公共政策分析第一章

公共政策學(xué)

PublicPolicy課程介紹——地位

1997年國務(wù)院學(xué)位辦發(fā)布的《公共管理碩士學(xué)位培養(yǎng)方案》9門核心課程之一社會(huì)主義建設(shè)理論與實(shí)踐公共管理英語公共管理學(xué)公共政策分析政治學(xué)公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)行政法學(xué)定量分析方法信息技術(shù)及應(yīng)用課程介紹——特點(diǎn)作用公共政策是公共管理的依據(jù)、準(zhǔn)則和手段是公共管理學(xué)科的重要內(nèi)容目標(biāo)公共政策分析目的是提高公共管理的水平和效率公共政策是政府行為的直接產(chǎn)品，其本質(zhì)是對(duì)公共利益有權(quán)威的分配特點(diǎn)應(yīng)用性、操作技術(shù)性、綜合性學(xué)科涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、計(jì)算機(jī)和系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科理論和方法針對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的一切政策參考閱讀書目（二）1、張成福、黨秀云《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社.2001版2、歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》（第三版）中國人民大學(xué)出版社3、陳振明《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社4、王樂夫《公共管理學(xué)—原理、體系與實(shí)踐》2007版5、［美］戴維·奧斯本等：《改革政府》，上海譯文出版社1996年版。6、尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù).北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版7、［美］格羅弗·斯塔林《公共部門管理》上海譯文出版社出版2002版

參考閱讀書目（二）

1.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.公共管理實(shí)務(wù)系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

（共8本）

參考閱讀書目（二）

2.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.經(jīng)典教材系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

（共14本）參考閱讀書目（二）

3.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.政府治理與改革系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

（共10本）主要參考書目陳慶云：《公共政策分析》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996W.N.鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》（PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction）,1994朱崇實(shí)、陳振明：《公共政策》，中國人民大學(xué)出版社，1998張金馬：《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，1991田丁、蘭秉潔：《政策學(xué)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000李成智：《公共政策》，團(tuán)結(jié)出版社，2000劉伯龍、竺乾威：《當(dāng)代中國公共政策》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1999[美]CarlV.Patton,DavidS.Sawicki著，孫蘭芝等譯：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社，2001馬德普等：《變革中的中國公共政策》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1998[美]史蒂文.凱爾曼：《制定公共政策》，商務(wù)印書館，1990[日]藥師寺泰藏：《公共政策》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1989劉溶滄：《中國：走向21世紀(jì)的公共政策選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001斯圖亞特.S.那格爾：《政策研究百科全書》（中譯本），1990參考書及網(wǎng)絡(luò)資源卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社，2001年。謝明編著：《公共政策導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，２００１年。

美國卡圖研究所2000年為美國國會(huì)提交的政策分析報(bào)告制度分析與公共政策譯叢網(wǎng)絡(luò)資源http://

中國人民大學(xué)公共政策分析MPA課程的專用網(wǎng)站，自主治理的網(wǎng)站，私人提供的公益物品制度分析與公共政策h(yuǎn)ttp://http://http:///~workshophttp://http://http:///Institutehttp://http:///ampol第一章公共政策一、公共政策的內(nèi)涵（1）政策概念詞語角度政者，正也；策，謀術(shù)也注意：一是漢語中沒有現(xiàn)成的“政策”一詞，有與其意義相近的詞語，路線、戰(zhàn)略、方針、策略、計(jì)劃、措施等二是多數(shù)情況下總將政府“政策”與“公共政策”通用

英文：Policy：acourseofactionfordealingwithaparticularmatterorsituationsep.aschosenbypoliticalparty,government,businesscompany,etc.——政黨、政府和企業(yè)處理特別事物或情況等行為的方向（朗文-當(dāng)代英語高級(jí)詞典-商務(wù)印書館）是隨近代資本主義的發(fā)展，由Politics（政治學(xué)——亞里士多德提出）演化而來政治學(xué)的知識(shí)結(jié)構(gòu)和學(xué)科體系

（現(xiàn)代政治分析原理——燕繼榮，高等教育出版社）文化構(gòu)成文化結(jié)構(gòu)

