，我國(guó)宅基地使用權(quán)具有身份性，只有具備農(nóng)村集體組織成員資格才有可能獲得宅基地使用權(quán)，而地上權(quán)的享有主體在理論上并沒(méi)有限制。其次，我國(guó)宅基地使用權(quán)理論上沒(méi)有期限，而地上權(quán)有一定的期限，期限屆滿(mǎn)地上權(quán)即歸于消滅。再次，我國(guó)宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償取得的，而地上權(quán)的取得則必須付出一定的對(duì)價(jià)，即“羅馬法上不認(rèn)有無(wú)償之地上權(quán)”。鄭玉波著：《民法物權(quán)》，三民書(shū)局1995年版，第165頁(yè)。鄭玉波著：《民法物權(quán)》，三民書(shū)局1995年版，第165頁(yè)。復(fù)次，地上權(quán)的原始取得是基于契約行為，而宅基地使用權(quán)的原始取得是基于集體組織成員身份，且宅基地負(fù)有居住保障職責(zé)，具有社會(huì)福利色彩，這也是地上權(quán)所不具備的。最后，我國(guó)的宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)存在諸多方面的差異，最根本的差距還是在于兩者權(quán)利客體的不同，地上權(quán)是一種存在于他人土地所有權(quán)之上的權(quán)利，而宅基地使用權(quán)是存在于權(quán)利人作為其成員的集體土地所有權(quán)上的權(quán)利。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)制度與地上權(quán)制度存在不少相似之處，但是如果基于這些相似之處而將宅基地使用權(quán)納入地上權(quán)體系進(jìn)行調(diào)整必然會(huì)在地上權(quán)制度內(nèi)部創(chuàng)設(shè)很多例外，這樣必然會(huì)影響地上權(quán)制度的完整性，難以建立一個(gè)科學(xué)合理的物權(quán)法體系。（二）將農(nóng)村宅基地使用權(quán)涵蓋在所謂的“基地使用權(quán)”之中并不科學(xué)梁慧星先生主張農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）與國(guó)有土地使用權(quán)同等對(duì)待，統(tǒng)一規(guī)定在“基地使用權(quán)”一章中，賦予宅基地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的法律地位，梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法的起草》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2002年第2期。梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法的起草》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2002年第2期。首先，如前所述，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體原則上只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，而城市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人則沒(méi)有任何限制，無(wú)論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)人口，無(wú)論是自然人還是法人，無(wú)論是中國(guó)人還是外國(guó)人，都可以通過(guò)建造或購(gòu)買(mǎi)商品房而成為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)使用權(quán)的主體。其次，從現(xiàn)實(shí)考量來(lái)看，在現(xiàn)行法下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)還含有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩和公法的成分，而城市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)完全商品化和市場(chǎng)化，其本身已被當(dāng)作一種資本來(lái)看待和運(yùn)作。再次，從語(yǔ)義上看，“基地”兩個(gè)字并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)概念，用它去涵蓋意蘊(yùn)豐富的農(nóng)村宅基地使用權(quán)難免有些失之寬泛。同時(shí)，宅基地的概念已為我國(guó)廣大農(nóng)村村民普遍接受，不能輕易放棄。王利明：《物權(quán)法立法的若干問(wèn)題探討》，載《政法論壇》2001年第4期。（三）宅基地使用權(quán)是我國(guó)獨(dú)有的一項(xiàng)用益物權(quán)與合同法的世界性不同，物權(quán)法與本民族文化傳統(tǒng)的聯(lián)系最為密切，物權(quán)法是公認(rèn)的本土性最強(qiáng)的法律，世界各國(guó)的物權(quán)體系也都是不同的。因此，在建立我們自己的物權(quán)體系時(shí)，沒(méi)有必要也不太可能完全套用其他國(guó)家的模式，而是要依據(jù)自己的國(guó)情，建立符合本國(guó)實(shí)際的，有自己特色的物權(quán)體系，相同的例子還有典權(quán)。從歷史地角度來(lái)看，物權(quán)法的體系總是在不停的變動(dòng)之中，一些不能適應(yīng)社會(huì)需要的物權(quán)會(huì)逐步退出歷史舞臺(tái)，同時(shí)總有一些新生物權(quán)種類(lèi)被納入到一國(guó)的物權(quán)體系中。一種權(quán)利能否納入物權(quán)法，在于現(xiàn)實(shí)對(duì)該權(quán)利的需要程度，將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)納入物權(quán)法調(diào)整正是基于這種現(xiàn)實(shí)需要。宅基地使用權(quán)缺乏物權(quán)法的保護(hù)，是宅基地使用權(quán)極易受到侵害的主要根源。在許多地方，當(dāng)?shù)卣藿ǖ缆坊虼蟾恪伴_(kāi)發(fā)區(qū)”，對(duì)于征用的農(nóng)村宅基地往往不予補(bǔ)償或補(bǔ)償數(shù)額極少，而農(nóng)村村民由于宅基地使用權(quán)權(quán)利的不明確而無(wú)法也無(wú)力與之抗?fàn)?。胡曉余：《我?guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2005年。胡曉余：《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2005年。第三節(jié)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的歷史嬗變有的學(xué)者甚至認(rèn)為中國(guó)古代就存在宅基地，如井田制時(shí)代的“五畝之宅”、秦漢以功勞行田宅中的宅、均田制中的園宅地等，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院簡(jiǎn)帛研究中心編：《張家山漢簡(jiǎn)〈二年律令〉研究文集》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第180頁(yè)。清末修律的過(guò)程中，沈家本等人制定的《大清民律草案》等對(duì)宅基地問(wèn)題有所規(guī)定。部分條文頗具進(jìn)步意義，然而同清末修律的整體命運(yùn)一樣，這些規(guī)定沒(méi)有來(lái)得及實(shí)施晚清政府就已覆滅了。受傳統(tǒng)大陸法系影響，《中華民國(guó)民法典》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市中的建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一規(guī)定在了物權(quán)編中的“地上權(quán)”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院簡(jiǎn)帛研究中心編：《張家山漢簡(jiǎn)〈二年律令〉研究文集》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第180頁(yè)。