公共政策分析第一章

公共政策學(xué)

PublicPolicy課程介紹——地位

1997年國務(wù)院學(xué)位辦發(fā)布的《公共管理碩士學(xué)位培養(yǎng)方案》9門核心課程之一社會主義建設(shè)理論與實踐公共管理英語公共管理學(xué)公共政策分析政治學(xué)公共部門經(jīng)濟學(xué)行政法學(xué)定量分析方法信息技術(shù)及應(yīng)用課程介紹——特點作用公共政策是公共管理的依據(jù)、準則和手段是公共管理學(xué)科的重要內(nèi)容目標公共政策分析目的是提高公共管理的水平和效率公共政策是政府行為的直接產(chǎn)品，其本質(zhì)是對公共利益有權(quán)威的分配特點應(yīng)用性、操作技術(shù)性、綜合性學(xué)科涉及政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、計算機和系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科理論和方法針對社會公共領(lǐng)域的一切政策參考閱讀書目（二）1、張成福、黨秀云《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社.2001版2、歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》（第三版）中國人民大學(xué)出版社3、陳振明《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社4、王樂夫《公共管理學(xué)—原理、體系與實踐》2007版5、［美］戴維·奧斯本等：《改革政府》，上海譯文出版社1996年版。6、尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù).北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版7、［美］格羅弗·斯塔林《公共部門管理》上海譯文出版社出版2002版

參考閱讀書目（二）

1.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.公共管理實務(wù)系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

（共8本）

參考閱讀書目（二）

2.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.經(jīng)典教材系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

（共14本）參考閱讀書目（二）

3.公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢.政府治理與改革系列.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

（共10本）主要參考書目陳慶云：《公共政策分析》，中國經(jīng)濟出版社，1996W.N.鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》（PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction）,1994朱崇實、陳振明：《公共政策》，中國人民大學(xué)出版社，1998張金馬：《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，1991田丁、蘭秉潔：《政策學(xué)》，中國統(tǒng)計出版社，2000李成智：《公共政策》，團結(jié)出版社，2000劉伯龍、竺乾威：《當(dāng)代中國公共政策》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1999[美]CarlV.Patton,DavidS.Sawicki著，孫蘭芝等譯：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社，2001馬德普等：《變革中的中國公共政策》，中國經(jīng)濟出版社，1998[美]史蒂文.凱爾曼：《制定公共政策》，商務(wù)印書館，1990[日]藥師寺泰藏：《公共政策》，經(jīng)濟日報出版社，1989劉溶滄：《中國：走向21世紀的公共政策選擇》，社會科學(xué)文獻出版社，2001斯圖亞特.S.那格爾：《政策研究百科全書》（中譯本），1990參考書及網(wǎng)絡(luò)資源卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社，2001年。謝明編著：《公共政策導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，２００１年。

美國卡圖研究所2000年為美國國會提交的政策分析報告制度分析與公共政策譯叢網(wǎng)絡(luò)資源http://

中國人民大學(xué)公共政策分析MPA課程的專用網(wǎng)站，自主治理的網(wǎng)站，私人提供的公益物品制度分析與公共政策http://http://http:///~workshophttp://http://http:///Institutehttp://http:///ampol第一章公共政策一、公共政策的內(nèi)涵（1）政策概念詞語角度政者，正也；策，謀術(shù)也注意：一是漢語中沒有現(xiàn)成的“政策”一詞，有與其意義相近的詞語，路線、戰(zhàn)略、方針、策略、計劃、措施等二是多數(shù)情況下總將政府“政策”與“公共政策”通用

英文：Policy：acourseofactionfordealingwithaparticularmatterorsituationsep.aschosenbypoliticalparty,government,businesscompany,etc.——政黨、政府和企業(yè)處理特別事物或情況等行為的方向（朗文-當(dāng)代英語高級詞典-商務(wù)印書館）是隨近代資本主義的發(fā)展，由Politics（政治學(xué)——亞里士多德提出）演化而來政治學(xué)的知識結(jié)構(gòu)和學(xué)科體系

（現(xiàn)代政治分析原理——燕繼榮，高等教育出版社）文化構(gòu)成文化結(jié)構(gòu)