政治學(xué)知識(shí)結(jié)構(gòu)物質(zhì)文明：物質(zhì)形態(tài)的文化政治文明：制度形態(tài)的文化精神文明：觀念形態(tài)的文化物質(zhì)技術(shù)政治技術(shù)和技能（政治的物質(zhì)條件和政治術(shù)）組織制度政治程序和規(guī)則（政治制度）思想觀念政治觀念和學(xué)說、政治意識(shí)形態(tài)（政治理念）社會(huì)心理民情、風(fēng)俗和習(xí)慣（政治心理或國民性）政治學(xué)的學(xué)科體系按功能分理論研究應(yīng)用研究政治學(xué)原理、政治哲學(xué)、政治思想、比較政治學(xué)、政治學(xué)方法等政治制度研究、政治領(lǐng)導(dǎo)和決策研究、政治管理學(xué)、行政管理學(xué)、組織理論、行政法學(xué)、公共政策分析等按研究角度分宏觀政治研究微觀政治研究政治社會(huì)學(xué)等從政治群體以上的政治現(xiàn)象入手的研究政治心理學(xué)等以個(gè)體政治人為研究對(duì)象的研究按對(duì)象分靜態(tài)研究動(dòng)態(tài)研究政治組織和政治制度研究（國家、政黨等）政治行為、政治過程及社會(huì)政治變化研究（包括對(duì)政治斗爭、政治革命和政策實(shí)施過程等方面的研究）中文：國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則（《辭?！?979年版）近代，日本明治維新時(shí)將西文Policy翻譯為政策，梁啟超在1899年寫的《戊戌政變記》中首次公開使用政策一詞，曰：“按中國之大患，在于教育不興，人才不足，皇上政策首注重于學(xué)校教育之中可謂得其本矣”。此后，政策一詞廣為流行。政策三要素一定的權(quán)力主體政黨、國家、團(tuán)體、個(gè)人一定的目標(biāo)各自不同任務(wù)一定的準(zhǔn)則和規(guī)范法律規(guī)范：國家機(jī)器的強(qiáng)制力政策規(guī)范：利益誘導(dǎo)道德規(guī)范：習(xí)俗、信念、輿論宗教規(guī)范：精神信仰（一）“公”與“共”異同《漢語大辭典》“公共”意為“公有的”、“共同的”、“公眾的”、“公用的”。（中文義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用）“公”和“共”詞義上有差別，但常常連用；不同方面“公”表示事物屬性，“共”表示對(duì)一定資源的共同使用和結(jié)果承擔(dān)。“公”和“共”法律概念上，“公”表示“公有”，指事物所有權(quán)歸屬；“共”表示“共有”，指許多人共有當(dāng)前，“公”表示以國家為代表的所有關(guān)系，排斥其他主體，而“共”強(qiáng)調(diào)共同占有者直之間合作關(guān)系。卡爾.弗雷德里奇：在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃的活動(dòng)過程，……。（2）“公共”的概念的認(rèn)識(shí)

1、以體現(xiàn)公共意愿為總體標(biāo)準(zhǔn)

2、以解決社會(huì)公共問題為目標(biāo)

3、形成過程由法定的民主政治程序

4、由國家政府或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定和推行（3）中外學(xué)者對(duì)公共政策的界定1）國外學(xué)者的定義公共政策雖然不是一個(gè)全新的概念，但相關(guān)研究卻是一門新的學(xué)科。發(fā)端于二戰(zhàn)后幾個(gè)主要的工業(yè)發(fā)達(dá)國家。是戰(zhàn)后社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域發(fā)展最迅速，應(yīng)用領(lǐng)域最廣，實(shí)證性最強(qiáng)，社會(huì)效用最明顯的學(xué)科之一。從學(xué)術(shù)角度分析西方政策科學(xué)研究中行為主義政治學(xué)為理論基礎(chǔ)對(duì)公共政策科學(xué)基本概念的認(rèn)識(shí)：1、伍德羅·威爾遜：公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定的有公共行政人員所執(zhí)行的法律與法規(guī)。2、托馬斯·戴伊：公共政策是政府決定去做或者不決定去做某一件事情的行為傾向。3、戴維·伊斯頓：公共政策是“政府活動(dòng)的影響”，是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威的分配。管理職能這類界定強(qiáng)調(diào)的是：公共政策是政府為解決社會(huì)發(fā)展中的重大問題而實(shí)施的規(guī)范控制手段；是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)進(jìn)行的具體管理；是以政府為主的由各種利益?zhèn)€體與群體參與的管理活動(dòng)。4、拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。5、詹姆斯·安德森：公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。6、理查德·羅斯:公共政策使一個(gè)或多或少活動(dòng)相連的較長系列以及這一活動(dòng)的后果，而不是某種精致、鼓勵(lì)的決定。7、卡爾·弗里德里奇：公共政策是政府在阻礙和機(jī)遇相交的特定環(huán)境中有目的的活動(dòng)過程，是政府一個(gè)有目的地利用機(jī)遇克服阻礙、實(shí)現(xiàn)目的和意圖的過程。從學(xué)術(shù)角度分析活動(dòng)過程這類界定強(qiáng)調(diào)的是：公共政策是政府有明確目標(biāo)的活動(dòng)；公共政策是政府運(yùn)用大量資源，通過相關(guān)的規(guī)定、措施來實(shí)施決定的活動(dòng)過程；公共政策是包括決定、實(shí)施等環(huán)節(jié)在內(nèi)的具有連續(xù)性的活