本文所要探討的宅基地使用權(quán)是建立在社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，它與以往建立在剝削制度上的土地制度有著根本區(qū)別，盡管新中國(guó)建立后我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度仍處在不停的變革狀態(tài)，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)與新中國(guó)成立初期的宅基地使用權(quán)制度相去甚遠(yuǎn)，但是考察其歷史嬗變?nèi)杂泻芏嘟梃b意義。新中國(guó)建立以后，我國(guó)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的嬗變過(guò)程。1950年的土地改革運(yùn)動(dòng)廢除了封建土地所有制，除將沒(méi)收、征收的土地收歸國(guó)有外，其余農(nóng)村的包括宅基地在內(nèi)的土地均歸農(nóng)民個(gè)人所有，此時(shí)農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的占有和使用是通過(guò)行使宅基地所有權(quán)的形式表現(xiàn)出來(lái)的。1950年的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制；沒(méi)收地主的土地及其在農(nóng)村多余的房屋，分配給農(nóng)民或收歸國(guó)有；人民政府向農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租土地的權(quán)利?！?956年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》第16條第3款規(guī)定：“社員所有的墳地和房屋地基不必入社?！币陨弦?guī)定體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地及房屋歸農(nóng)民私人所有的法律和政策精神。而農(nóng)民宅基地所有權(quán)的集體化肇始于20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始的農(nóng)地制度改革。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）后，農(nóng)村土地(包括宅基地)所有權(quán)被收歸集體，社員只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。該條例對(duì)農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)作了明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)?！?963年3月20日中央下達(dá)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》進(jìn)一步明確了農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)和對(duì)房屋等建筑物的所有權(quán)：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。但仍歸各戶(hù)長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑；宅基地上的附著物，如房屋、樹(shù)木、廠柵、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買(mǎi)賣(mài)房屋或出租房屋的權(quán)利。房屋出賣(mài)后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有?！笨梢?jiàn)，《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)和《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)范圍的包括宅基地在內(nèi)土地收歸集體所有，社員享有宅基地使用權(quán)和地上物的所有權(quán)，社員有買(mǎi)賣(mài)房屋或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣(mài)后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。由此形成了宅基地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)并舉的狀態(tài)。我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度也是由宅基地的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)制度構(gòu)成，形成了我國(guó)農(nóng)村個(gè)人住房和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的個(gè)人私有與宅基地產(chǎn)權(quán)的集體公有之間的矛盾，這種矛盾至今仍影響著農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，而20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始的這場(chǎng)農(nóng)地制度改革可以視作現(xiàn)今宅基地使用權(quán)困境的歷史源頭之一。第二章我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這條規(guī)定確定了我國(guó)宅基地的所有權(quán)人，即集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只享有宅基地使用權(quán)。這是我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的根本規(guī)定，其他法律法規(guī)中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定都是建立在這條規(guī)定的基礎(chǔ)上。《憲法》通過(guò)根本法的形式確認(rèn)了宅基地使用權(quán)，法律、行政法規(guī)和國(guó)家政策性文件、司法解釋和地方性法規(guī)等不同位階的規(guī)范性法律文件中都能找到關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定。規(guī)定了宅基地使用權(quán)的法律主要有《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，這些法律構(gòu)成了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的基本框架，而最高人民法院審判委員會(huì)1984年8月30日通過(guò)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》則是為數(shù)不多的規(guī)定了宅基地使用權(quán)制度的司法解釋。行政法規(guī)和國(guó)家政策性文件主要有1993年頒行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、1997年頒行的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》、1999年頒行的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》以及2004年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，上述文件主要根據(jù)不同時(shí)期的情況對(duì)宅基地使用權(quán)的新動(dòng)向作出即時(shí)調(diào)整。除了全國(guó)性的法律規(guī)范，各省、市、自治區(qū)出臺(tái)了大量的有關(guān)宅基地使用權(quán)的地方性規(guī)范，如《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》、《江蘇省蘇州市宅基地管理暫行辦法》等等，這些規(guī)范大都對(duì)宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)方式做一些細(xì)致規(guī)定，比如每戶(hù)擁有宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)的登記和管理等。