政治學(xué)知識結(jié)構(gòu)物質(zhì)文明：物質(zhì)形態(tài)的文化政治文明：制度形態(tài)的文化精神文明：觀念形態(tài)的文化物質(zhì)技術(shù)政治技術(shù)和技能（政治的物質(zhì)條件和政治術(shù)）組織制度政治程序和規(guī)則（政治制度）思想觀念政治觀念和學(xué)說、政治意識形態(tài)（政治理念）社會心理民情、風(fēng)俗和習(xí)慣（政治心理或國民性）政治學(xué)的學(xué)科體系按功能分理論研究應(yīng)用研究政治學(xué)原理、政治哲學(xué)、政治思想、比較政治學(xué)、政治學(xué)方法等政治制度研究、政治領(lǐng)導(dǎo)和決策研究、政治管理學(xué)、行政管理學(xué)、組織理論、行政法學(xué)、公共政策分析等按研究角度分宏觀政治研究微觀政治研究政治社會學(xué)等從政治群體以上的政治現(xiàn)象入手的研究政治心理學(xué)等以個體政治人為研究對象的研究按對象分靜態(tài)研究動態(tài)研究政治組織和政治制度研究（國家、政黨等）政治行為、政治過程及社會政治變化研究（包括對政治斗爭、政治革命和政策實施過程等方面的研究）中文：國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則（《辭?！?979年版）近代，日本明治維新時將西文Policy翻譯為政策，梁啟超在1899年寫的《戊戌政變記》中首次公開使用政策一詞，曰：“按中國之大患，在于教育不興，人才不足，皇上政策首注重于學(xué)校教育之中可謂得其本矣”。此后，政策一詞廣為流行。政策三要素一定的權(quán)力主體政黨、國家、團體、個人一定的目標各自不同任務(wù)一定的準則和規(guī)范法律規(guī)范：國家機器的強制力政策規(guī)范：利益誘導(dǎo)道德規(guī)范：習(xí)俗、信念、輿論宗教規(guī)范：精神信仰（一）“公”與“共”異同《漢語大辭典》“公共”意為“公有的”、“共同的”、“公眾的”、“公用的”。（中文義強調(diào)多數(shù)人共同或公用）“公”和“共”詞義上有差別，但常常連用；不同方面“公”表示事物屬性，“共”表示對一定資源的共同使用和結(jié)果承擔(dān)?！肮焙汀肮病狈筛拍钌?，“公”表示“公有”，指事物所有權(quán)歸屬；“共”表示“共有”，指許多人共有當(dāng)前，“公”表示以國家為代表的所有關(guān)系，排斥其他主體，而“共”強調(diào)共同占有者直之間合作關(guān)系?？?弗雷德里奇：在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，……。（2）“公共”的概念的認識

1、以體現(xiàn)公共意愿為總體標準

2、以解決社會公共問題為目標

3、形成過程由法定的民主政治程序

4、由國家政府或其他公共權(quán)力機構(gòu)制定和推行（3）中外學(xué)者對公共政策的界定1）國外學(xué)者的定義公共政策雖然不是一個全新的概念，但相關(guān)研究卻是一門新的學(xué)科。發(fā)端于二戰(zhàn)后幾個主要的工業(yè)發(fā)達國家。是戰(zhàn)后社會科學(xué)領(lǐng)域發(fā)展最迅速，應(yīng)用領(lǐng)域最廣，實證性最強，社會效用最明顯的學(xué)科之一。從學(xué)術(shù)角度分析西方政策科學(xué)研究中行為主義政治學(xué)為理論基礎(chǔ)對公共政策科學(xué)基本概念的認識：1、伍德羅·威爾遜：公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定的有公共行政人員所執(zhí)行的法律與法規(guī)。2、托馬斯·戴伊：公共政策是政府決定去做或者不決定去做某一件事情的行為傾向。3、戴維·伊斯頓：公共政策是“政府活動的影響”，是對全社會的價值作權(quán)威的分配。管理職能這類界定強調(diào)的是：公共政策是政府為解決社會發(fā)展中的重大問題而實施的規(guī)范控制手段；是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)進行的具體管理；是以政府為主的由各種利益?zhèn)€體與群體參與的管理活動。4、拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。5、詹姆斯·安德森：公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。6、理查德·羅斯:公共政策使一個或多或少活動相連的較長系列以及這一活動的后果，而不是某種精致、鼓勵的決定。7、卡爾·弗里德里奇：公共政策是政府在阻礙和機遇相交的特定環(huán)境中有目的的活動過程，是政府一個有目的地利用機遇克服阻礙、實現(xiàn)目的和意圖的過程。從學(xué)術(shù)角度分析活動過程這類界定強調(diào)的是：公共政策是政府有明確目標的活動；公共政策是政府運用大量資源，通過相關(guān)的規(guī)定、措施來實施決定的活動過程；公共政策是包括決定、實施等環(huán)節(jié)在內(nèi)的具有連續(xù)性的活