動(dòng)過程。第一章公共政策2）中國學(xué)者的定義

自20世紀(jì)90年代初期公共政策研究引入中國之后，國內(nèi)一些政策學(xué)家針對(duì)公共政策的概念闡釋了自己的觀點(diǎn)：觀點(diǎn)之一：公共政策是“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國或本地有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等”。（張金馬、伍啟元、林永波、孫世賢）第一章公共政策觀點(diǎn)之二：“政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”（孫孝良、孫光、陳振明）觀點(diǎn)之三：“公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則?！保悜c云、）觀點(diǎn)之四：“公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案?！保▽庲})從學(xué)術(shù)角度分析行為準(zhǔn)則這類界定強(qiáng)調(diào)的是：公共政策是政府為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而制定的謀略；公共政策是引導(dǎo)個(gè)人和團(tuán)體行為的準(zhǔn)則；公共政策是管理部門保證社會(huì)或某一區(qū)域向正確方向發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃或方案。第一章公共政策（3）公共政策的概念西方：為解決某個(gè)公共問題（或者是現(xiàn)實(shí)的，或者是想象的）的政府活動(dòng)的過程、序列或者模式。帶有西方行為主義政治學(xué)的烙印，將政府視為一個(gè)行為者，將政策視為政府的一個(gè)系統(tǒng)過程。缺乏對(duì)政策的規(guī)范和指引功能的闡釋。我國：基本上是西方學(xué)者觀點(diǎn)的綜合，強(qiáng)調(diào)了黨和政府的政策的主體地位，忽視了社會(huì)團(tuán)體的主體性和政策的過程特點(diǎn)；臺(tái)灣學(xué)者照搬西方，忽視了政黨占主導(dǎo)地位的國家政策過程，忽視了對(duì)政黨的指導(dǎo)作用的強(qiáng)調(diào)。

公共政策的界定共同點(diǎn)：都強(qiáng)調(diào)了公共政策是與以政府為主的公共部門的活動(dòng)聯(lián)系在一起的；都認(rèn)為公共政策是必須付諸實(shí)施的、有目的的方案、計(jì)劃、措施；都同意公共政策是為解決社會(huì)發(fā)展問題的活動(dòng)。界定：公共政策是實(shí)現(xiàn)公共意志、滿足社會(huì)需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)公眾和社群的行動(dòng)指南或行為準(zhǔn)則，是由政府為主的公共機(jī)構(gòu)制定并有社會(huì)實(shí)施的有計(jì)劃的活動(dòng)過程。公共政策是政府等社會(huì)公共權(quán)威為解決特定社會(huì)問題而作出的選擇行為,也是其根據(jù)社會(huì)需要所制定的一種行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則。1)公共政策有一定的制定與執(zhí)行主體。2)所有的公共政策制定出來都是為了解決社會(huì)公共問題的，是為了保證社會(huì)總的系統(tǒng)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展而作出的對(duì)社會(huì)公私行為的約束與指引，因此，任何公共政策都是具有強(qiáng)烈的“目標(biāo)取向”的。3)任何公共政策都是主體與客體的統(tǒng)一。4)公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的資源進(jìn)行公共管理的活動(dòng)過程。5)公共政策需要通過一定的形式表現(xiàn)出來。（4）公共政策的要素1.公共政策的主體：政策周期中進(jìn)行能動(dòng)活動(dòng)的組織和人員立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益團(tuán)體、思想庫、大眾傳媒、公民2.公共政策的目標(biāo)：政策要達(dá)到的任務(wù)3.公共政策的過程：公共政策的生命周期4.公共政策的客體：政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對(duì)象政策所要改變的狀態(tài)政策執(zhí)行中直接作用的對(duì)象政策所協(xié)調(diào)的人們的利益矛盾5.公共政策的資源：公共政策運(yùn)行中可獲得的加以利用的各種支持和條件，通常表現(xiàn)為費(fèi)用、人力、信息、權(quán)威等。6.公共政策的形式：實(shí)現(xiàn)政策的手段（如措施、策略和技術(shù)等）、公共政策表現(xiàn)形態(tài)(如路線、戰(zhàn)略、方針、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目；有時(shí)在公布時(shí)采用法律、計(jì)劃、文件等形式)政策的文字表現(xiàn)形式（如指示、條例、章程等）。