第一節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容根據(jù)對(duì)上述規(guī)范性法律文件中宅基地使用權(quán)的考察，筆者將在本節(jié)中歸納出現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容，而這些內(nèi)容將是后文中論述現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度理論缺陷和現(xiàn)實(shí)弊端的基礎(chǔ)。一、權(quán)利主體的特定性《憲法》和《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村居民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員不能申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售?！倍蛾P(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”由此可見(jiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是特定的，即農(nóng)村村民。農(nóng)村的宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的，這就決定了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員一般不能申請(qǐng)宅基地。二、權(quán)利取得的無(wú)償性根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地是通過(guò)申請(qǐng)取得的，宅基地通常是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的，每一個(gè)成員都有權(quán)以個(gè)人或者農(nóng)戶(hù)的名義申請(qǐng)宅基地，這種申請(qǐng)取得并不需要繳納土地使用費(fèi)，而僅需要支付少量手續(xù)費(fèi)。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得具有無(wú)償性。宅基地使用權(quán)體現(xiàn)著集體對(duì)村民住房的保障，其取得不需要村民付出土地價(jià)值的對(duì)價(jià)，其取得和行使都由國(guó)家法律和相關(guān)行政法規(guī)所認(rèn)可和保障。從實(shí)踐中來(lái)看，村民們大多將宅基地視為自己的家產(chǎn)，與城鎮(zhèn)居民相比，他們節(jié)省了購(gòu)買(mǎi)商品房的大筆開(kāi)支，這是制度帶給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠，也體現(xiàn)出村民享有的最低限度的福利。正因?yàn)檫@種福利性、保障性的宅基地使用權(quán)分配制度，使得農(nóng)村居民享有了基本的居住條件，從而維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定。三、權(quán)利期限的永續(xù)性宅基地的使用以農(nóng)戶(hù)為單位，不因戶(hù)主的更替或某個(gè)家庭成員的死亡而失去原來(lái)的宅基地使用權(quán)。因而宅基地使用權(quán)在一定條件下是無(wú)限期地延續(xù)使用著。在農(nóng)村，很多農(nóng)民居住在世代相傳的宅基地上，由于房屋可以繼承所以宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上也可以繼承，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般沒(méi)有期限。但如果國(guó)家建設(shè)需要征用土地，或者村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途，可以經(jīng)過(guò)法定程序，進(jìn)行合理的調(diào)劑或重新安排。四、權(quán)利內(nèi)容的受限性數(shù)量和面積上的受限性《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地。其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。即我國(guó)實(shí)行“一戶(hù)一宅”原則，且每一份宅基地使用權(quán)的面積常常受到地方法規(guī)的限制。（二）用途上的受限性《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建造住宅和附屬設(shè)施，這從正反兩方面對(duì)宅基地的用途作出了規(guī)定。一般而言，農(nóng)戶(hù)所建住房只能是自用住房，而不包括工商業(yè)住房（如建造房屋供旅游娛樂(lè)業(yè)使用），可見(jiàn)，它與建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)是有區(qū)別的；再比如宅基地不得投資建廠、建魚(yú)塘或者作為農(nóng)業(yè)目的的種植、養(yǎng)殖和畜牧之用。用途上的受限性是因?yàn)檎厥褂脵?quán)代表著國(guó)家對(duì)農(nóng)民居住的保障，其用途理應(yīng)受到國(guó)家嚴(yán)格控制，即只能用于建造住宅和附屬設(shè)施，而不得用作生產(chǎn)性或者營(yíng)利性的活動(dòng)。（三）流轉(zhuǎn)上的受限性從我國(guó)的法律、政策的規(guī)定來(lái)看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到嚴(yán)格限制的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。”另外，《擔(dān)保法》第37條也規(guī)定：“耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！贝送?，國(guó)家政策也對(duì)宅基地和農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓作出了嚴(yán)格限制?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹?guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第10款規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！庇纱丝梢?jiàn)，不僅宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)為國(guó)家法律所禁止，就是農(nóng)民擁有所有權(quán)的房屋的移轉(zhuǎn)也遭遇法律、政策障礙。這些規(guī)定實(shí)際上存在諸多矛盾和不合理之處，下文中將會(huì)詳細(xì)論述。第二節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷一、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度的缺陷《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民申請(qǐng)住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請(qǐng)者無(wú)償提供宅基地使用權(quán)。”這一條規(guī)定宅基地原始取得的條文在理論上并不妥當(dāng)。首先，在宅基地使用權(quán)原始取得的過(guò)程中，真正的“所有權(quán)人”缺位。依據(jù)民法原理，使用權(quán)是在所有權(quán)上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，一般而言，所有權(quán)人是使用權(quán)的設(shè)定人。而《民法通則》和《土地管理法》依照憲法的規(guī)定，確認(rèn)了農(nóng)村土地為集體所有并確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制形式?！叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。即承認(rèn)了“農(nóng)民集體”對(duì)包括宅基地在內(nèi)的集體土地?fù)碛兴袡?quán)，那么“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)人，理應(yīng)是宅基地使用權(quán)的設(shè)定人。而現(xiàn)行法規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得只需縣級(jí)人民政府審批即可，無(wú)形中剝奪了“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)的權(quán)利。