動過程。第一章公共政策2）中國學(xué)者的定義

自20世紀90年代初期公共政策研究引入中國之后，國內(nèi)一些政策學(xué)家針對公共政策的概念闡釋了自己的觀點：觀點之一：公共政策是“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國或本地有關(guān)機構(gòu)團體和個人行動的準則或指南。其表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等”。（張金馬、伍啟元、林永波、孫世賢）第一章公共政策觀點之二：“政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！保▽O孝良、孫光、陳振明）觀點之三：“公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則?！保悜c云、）觀點之四：“公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案?！保▽庲})從學(xué)術(shù)角度分析行為準則這類界定強調(diào)的是：公共政策是政府為實現(xiàn)某一目標而制定的謀略；公共政策是引導(dǎo)個人和團體行為的準則；公共政策是管理部門保證社會或某一區(qū)域向正確方向發(fā)展的行動計劃或方案。第一章公共政策（3）公共政策的概念西方：為解決某個公共問題（或者是現(xiàn)實的，或者是想象的）的政府活動的過程、序列或者模式。帶有西方行為主義政治學(xué)的烙印，將政府視為一個行為者，將政策視為政府的一個系統(tǒng)過程。缺乏對政策的規(guī)范和指引功能的闡釋。我國：基本上是西方學(xué)者觀點的綜合，強調(diào)了黨和政府的政策的主體地位，忽視了社會團體的主體性和政策的過程特點；臺灣學(xué)者照搬西方，忽視了政黨占主導(dǎo)地位的國家政策過程，忽視了對政黨的指導(dǎo)作用的強調(diào)。

公共政策的界定共同點：都強調(diào)了公共政策是與以政府為主的公共部門的活動聯(lián)系在一起的；都認為公共政策是必須付諸實施的、有目的的方案、計劃、措施；都同意公共政策是為解決社會發(fā)展問題的活動。界定：公共政策是實現(xiàn)公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會公眾和社群的行動指南或行為準則，是由政府為主的公共機構(gòu)制定并有社會實施的有計劃的活動過程。公共政策是政府等社會公共權(quán)威為解決特定社會問題而作出的選擇行為,也是其根據(jù)社會需要所制定的一種行為規(guī)范和行為準則。1)公共政策有一定的制定與執(zhí)行主體。2)所有的公共政策制定出來都是為了解決社會公共問題的，是為了保證社會總的系統(tǒng)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展而作出的對社會公私行為的約束與指引，因此，任何公共政策都是具有強烈的“目標取向”的。3)任何公共政策都是主體與客體的統(tǒng)一。4)公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)運用一定的資源進行公共管理的活動過程。5)公共政策需要通過一定的形式表現(xiàn)出來。（4）公共政策的要素1.公共政策的主體：政策周期中進行能動活動的組織和人員立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益團體、思想庫、大眾傳媒、公民2.公共政策的目標：政策要達到的任務(wù)3.公共政策的過程：公共政策的生命周期4.公共政策的客體：政策發(fā)揮作用時所指向的對象政策所要改變的狀態(tài)政策執(zhí)行中直接作用的對象政策所協(xié)調(diào)的人們的利益矛盾5.公共政策的資源：公共政策運行中可獲得的加以利用的各種支持和條件，通常表現(xiàn)為費用、人力、信息、權(quán)威等。6.公共政策的形式：實現(xiàn)政策的手段（如措施、策略和技術(shù)等）、公共政策表現(xiàn)形態(tài)(如路線、戰(zhàn)略、方針、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目；有時在公布時采用法律、計劃、文件等形式)政策的文字表現(xiàn)形式（如指示、條例、章程等）。