公共政策與政治公共政策概念提出源于西方對(duì)政治的不同理解作為政府藝術(shù)的政治主要體現(xiàn)為政府通過制定和實(shí)施集體政策對(duì)社會(huì)實(shí)施控制的藝術(shù)，把整治看作是政府對(duì)社會(huì)實(shí)施權(quán)威性控制的技巧（美國政治學(xué)家戴維?伊斯頓《政治分析的框架》中作了詳細(xì)闡釋，將政治定義為“價(jià)值的權(quán)威性分配”）作為公共事務(wù)的政治把政治定義為公共事務(wù)或公共生活，擺脫以“政府”為核心來定義政治的局限。根據(jù)這種定義，區(qū)分政治領(lǐng)域和非政治領(lǐng)域的界限，首先需要?jiǎng)澐止差I(lǐng)域和私人領(lǐng)域的界限，那么如何劃分？由傳統(tǒng)劃分和現(xiàn)代化分兩種標(biāo)準(zhǔn)（盧梭認(rèn)為只有公民不斷參與政治生活，才能保證國家始終代表公益；密爾認(rèn)為公民參與公共事務(wù)有助于個(gè)人道德和智慧的發(fā)展）。傳統(tǒng)劃分現(xiàn)代劃分作為妥協(xié)和同意的政治把政治看作是解決爭端的手段，例如妥協(xié)、安撫和談判，是相對(duì)于軍事手段的和平解決手段。因此政治是一種文明化的和正在文明化的力量，人們廣泛介入其中，可以消除它的野蠻化，使其得到“馴化”（薩托利：民主是可以移植的嗎？）。作為權(quán)利和資源分配的政治是最廣泛、最根本的政治定義，著重于政治的實(shí)際運(yùn)作。政治關(guān)心的是整個(gè)社會(huì)資源的產(chǎn)生、分配和使用（拉斯韋爾認(rèn)為由于人們的需求和欲望是無止境的，而滿足這一需求的資源是有限的，所以政治被看作是針對(duì)稀有資源的斗爭，政治權(quán)力是這一斗爭的手段；馬克思主義認(rèn)為政治是國家機(jī)器、政治權(quán)力來源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的階級(jí)關(guān)系，因此反對(duì)把政治僅僅限定在國家事務(wù)和公共領(lǐng)域的界限之內(nèi)，認(rèn)為充滿階級(jí)斗爭的市民社會(huì)才是政治的核心）國家市民社會(huì)政府機(jī)構(gòu)自治機(jī)構(gòu)、商務(wù)、工會(huì)、俱樂部、家庭等公共領(lǐng)域個(gè)人領(lǐng)域政治、商業(yè)、工作、藝術(shù)、文化等家庭和個(gè)人生活公共領(lǐng)域漢娜.阿倫特，指出公共領(lǐng)域作為人的卓異性的表現(xiàn)場(chǎng)所，區(qū)分了私人領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域平等在政治中不可缺少甚至至關(guān)重要，但在社會(huì)中便不可以或者只可以部分得到實(shí)現(xiàn)。（限制在合法性范疇內(nèi)）哈貝馬斯，“公共領(lǐng)域”是一種獨(dú)立于政治權(quán)力之外，不受官方干預(yù)的社會(huì)公民自由討論公共事務(wù)，參與政治的活動(dòng)空間或者公共場(chǎng)所，其范圍包括團(tuán)體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、書籍、出版、雜志等。簡而言之，是政府控制之外的區(qū)域，能夠通過自由的、批判性的商談和討論，形成大眾普遍承認(rèn)的“公共意見”。規(guī)范、規(guī)則；非交換性提供實(shí)現(xiàn)參與民主的可行性模式；提供檢測(cè)政治制度的特殊機(jī)制公共性公共性是在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共部門與私人部門分化和分立過程中被提出來的，也工業(yè)化的結(jié)果統(tǒng)治社會(huì)治理模式條件下，公私概念只是人的集合狀態(tài)或規(guī)模的狀況，所指的只是一種個(gè)人與集體的相對(duì)性近代社會(huì)以來的社會(huì)變化導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變，形式公共與內(nèi)容公共的統(tǒng)一問題具體說，政府提供社會(huì)和市場(chǎng)不愿或不能提供的公共物品，如，安全和秩序、社會(huì)福利保障等，是政府“公共性”的基本內(nèi)涵，根本表現(xiàn)在政府對(duì)公共利益的完整性和完全性的保障上公共物品嚴(yán)格定義（保羅.薩謬爾森《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》發(fā)表的《公共支出的純理論》）：純粹的公共物品是指這樣的物品，即每個(gè)人的消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致其他個(gè)人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。（私人個(gè)人需要——社會(huì)公共需要）非排他性、非競(jìng)爭性純公共物品、準(zhǔn)公共物品（俱樂部產(chǎn)品、公共資源）；公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公共物品一般由政府或其他共公共部門提供，能夠有私人部門提供的公共物品少數(shù)。第一章公共政策二、公共政策的社會(huì)作用及特征（1）公共政策的特征公共政策的本質(zhì)國家對(duì)公共利益的權(quán)威分配（伊斯頓）對(duì)眾多的利益訴求群體滿足誰？不滿足誰？先滿足誰？后滿足誰？什么時(shí)間、多大程度上滿足？政策制定、實(shí)施、評(píng)估的政治過程政府履行職能的重要手段二、公共政策的社會(huì)作用及特征（1）公共政策的特征公共政策的特征公共性——衡量政府活動(dòng)性質(zhì)和基本價(jià)值工具合法性——內(nèi)容合法與程序合法強(qiáng)制性——對(duì)不執(zhí)行者懲罰價(jià)值相關(guān)性——價(jià)值中立不可能穩(wěn)定與過程動(dòng)態(tài)性——從問題出現(xiàn)到政策終結(jié)的各個(gè)階段第一章公共政策二、公共政策的社會(huì)作用及特征（2）公共政策的社會(huì)作用1、集中反映國家政治加布里埃爾·阿爾蒙德，公共政策使政治過程的結(jié)束階段，在這個(gè)階段，各種利益和代價(jià)被分配給各個(gè)不同的人民集團(tuán)。利益集團(tuán)相互作用立法司法政黨民眾行政公共需求公共政策政治系統(tǒng)第一章公共政策（2）公共政策的社會(huì)作用1、集中反映國家政治發(fā)揮政治系統(tǒng)功能的主要手段則是公共政策。反映國家政治體現(xiàn)：政治系統(tǒng)中各種因素相互作用運(yùn)作過程的核心是圍繞公共政策的制定和輸出；公共政策的具體內(nèi)容說明國家政府對(duì)具體問題關(guān)心和解決程度；公共政策為社會(huì)制定的完善奠定基礎(chǔ)；公共政策的制定與輸出過程，直接說明國家政治系統(tǒng)的運(yùn)作狀況。第一章公共政策（2）公共政策的社會(huì)作用2、控制指引社會(huì)行為市場(chǎng)規(guī)律和公共政策是典型的社會(huì)行為控制指引手段。公共政策可以表現(xiàn)為積極與消極兩種。有形的手無形的手控制指引社會(huì)行為法律形式的政策非法律形式的政策國際行為準(zhǔn)則其它有形因素意識(shí)形態(tài)民意輿論社會(huì)權(quán)威其他因素市場(chǎng)規(guī)律自然法則國情現(xiàn)狀第一章公共政策（2）公共政策的社會(huì)作用3、保障社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展