另外，原《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定了““三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。高圣平等：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2007年4月第21卷第2期。另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的條件和程序規(guī)定不夠嚴(yán)密，相關(guān)法規(guī)政策比較零亂，管理也不嚴(yán)格，致使部分農(nóng)民鉆法律空子騙取宅基地、超標(biāo)占地。有的農(nóng)民借口分家或采取假離婚來(lái)騙取宅基地，有的以已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的成員名義申請(qǐng)宅基地，有的在一村建房用以出賣(mài)，又將戶(hù)口遷至其他村再申請(qǐng)宅基地，或者未批先建、越界建房。據(jù)湖北省國(guó)土資源廳不完全統(tǒng)計(jì)顯示，2002年以來(lái)，湖北省農(nóng)村建房戶(hù)121096戶(hù)，占地面積2.15萬(wàn)畝，其中未批先建、批后超占等違法建房和非法轉(zhuǎn)讓、出租的戶(hù)數(shù)有39095戶(hù)，占地面積達(dá)到6715畝。郭嘉軒、袁志國(guó)：《湖北鄉(xiāng)村土地管理陷困局，農(nóng)民違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重》，/c/2004-06-09/09403395399.shtml，（訪問(wèn)時(shí)間：郭嘉軒、袁志國(guó)：《湖北鄉(xiāng)村土地管理陷困局，農(nóng)民違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重》，/c/2004-06-09/09403395399.shtml，（訪問(wèn)時(shí)間：2009年2月10日）。二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷如上所述，現(xiàn)行法以諸多條文禁止了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是現(xiàn)行法中宅基地使用權(quán)的最主要缺陷。與“房地一致”原則的矛盾現(xiàn)在沒(méi)有一部法律規(guī)定農(nóng)戶(hù)的房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)。尹飛：《物權(quán)法對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響與對(duì)策》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第573頁(yè)。也就是說(shuō)，農(nóng)民的房屋所有權(quán)實(shí)際上是可以流轉(zhuǎn)的，但是依據(jù)“房地一致”的原則，農(nóng)民房屋所有權(quán)賴(lài)以附著的宅基地使用權(quán)也理應(yīng)可以流轉(zhuǎn)。王利明先生也認(rèn)為，現(xiàn)行立法嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的抵押、出租和轉(zhuǎn)讓的做法是不完全合理的。因?yàn)榧热环刹荒芙罐r(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓?zhuān)热徽厣系姆课菟袡?quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。因?yàn)橐w：《物權(quán)法對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響與對(duì)策》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第573頁(yè)。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年第1版，第481－482頁(yè)。與“一戶(hù)一宅”原則的矛盾《土地管理法》第62條確立了“一戶(hù)一宅”原則，但是現(xiàn)實(shí)生活中常常出現(xiàn)合法的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象，這在法理上出現(xiàn)了矛盾之處。比較典型的就是宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題，《憲法》第13條第2款規(guī)定：國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。如果一個(gè)農(nóng)戶(hù)原本擁有一處宅基地，而后又通過(guò)合法的繼承獲得了另外一處宅基地，法律要如何對(duì)待這種實(shí)際意義上的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象殊值檢討。為解決這種問(wèn)題，各地的做法有：第一，允許繼承人繼承，但宅基地使用權(quán)于房屋滅失后即消滅，且房屋不得翻建，權(quán)利從那時(shí)起亦消滅；第二，該房屋及宅基地使用權(quán)均由集體經(jīng)濟(jì)組織收回拍賣(mài)，以其價(jià)款對(duì)被繼承人的房屋價(jià)值予以補(bǔ)償；第三，收回房屋及宅基地使用權(quán)且不給任何補(bǔ)償。穆丹：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的完善》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。穆丹：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的完善》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則相悖我國(guó)《物權(quán)法》第1條開(kāi)宗明義規(guī)定：“為了維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！卑选鞍l(fā)揮物的效用”作為物權(quán)法的功能之一，確立了我國(guó)物權(quán)法對(duì)效率價(jià)值的追求。而追求效率是包括社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的所有類(lèi)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共同價(jià)值追求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要解決的問(wèn)題是社會(huì)資源的配置方式，它強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是最有效的配置方式。張傳平著：《市場(chǎng)邏輯與社會(huì)主義》，人民出版社2002年版，第12－13頁(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，私法主體基于逐利天性，在多元利益關(guān)系的博弈互動(dòng)中通過(guò)自愿交換實(shí)現(xiàn)資源的流動(dòng)，借此實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)目的，從而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源在全社會(huì)維度的宏觀配置。而禁止宅基地使用權(quán)在農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間以及分屬不同集體經(jīng)濟(jì)組織張傳平著：《市場(chǎng)邏輯與社會(huì)主義》，人民出版社2002年版，第12－13頁(yè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，而限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則造成了中國(guó)本已緊缺的土地資源的閑置和浪費(fèi)。而據(jù)許多調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)現(xiàn)在有宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓但不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。