公共政策與政治公共政策概念提出源于西方對政治的不同理解作為政府藝術(shù)的政治主要體現(xiàn)為政府通過制定和實施集體政策對社會實施控制的藝術(shù)，把整治看作是政府對社會實施權(quán)威性控制的技巧（美國政治學(xué)家戴維?伊斯頓《政治分析的框架》中作了詳細闡釋，將政治定義為“價值的權(quán)威性分配”）作為公共事務(wù)的政治把政治定義為公共事務(wù)或公共生活，擺脫以“政府”為核心來定義政治的局限。根據(jù)這種定義，區(qū)分政治領(lǐng)域和非政治領(lǐng)域的界限，首先需要劃分公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的界限，那么如何劃分？由傳統(tǒng)劃分和現(xiàn)代化分兩種標準（盧梭認為只有公民不斷參與政治生活，才能保證國家始終代表公益；密爾認為公民參與公共事務(wù)有助于個人道德和智慧的發(fā)展）。傳統(tǒng)劃分現(xiàn)代劃分作為妥協(xié)和同意的政治把政治看作是解決爭端的手段，例如妥協(xié)、安撫和談判，是相對于軍事手段的和平解決手段。因此政治是一種文明化的和正在文明化的力量，人們廣泛介入其中，可以消除它的野蠻化，使其得到“馴化”（薩托利：民主是可以移植的嗎？）。作為權(quán)利和資源分配的政治是最廣泛、最根本的政治定義，著重于政治的實際運作。政治關(guān)心的是整個社會資源的產(chǎn)生、分配和使用（拉斯韋爾認為由于人們的需求和欲望是無止境的，而滿足這一需求的資源是有限的，所以政治被看作是針對稀有資源的斗爭，政治權(quán)力是這一斗爭的手段；馬克思主義認為政治是國家機器、政治權(quán)力來源與經(jīng)濟社會中的階級關(guān)系，因此反對把政治僅僅限定在國家事務(wù)和公共領(lǐng)域的界限之內(nèi)，認為充滿階級斗爭的市民社會才是政治的核心）國家市民社會政府機構(gòu)自治機構(gòu)、商務(wù)、工會、俱樂部、家庭等公共領(lǐng)域個人領(lǐng)域政治、商業(yè)、工作、藝術(shù)、文化等家庭和個人生活公共領(lǐng)域漢娜.阿倫特，指出公共領(lǐng)域作為人的卓異性的表現(xiàn)場所，區(qū)分了私人領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域平等在政治中不可缺少甚至至關(guān)重要，但在社會中便不可以或者只可以部分得到實現(xiàn)。（限制在合法性范疇內(nèi)）哈貝馬斯，“公共領(lǐng)域”是一種獨立于政治權(quán)力之外，不受官方干預(yù)的社會公民自由討論公共事務(wù)，參與政治的活動空間或者公共場所，其范圍包括團體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、書籍、出版、雜志等。簡而言之，是政府控制之外的區(qū)域，能夠通過自由的、批判性的商談和討論，形成大眾普遍承認的“公共意見”。規(guī)范、規(guī)則；非交換性提供實現(xiàn)參與民主的可行性模式；提供檢測政治制度的特殊機制公共性公共性是在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共部門與私人部門分化和分立過程中被提出來的，也工業(yè)化的結(jié)果統(tǒng)治社會治理模式條件下，公私概念只是人的集合狀態(tài)或規(guī)模的狀況，所指的只是一種個人與集體的相對性近代社會以來的社會變化導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變，形式公共與內(nèi)容公共的統(tǒng)一問題具體說，政府提供社會和市場不愿或不能提供的公共物品，如，安全和秩序、社會福利保障等，是政府“公共性”的基本內(nèi)涵，根本表現(xiàn)在政府對公共利益的完整性和完全性的保障上公共物品嚴格定義（保羅.薩謬爾森《經(jīng)濟學(xué)與統(tǒng)計學(xué)評論》發(fā)表的《公共支出的純理論》）：純粹的公共物品是指這樣的物品，即每個人的消費這種物品不會導(dǎo)致其他個人對該物品消費的減少。（私人個人需要——社會公共需要）非排他性、非競爭性純公共物品、準公共物品（俱樂部產(chǎn)品、公共資源）；公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公共物品一般由政府或其他共公共部門提供，能夠有私人部門提供的公共物品少數(shù)。第一章公共政策二、公共政策的社會作用及特征（1）公共政策的特征公共政策的本質(zhì)國家對公共利益的權(quán)威分配（伊斯頓）對眾多的利益訴求群體滿足誰？不滿足誰？先滿足誰？后滿足誰？什么時間、多大程度上滿足？政策制定、實施、評估的政治過程政府履行職能的重要手段二、公共政策的社會作用及特征（1）公共政策的特征公共政策的特征公共性——衡量政府活動性質(zhì)和基本價值工具合法性——內(nèi)容合法與程序合法強制性——對不執(zhí)行者懲罰價值相關(guān)性——價值中立不可能穩(wěn)定與過程動態(tài)性——從問題出現(xiàn)到政策終結(jié)的各個階段第一章公共政策二、公共政策的社會作用及特征（2）公共政策的社會作用1、集中反映國家政治加布里埃爾·阿爾蒙德，公共政策使政治過程的結(jié)束階段，在這個階段，各種利益和代價被分配給各個不同的人民集團。利益集團相互作用立法司法政黨民眾行政公共需求公共政策政治系統(tǒng)第一章公共政策（2）公共政策的社會作用1、集中反映國家政治發(fā)揮政治系統(tǒng)功能的主要手段則是公共政策。反映國家政治體現(xiàn)：政治系統(tǒng)中各種因素相互作用運作過程的核心是圍繞公共政策的制定和輸出；公共政策的具體內(nèi)容說明國家政府對具體問題關(guān)心和解決程度；公共政策為社會制定的完善奠定基礎(chǔ)；公共政策的制定與輸出過程，直接說明國家政治系統(tǒng)的運作狀況。第一章公共政策（2）公共政策的社會作用2、控制指引社會行為市場規(guī)律和公共政策是典型的社會行為控制指引手段。公共政策可以表現(xiàn)為積極與消極兩種。有形的手無形的手控制指引社會行為法律形式的政策非法律形式的政策國際行為準則其它有形因素意識形態(tài)民意輿論社會權(quán)威其他因素市場規(guī)律自然法則國情現(xiàn)狀第一章公共政策（2）公共政策的社會作用3、保障社會良性運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展