社會(huì)良性與協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為社會(huì)安定、公共行為有法可依、有章可循，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，供需均衡，人均收入與生活水平穩(wěn)步提高。

社會(huì)非良性運(yùn)轉(zhuǎn)和非協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為一系列的社會(huì)公共問題的出現(xiàn)。

社會(huì)良性與協(xié)調(diào)發(fā)展政府職責(zé)

手段公共政策討論：政府為誰服務(wù)政府為誰服務(wù)？毛壽龍：中國人民大學(xué)教授字竹森，浙江奉化人，北京大學(xué)法學(xué)博士,中國人民大學(xué)公共政策研究院教授，執(zhí)行副院長，博士生導(dǎo)師，現(xiàn)任中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任，行政管理學(xué)研究所所長、制度分析與公共政策研究中心主任。另兼任中國行政管理學(xué)會(huì)副秘書長，美國印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所研究員，北京大學(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所兼職研究員。主要研究領(lǐng)域：制度分析與公共政策，公共管理與治道變革，自主治理、NGO與公共服務(wù)等。關(guān)心運(yùn)用古典自由主義的基本價(jià)值、公共選擇與制度分析的邏輯，研究中國政府的治道變革問題。開發(fā)IAPP研究分析框架，探索公共政策的制度平臺(tái)。博客中國