平等也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本價(jià)值訴求之一，而在充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上盡可能的追求城鄉(xiāng)一體化是平等的重要表現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民在利用自己土地使用權(quán)上存在差異，在融資上存在差異，更加不利于農(nóng)民的生產(chǎn)生活。作為民事權(quán)利的一種，宅基地使用權(quán)雖然在原始取得上應(yīng)保護(hù)集體組織成員的利益，但它的繼受取得也應(yīng)遵循平等原則，必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。三、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度的缺陷現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度主要體現(xiàn)在權(quán)利登記工作難以落實(shí)，監(jiān)督體系與法律責(zé)任不配套。一方面，由于長(zhǎng)期無(wú)法明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋登記工作的嚴(yán)重滯后，房屋的權(quán)利狀態(tài)也長(zhǎng)期處于模糊不清之中。另一方面，為了加強(qiáng)土地資源的保護(hù)與管理，立法設(shè)置了嚴(yán)格的宅基地的用地原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件與審批機(jī)關(guān)和審批程序，但是由于審批機(jī)關(guān)與責(zé)任人既無(wú)利益關(guān)系，又無(wú)相應(yīng)的制度約束，因此，在宅基地的審批過(guò)程中，村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，越權(quán)審批的現(xiàn)象非常突出。在宅基地?zé)o償使用的規(guī)則下，使農(nóng)民產(chǎn)生“不要白不要”的心理，宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，亂占亂建、多占多建的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)北京的一個(gè)認(rèn)真抓宅基地管理的鎮(zhèn)自查，發(fā)現(xiàn)“超批多占戶(hù)”占57％，“私搭亂建戶(hù)”占8.3％，“建新不拆舊戶(hù)”占3.5％，各項(xiàng)違規(guī)累計(jì)所占面積達(dá)宅基地總面積的59％。趙樹(shù)楓：《試論農(nóng)村宅基地制度改革》，載《農(nóng)村工作通訊》2006年第10期。同時(shí)，由于沒(méi)有賦予集體組織成員對(duì)宅基地使用的監(jiān)督、管理權(quán)，集體組織在審查農(nóng)戶(hù)的用地申請(qǐng)時(shí)缺乏法定的程序，往往是幾個(gè)村干部說(shuō)了算，宅基地使用權(quán)分配制度缺乏監(jiān)督制度的情況下“鄉(xiāng)村干部利用土地牟取利益和利用對(duì)土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮”。趙樹(shù)楓：《試論農(nóng)村宅基地制度改革》，載《農(nóng)村工作通訊》2006年第10期。王衛(wèi)國(guó)著：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第96頁(yè)。第三節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)弊端一、宅基地使用權(quán)初始分配不公平如上所述，現(xiàn)行法規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得只需縣級(jí)人民政府審批即可，無(wú)形中剝奪了“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)人的權(quán)利。一是掌握宅基地初始分配的政府級(jí)別較低，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)參差不齊，以權(quán)謀私可能性較大，而相關(guān)法律法規(guī)又缺乏有效的制約機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部自身及親屬很容易濫用權(quán)力占好地、多占地，其他村民也有可能通過(guò)向其行賄來(lái)不正當(dāng)取得宅基地使用權(quán)。二是中國(guó)農(nóng)村普遍存在宗族勢(shì)力的影響，在此種情況下，地段較好的宅基地往往被大家族控制，而大家族往往有控制地盤(pán)的心理動(dòng)因，就會(huì)造成建了主房又建附房、圈地建大院的局面，使得勢(shì)力較弱也最需要宅基地的農(nóng)民很難選到合適的地段作為自己的宅基地，這造成了農(nóng)村宅基地初始分配上的不公平。這些情況都容易造成農(nóng)村中的弱勢(shì)群體在宅基地使用權(quán)上的利益訴求得不到滿(mǎn)足，針對(duì)宅基地使用權(quán)的越級(jí)上訪時(shí)有發(fā)生，在一定程度上影響了農(nóng)村穩(wěn)定的大局，影響了和諧農(nóng)村的構(gòu)建。二、村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是嚴(yán)格控制宅基地標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定功能區(qū)的前提，是管理農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)。但部分?。ㄊ小^(qū)）只有數(shù)字規(guī)劃，沒(méi)有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上，缺乏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃。一些地方盲目建設(shè)新區(qū)，而舊村的改造又沒(méi)有列入規(guī)劃，新區(qū)的建設(shè)與舊村的改造脫節(jié)，規(guī)劃的引導(dǎo)作用和控制力度不夠，未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，從而在一定程度上導(dǎo)致宅基地用地規(guī)模失控。秦德志：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》，清華大學(xué)碩士研究生論文，2007年。秦德志：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》，清華大學(xué)碩士研究生論文，2007年。三、農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重，形成所謂的“空心村”據(jù)有關(guān)資料表明，目前全國(guó)2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占10％一15％。李瑩：《我國(guó)耕地資源的增減大勢(shì)》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》1999年5月31日第6李瑩：《我國(guó)耕地資源的增減大勢(shì)》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》1999年5月31日第6版。徐宗威：《物權(quán)法中關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2006年第5期。國(guó)土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中指出：“對(duì)一戶(hù)多宅和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地?！彼^“制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地”實(shí)際上就是給農(nóng)民一定的補(bǔ)償。但是目前大多數(shù)的村集體缺乏堅(jiān)實(shí)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)支撐，他們很難通過(guò)支付補(bǔ)償金的途徑收回閑置的宅基地，這就使得許多村子中心地帶的房屋無(wú)人居住而閑置破敗，出現(xiàn)了所謂的“空心村現(xiàn)象”，造成了農(nóng)村土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。