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09-18討論：政府為誰服務(wù)為人民服務(wù)還是為“納稅人”服務(wù)？喻權(quán)域：中國社科院研究生院教授毛壽龍：最低工資政策是政府最壞的選擇最低工資政策，如果確定低了，實(shí)際上是沒有用的；如果確定高了，就會(huì)讓兩種人退出市場(chǎng)：出不起高于最低工資政策的企業(yè)家，將會(huì)放棄投資，這實(shí)際上是對(duì)投資行為的一種限制；能力不足以拿到最低工資的人力資源，也將會(huì)因此而找不到工作，尤其是對(duì)其起點(diǎn)才能不佳，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，需要通過實(shí)踐來豐富經(jīng)驗(yàn)和提高才能的人來說，更難以進(jìn)入市場(chǎng)。最低工資政策不是沒用，就是起到壞作用：讓一部分人反而找不到工作，而不是讓他們能夠確保最低工資。但社會(huì)理論告訴我們，最低工資有一定的作用，但它也同樣告訴我們，發(fā)揮工會(huì)等社會(huì)組織的作用，提升低收入者的談判能力，可以比最低工資政策更好地實(shí)現(xiàn)最低工資政策想實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。毛壽龍：“仇富”的根子是“仇不公”不少窮人往往是不公的犧牲品，是被動(dòng)的。而不少富人，則往往是不公的受益者，是主動(dòng)的。中國幾千年的傳統(tǒng)觀念:“萬般皆下品，唯有讀書高”。世代知識(shí)分子、政治家、文學(xué)家、詩人乃至牧師，都自覺不自覺地抵制對(duì)金錢財(cái)富的愛好。于是，高雅階層人士恥與商人為伍，故而也遷怒于商人的財(cái)富。雖然，中國的貧富差別已經(jīng)過了國際警戒線，但卻并沒有因此而出現(xiàn)不穩(wěn)定局面，其原因就在于中國的貧富差別具有中國特色:中國的富人目前基本上還只是錢多了一些、房子大了一些、車子好了一些、消費(fèi)高了一些而已。他們還遠(yuǎn)沒有形成自己固定的等級(jí)，也沒有形成自己特有的品位。這些富人知道跌打滾爬的艱辛，深知金錢來之不易，但他們揮金如土，富而驕奢淫逸，富而目空一切，富而吝嗇小氣，富而品位低下，自然而然更加讓高雅的人看不起。

第一章公共政策三、公共政策的社會(huì)地位

公共政策的本質(zhì)揭示了公共政策與政治系統(tǒng)、政府、公眾利益之間的關(guān)系，從而也決定了公共政策的地位。公共政策與社會(huì)政治系統(tǒng)的運(yùn)行公共政策是政治的一部分，公共政策過程即政策的制定、實(shí)施和評(píng)估，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)政治過程，是政治系統(tǒng)的輸出。公共政策與政府公共管理的過程現(xiàn)代政府履行合理職能，進(jìn)行公共管理的最主要的，也是最重要的方式在公共領(lǐng)域中為個(gè)人、群體的行為制定并實(shí)施具有約束性的規(guī)范和準(zhǔn)則公共政策與社會(huì)公眾利益的協(xié)調(diào)在政治系統(tǒng)中，公共政策的運(yùn)行過程，即政策的規(guī)劃、分析、決定、調(diào)整，都是圍繞著不同個(gè)人、集團(tuán)的利益來進(jìn)行。四、公共政策的類型與功能

政策類別、政策形態(tài)、政策領(lǐng)域（1）公共政策的類型公共政策類型是眾多、復(fù)雜的公共政策區(qū)分與歸類：1.從政策制定主體：政黨政策、國家政策、社會(huì)政治團(tuán)體；2.按照政策所處的層次：國家基本政策、社會(huì)領(lǐng)域管理與發(fā)展政策、地方性政策；3.按照功能：主導(dǎo)與輔助政策、提取性與分配性政策、實(shí)質(zhì)性與符號(hào)性征策、行為限制與行為自我調(diào)節(jié)性政策4.按照公共政策發(fā)生和發(fā)展的邏輯順序以及重要性：元政策、總政策、基本政策、具體政策

第一章公共政策元政策：指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理論和方法的總稱。其有助于政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)和完善，有助于提高公共政策的決策質(zhì)量。總政策：指導(dǎo)政黨和國家在一定歷史時(shí)期全局性活動(dòng)的總原則基本政策：指導(dǎo)國家某一方面，某一領(lǐng)域工作而制定實(shí)施的行動(dòng)準(zhǔn)則。具體政策：針對(duì)特定而具體的公共政策問題作出的政策規(guī)定。