四、宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重與上一種現(xiàn)象形成鮮明對(duì)照的是，在另外一些區(qū)域宅基地超標(biāo)占地現(xiàn)象嚴(yán)重。在某些土資源比較豐富的地區(qū)，農(nóng)民超標(biāo)占有宅基地突出。據(jù)浙江省嘉興市國(guó)土資源管理局提的統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止到2005年底，全市共有農(nóng)村宅基地57.62萬(wàn)畝，按全市農(nóng)業(yè)人231.66萬(wàn)人計(jì)算，人均宅基地達(dá)到166平方米，超過(guò)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)66平方米。對(duì)于超標(biāo)地，某些地方土地管理部門(mén)還采取以交納超標(biāo)土地使用費(fèi)變相允許。陳焜如：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度法律研究》，廣西大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。五、為避免宅基地閑置，農(nóng)村內(nèi)宅基地使用權(quán)存在非正常的“地下交易”山東省經(jīng)濟(jì)學(xué)院2006年對(duì)本省17個(gè)地(初的42個(gè)村莊進(jìn)行的調(diào)查中，超過(guò)半數(shù)的村莊存在住宅出租情況，出租戶(hù)數(shù)在10戶(hù)以上的村莊占30％；68.9％的村莊實(shí)際發(fā)生過(guò)住宅出賣(mài)情況，實(shí)際出賣(mài)住宅10戶(hù)以上的村莊占26.5％。另一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)則是國(guó)土資源部國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院近年在北京郊區(qū)的調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部約有三分之一的宅基地存在“地下交易”。趙耕：《農(nóng)村宅基地應(yīng)上市公開(kāi)流轉(zhuǎn)》，/house/2007-03/12/content_5833621.htm，（訪問(wèn)日期：2008年4月21日）。而中國(guó)土地學(xué)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查表明，浙江義烏1997年4月－2000年，發(fā)生了3223宗農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)渲腥勺笥屹u(mài)給外村村民，也有一成半賣(mài)給城鎮(zhèn)居民。這些轉(zhuǎn)讓85％以上未辦任何手續(xù)。肖華：《農(nóng)宅入市，為誰(shuí)松閘》，/weekend/economic/200703290022.htm，趙耕：《農(nóng)村宅基地應(yīng)上市公開(kāi)流轉(zhuǎn)》，/house/2007-03/12/content_5833621.htm，（訪問(wèn)日期：2008年4月21日）。肖華：《農(nóng)宅入市，為誰(shuí)松閘》，/weekend/economic/200703290022.htm，（訪問(wèn)日期：2009年2月10日）。丁華、崔海：《構(gòu)建合理適度的農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度》，載《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第2期。第三章我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)第一節(jié)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的時(shí)代意義一、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展。而在現(xiàn)今中國(guó)，發(fā)展的第一要義就是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，自2004年開(kāi)始，連續(xù)6個(gè)“一號(hào)文件”都是關(guān)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可見(jiàn)中央對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視，我們現(xiàn)在在三農(nóng)問(wèn)題上的種種改革措施，歸根結(jié)底都是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，都是為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，這其中自然也包括了本文所要論述的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。以人為本要求我們要站在9億農(nóng)民的立場(chǎng)上，而不是頑固地堅(jiān)守一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的所謂的原則，應(yīng)當(dāng)設(shè)身處地為農(nóng)民考慮，方便他們的生產(chǎn)生活。“以人為本”反映在宅基地使用權(quán)領(lǐng)域，就是要確認(rèn)與保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。通過(guò)對(duì)宅基地用益物權(quán)的確認(rèn)、利用與保護(hù)，從而維護(hù)農(nóng)民體面的、有尊嚴(yán)的生活物質(zhì)基礎(chǔ)，保障農(nóng)民最基本的人權(quán)，實(shí)現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。本文所提出的宅基地使用權(quán)的制度重構(gòu)即是主張把以人為本的要求轉(zhuǎn)化為具體實(shí)在的法律制度?？茖W(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。因而，我們要進(jìn)一步集約利用土地，從宏觀和總體上促進(jìn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式，解決好當(dāng)前我國(guó)土地利用突出的矛盾問(wèn)題，以盡可能少的土地資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。土地資源可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而耕地又是最重要的土地資源，是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)的根本。本文主張的宅基地使用權(quán)的重構(gòu)的目標(biāo)之一就是要集約農(nóng)村的土地資源，尤其是通過(guò)宅基地整理將一部分閑置土地復(fù)墾為耕地，維持18億畝的耕地紅線。因而，重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度契合了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展已經(jīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放。五大統(tǒng)籌中排在首位的就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我們主張重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度尤其是重構(gòu)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間較為順暢的流動(dòng)，讓農(nóng)民獲得融資的途徑，也讓城鎮(zhèn)居民有機(jī)會(huì)在農(nóng)村購(gòu)置房產(chǎn)。胡錦濤同志在十七大報(bào)告中指出，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)?？茖W(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧是內(nèi)在統(tǒng)一的。我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。