5、其他劃分方法第一，以政策是否實(shí)際改變客觀對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共政策劃分為實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策。第二，政策作用程度，可分為積極引導(dǎo)型和消極抑制型政策第三，根據(jù)所分配利益的種類，可以將公共政策分為物質(zhì)性政策和符號(hào)性（象征性）政策根據(jù)與具體的政策問題聯(lián)系最密切的相關(guān)學(xué)

科將公共政策分為五類：（１）著重于政治學(xué)的公共政策，如外交政策、國防政策、競(jìng)選政策等；（２）著重于經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共政策，如經(jīng)濟(jì)法規(guī)、稅收政策、農(nóng)業(yè)政策等；（３）著重于社會(huì)學(xué)、心理學(xué)的公共政策，如福利政策、教育政策、人口政策等；（４）著重于城市、區(qū)域規(guī)劃學(xué)的公共政策，如土地政策、交通政策、環(huán)境政策等；（５）著重于自然科學(xué)或工程技術(shù)的公共政策，如衛(wèi)生政策、能源政策以及科技政策等。我國臺(tái)灣學(xué)者伍啟元將公共政策劃分為基本政策、實(shí)質(zhì)性政策、策略、規(guī)則與程序四個(gè)層次(2)公共政策的功能1、導(dǎo)向功能引導(dǎo)行為、引導(dǎo)思想觀念

2、調(diào)控功能調(diào)節(jié)和控制各種利益之間的矛盾，出發(fā)點(diǎn)是在維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益與需要，發(fā)揮巨大的政治功能3、分配功能

向誰分配？如何分配？什么是最佳分配？社會(huì)地位、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、知識(shí)水平的差別造成利益追求的差別，核心問題是分給誰？價(jià)值一致者、生產(chǎn)力方向者、大多數(shù)4、管理功能；能夠在運(yùn)行過程中承擔(dān)和可能承擔(dān)的基本政策任務(wù)，是國家管理的手段、工具。5、制約功能；能夠作用對(duì)象的行為與事務(wù)發(fā)展失范的控制和約束。6、準(zhǔn)法律功能：作為一項(xiàng)社會(huì)規(guī)范起到指導(dǎo)、補(bǔ)充甚至替代法律的功能。公共政策功能的屬性1、時(shí)空性：同時(shí)空相關(guān)聯(lián)；隨時(shí)間推移2、多樣性：政府職能的多樣性決定的3、系統(tǒng)性：整體性、系統(tǒng)效應(yīng)4、互補(bǔ)性：性質(zhì)、方向、領(lǐng)域四、公共政策的研究任務(wù)１．研究公共政策的組織系統(tǒng)２．探討公共政策運(yùn)行過程的規(guī)律性３．實(shí)行公共政策監(jiān)控，降低公共政策風(fēng)險(xiǎn)五、公共政策產(chǎn)生的原因（一）市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)

市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的理由，也是公共政策的邏輯起點(diǎn)。市場(chǎng)失靈是指由于市場(chǎng)機(jī)制無法把資源配置到最佳的情況，如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)的外部性、公共產(chǎn)品的提供問題、收入及財(cái)產(chǎn)的的再分配、市場(chǎng)秩序的維護(hù)等。（二）政府干預(yù)政策及缺陷政府對(duì)市場(chǎng)的介入不僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，而且是一種政治行為，往往服從于某種特殊利益的需要，同樣會(huì)產(chǎn)生各種問題，后者不可避免的弊端往往比前者還要糟糕，如赤字財(cái)政政策和膨脹貨幣政策帶來的“滯脹”、浪費(fèi)和腐敗等問題，提出了重新審視政府、市場(chǎng)和公共政策的關(guān)系的問題其原因：社會(huì)實(shí)際上不存在公共政策追其目標(biāo)的所謂公共利益；公共決策體制以及方式存在缺陷；信息的不完全、議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、先例等；政策執(zhí)行上的障礙政府失敗與政策分析人類社會(huì)面臨的政策問題越來越復(fù)雜多變，公共決策過程的復(fù)雜性和體制的不完善，政府干預(yù)失敗的沉重代價(jià)，政府及公眾對(duì)政策相關(guān)知識(shí)的需求等因素的共同作用下，推動(dòng)了現(xiàn)代公共政策分析。政策分析通過問題界定、目標(biāo)確立、方案選擇、執(zhí)行分析和效果評(píng)估及反饋等環(huán)節(jié)，產(chǎn)生政府的政策制定與執(zhí)行有的知識(shí)和信息。它克服傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)學(xué)科脫離實(shí)踐等弊端，有助于政府做出正確、合理的政策，至少避免出現(xiàn)重大的決策失誤。轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國的政策調(diào)控資源配置方式轉(zhuǎn)變：由以行政手段為基礎(chǔ)到以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)。例如在價(jià)格體制方面，社會(huì)農(nóng)副產(chǎn)品的收購總額中，國家定價(jià)的比重由1978年的94.4%降低到1997年的15%，現(xiàn)在幾乎全部放開；國家通過指令性計(jì)劃分配的物資品種改革開放初期有791種，現(xiàn)出軍需5種外，全部進(jìn)入市場(chǎng)流通。因此，公共政策要經(jīng)歷一個(gè)由過去為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)到現(xiàn)在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件的根本變化。政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變：由政經(jīng)合一、政企合一向分離轉(zhuǎn)變宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式轉(zhuǎn)變：由控到調(diào)，建立宏觀政策調(diào)控體系所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：多種所有制共同發(fā)展、公平競(jìng)爭六、公共政策分析政策分析、政策科學(xué)和公共政策是幾個(gè)經(jīng)常用來代表政策研究領(lǐng)域的術(shù)語。公共政策分析的概念——公共政策分析是一個(gè)應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，運(yùn)用各種方法對(duì)公共政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實(shí)施效果的研究。政策分析涉及整個(gè)政策過程。