而建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，則是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成?！吧鐣?huì)主義新農(nóng)村”是指在社會(huì)主義制度下，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)狀態(tài)?！吧a(chǎn)發(fā)展、生活富裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)。重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和解決“三農(nóng)”問(wèn)題、土地資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)是密切相關(guān)的。通過(guò)綜合土地整理，在加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改變農(nóng)村面貌，引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立民主參與意識(shí)等方面發(fā)揮了積極的作用。二、全球金融危機(jī)的中國(guó)應(yīng)對(duì)方案之一本文提出重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度，并非僅僅是站在法律的角度，去理順宅基地使用權(quán)的制度邏輯，或者僅僅充實(shí)宅基地使用權(quán)的制度內(nèi)涵，筆者試圖站在一個(gè)更為宏觀的立場(chǎng)，去分析我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的改革方向。2007年開(kāi)始的次貸危機(jī)最終演化成一場(chǎng)席卷全球的金融海嘯，從美國(guó)開(kāi)始，然后蔓延到日本和西歐等西方主要資本主義國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，中國(guó)也未能幸免。在金融危機(jī)的影響下，中國(guó)GDP增速放緩，外需銳減，在這種背景下，中國(guó)出臺(tái)了一系列的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，2008年11月5日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了十項(xiàng)總額達(dá)四萬(wàn)億的擴(kuò)大內(nèi)需的措施，即后來(lái)大家簡(jiǎn)稱(chēng)的“國(guó)十條”?！皣?guó)十條”的主要內(nèi)容如下：一是加快建設(shè)保障性安居工程“國(guó)十條”的主要內(nèi)容如下：一是加快建設(shè)保障性安居工程；二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是加快鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展；五是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)；六是加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；七是加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項(xiàng)工作；八是提高城鄉(xiāng)居民收入；九是在全國(guó)所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革,鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)改造,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元；十是加大金融對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持力度。讓我們把目光轉(zhuǎn)向歷史。十余年前的1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，其后果直接導(dǎo)致了中國(guó)城鎮(zhèn)房屋的商品化改革。1998年7月3日中央政府發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），明確強(qiáng)調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈女士認(rèn)為，在1998年亞洲金融危機(jī)之后，房地產(chǎn)是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的重要推動(dòng)力之一。國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在住房制度改革方面，實(shí)行住房貨幣化，停止了福利分房，推動(dòng)住房商品化。這些舉措都極大地推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。住房商品化對(duì)于中國(guó)擺脫亞洲金融危機(jī)的影響、擴(kuò)大內(nèi)需起到了很重要的作用。吳曉靈：《對(duì)十年房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考》，載《中國(guó)金融》2008年第22期。吳曉靈：《對(duì)十年房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考》，載《中國(guó)金融》2008年第22期。著名學(xué)者武建東先生認(rèn)為，當(dāng)下全球金融危機(jī)也警示中國(guó)必須有大的作為，才能對(duì)沖全球市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，而其中解決中國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)改革就是最理想的道路。這個(gè)改革的戰(zhàn)略框架至少包括4個(gè)部分：270多億平方米的村鎮(zhèn)住宅和宅基地以及60多億平方米的村鎮(zhèn)公共建筑和村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的商品化或流轉(zhuǎn)問(wèn)題；4億畝左右的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的商品化或流轉(zhuǎn)問(wèn)題；五六十億平方米的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題；18億畝的耕地、1.77億畝的園地、39.29億畝的牧草地等的承包權(quán)歷史運(yùn)轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。這四部分財(cái)產(chǎn)商品化或合理轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的問(wèn)題也是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的水平和程度問(wèn)題。武建東：《再造增長(zhǎng)：中國(guó)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的大轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》，載《科學(xué)時(shí)報(bào)》2008年10月8日第A05版。當(dāng)前，城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)已近飽和，與此形成鮮明對(duì)照的是城鄉(xiāng)居民在住房問(wèn)題上同樣迫切的要求，因此，我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)借這次“國(guó)十條武建東：《再造增長(zhǎng)：中國(guó)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的大轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》，載《科學(xué)時(shí)報(bào)》2008年10月8日第A05版。