1.公共政策問題構(gòu)建分析

2.公共政策方案制定分析

3.公共政策內(nèi)容實(shí)施分析

4.公共政策效果評(píng)價(jià)分析公共政策分析的框架減少政策失誤——減少以下三種常見的政策失誤信息不充分決策方法不對(duì)資源缺乏提高決策效率——克服以下三個(gè)方面不足的制約政策主體之間利益矛盾摩擦某些公共機(jī)構(gòu)決策方法落后政策制定人員素質(zhì)差造成的決策效率低下具體表現(xiàn)為——解決以下五個(gè)方面問題提出公正、合理的政策目標(biāo)優(yōu)化決策方案彌合政策制定與執(zhí)行的裂縫預(yù)測(cè)資源配置選擇政策戰(zhàn)略公共政策分析及意義(胡寧生p253)公共政策分析的過程

解釋結(jié)果收集信息說明問題確定目標(biāo)找出方案收集信息構(gòu)造模型檢驗(yàn)方案評(píng)估成本懷疑假設(shè)更新方案重復(fù)解釋結(jié)果案例分析——中國的貧困和扶貧政策選自劉溶滄：《中國：走向21世紀(jì)的公共政策選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1、貧困的定義（絕對(duì)貧困）和描述保證人體生理最低需要的營養(yǎng)量換算的食品消費(fèi)為基礎(chǔ)計(jì)算貧困線。日攝入營養(yǎng)，熱量2100大卡，恩格爾系數(shù)60%計(jì)算。1978年貧困線100元；1984：199.6元……195419781985198919921997農(nóng)民貧困人口（億）3-3.32.51.251.060.80.5農(nóng)村貧困發(fā)生率(%)60以上30.715.112.18.85.5城市貧困發(fā)生率(%)1.90.80.9我國貧困特點(diǎn):相當(dāng)高的地區(qū)集中性1992年農(nóng)民人均收入低于300元的6千多萬人口,80%集中在北方、西北、西南地區(qū)的8個(gè)省，貧困人口最多的依次為河南、河北、四川、貴州、陜西、山東、云南、甘肅1992年貧困人口發(fā)生率從高到低依次為：寧夏、甘肅、貴州、陜西、青海、河北、新疆、云南、河南1992年貧困縣全國總集592個(gè)，其中分布最多的省（區(qū)）依次為：云南、陜西、貴州、四川、甘肅、河北、山西、內(nèi)蒙、河南、廣西，涵蓋人口1.992億主要集中在北方、西南、西北地區(qū)2、我國貧困的特點(diǎn)三階段1978年以前，平均主義，抑制分化；1978-1984年，以經(jīng)濟(jì)的快速增長帶動(dòng)貧困的緩解；84年以后，保持經(jīng)濟(jì)增長一定速度的前提下，通過專門的扶貧措施解決一部分特殊地區(qū)和特殊人群的困難。如制定區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)的扶貧戰(zhàn)略。即先劃出貧困區(qū)（以縣為單位），然后通過加大投資，財(cái)政補(bǔ)貼，以工代賑，信貸扶