第二節(jié)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的原則與理念一、農(nóng)業(yè)發(fā)展至上、農(nóng)民利益至上、農(nóng)村穩(wěn)定至上中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議于2008年10月9日至12日在北京舉行，并于2008年10月19日發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。作為新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，《決定》對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署，將推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，譜寫(xiě)了新的篇章。《決定》指出：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局。只有堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展?！薄稕Q定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿(mǎn)足集體建設(shè)用地。”筆者認(rèn)為，《決定》中的上述內(nèi)容在一定程度上指明了我國(guó)宅基地使用權(quán)改革的方向，對(duì)重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度意義重大。其一，《決定》再次宣示了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并強(qiáng)調(diào)要“依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)”，實(shí)際上指明了重構(gòu)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的價(jià)值取向。其二，《決定》強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地”，實(shí)際上確立了現(xiàn)在全國(guó)各地開(kāi)展的宅基地置換等宅基地改革模式的首要任務(wù)，即保持我國(guó)的耕地?cái)?shù)量，確保18億畝的耕地紅線。所有的“三農(nóng)”問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)都是農(nóng)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，而農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)則是耕地，所以我們重構(gòu)我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度的首要目標(biāo)就是維持現(xiàn)有的耕地總量，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我們現(xiàn)在的宅基地使用權(quán)的改革不應(yīng)該僅僅滿(mǎn)足于理順現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的法律邏輯，而更應(yīng)當(dāng)將著眼點(diǎn)放在“三農(nóng)”問(wèn)題本身上，即宅基地使用權(quán)的改革能否促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，能否保證億萬(wàn)農(nóng)民的根本利益尤其是物質(zhì)利益，能否維持農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。這理應(yīng)成為宅基地使用權(quán)改革的根本原則和首要理念。二、衡平私權(quán)行使與國(guó)家管制（一）保障宅基地使用權(quán)人的私權(quán)行使公法與私法的傳統(tǒng)劃分，起源于古代羅馬法。羅馬權(quán)威法學(xué)家烏爾比安是此項(xiàng)劃分的觀念創(chuàng)始者。他以法律維護(hù)的利益為標(biāo)準(zhǔn)，將法律加以區(qū)分：涉及個(gè)人福利的法為私法，而有關(guān)羅馬國(guó)家穩(wěn)定的法為公法。[意]彼得羅·彭梵得[意]彼得羅·彭梵得：《羅馬法教科書(shū)》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第9頁(yè)。梁慧星著：《民法總論》，法律出版社1996年版，第8頁(yè)。張文顯著：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第507頁(yè)。將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)行使，首先要確立私權(quán)神圣原則。李開(kāi)國(guó)教授認(rèn)為，民法把私權(quán)神圣奉為其基本原則之一，從根本上說(shuō)，由私權(quán)的性質(zhì)決定的。私權(quán)，特別是其中的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)系人的社會(huì)生存和發(fā)展，是最重要的人權(quán)。如果自然人和社會(huì)團(tuán)體喪失了其生存和發(fā)展的基本條件，社會(huì)的生存和發(fā)展也就無(wú)從談起。李開(kāi)國(guó)著：《民法總則研究》，法律出版社2003年版，第73－74頁(yè)。我國(guó)現(xiàn)行民法和憲法確認(rèn)了私法主體廣泛而又神圣的民事權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！?004年3月14日第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的現(xiàn)行憲法第四次修正案第22條更是表達(dá)了私權(quán)神圣的思想：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”然而，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)人并沒(méi)有獲得用益物權(quán)的全部權(quán)能，并且由于宅基地使用權(quán)的特殊屬性，它又常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)土地行政管理部門(mén)以及縣級(jí)政府的不合理干預(yù)，私權(quán)神圣原則無(wú)從彰顯。李開(kāi)國(guó)著：《民法總則研究》，法律出版社2003年版，第73－74頁(yè)。將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)行使，要確立私法自治原則。私法自治指的是，在私法領(lǐng)域，當(dāng)事人有權(quán)按照自己的自由意志形成合理預(yù)期、進(jìn)行自我治理，從而為自己創(chuàng)設(shè)私法上的權(quán)利義務(wù)，即德國(guó)學(xué)者海因·科茨等學(xué)者在《德國(guó)民商法導(dǎo)論》一書(shū)中指出的：“私法最重要的特點(diǎn)莫過(guò)于個(gè)人自治或其自我發(fā)展的權(quán)利?！盵德]羅伯特·霍恩、海因·科茨、漢斯·G·萊塞：《德國(guó)民商法導(dǎo)論》，楚建譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第90頁(yè)。王利明教授認(rèn)為私法自治原則奠定了民法作為市民社會(huì)基本法的基本地位，最直接的反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，表現(xiàn)了民事立法的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，因而體現(xiàn)了民法最基本的精神。王利明著：《民法總則研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第110－111頁(yè)。德國(guó)學(xué)者卡爾·拉倫茨認(rèn)為：“人總是生活在同他人的不斷交往之中。每個(gè)人都需要私法自治制度，只有這樣他才能在自己的切身事務(wù)方面自由作出決定，并以自己的責(zé)任處理這些事情。一個(gè)人只有具備了這種能力，他才能充分發(fā)展自己的人格，維護(hù)自己的尊嚴(yán)?！盵德]卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論》（上冊(cè)），王曉曄、邵建東等譯，法律出版社2003年版，第54頁(yè)。由此可見(jiàn)，私法自治的核心是尊重當(dāng)事人的意志，由其根據(jù)自己的判斷而為法律行為。它尊重人的自主權(quán)利，視人作為自我的主宰。[德]羅伯