社會良性與協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為社會安定、公共行為有法可依、有章可循，經(jīng)濟穩(wěn)定增長，供需均衡，人均收入與生活水平穩(wěn)步提高。

社會非良性運轉(zhuǎn)和非協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為一系列的社會公共問題的出現(xiàn)。

社會良性與協(xié)調(diào)發(fā)展政府職責(zé)

手段公共政策討論：政府為誰服務(wù)政府為誰服務(wù)？毛壽龍：中國人民大學(xué)教授字竹森，浙江奉化人，北京大學(xué)法學(xué)博士,中國人民大學(xué)公共政策研究院教授，執(zhí)行副院長，博士生導(dǎo)師，現(xiàn)任中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任，行政管理學(xué)研究所所長、制度分析與公共政策研究中心主任。另兼任中國行政管理學(xué)會副秘書長，美國印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所研究員，北京大學(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所兼職研究員。主要研究領(lǐng)域：制度分析與公共政策，公共管理與治道變革，自主治理、NGO與公共服務(wù)等。關(guān)心運用古典自由主義的基本價值、公共選擇與制度分析的邏輯，研究中國政府的治道變革問題。開發(fā)IAPP研究分析框架，探索公共政策的制度平臺。博客中國

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[管理]

行政問責(zé)制的問題與思路

10-13

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有限政府、自由至上主義與食品安全10-13

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毛壽龍：政治學(xué)與社會學(xué)的絞結(jié)

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IPCC是科學(xué)的政治問題

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大部制與機構(gòu)改革的基本問題與思路

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毛壽龍：平等的民主觀與自由的民主觀

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公務(wù)員出差費為什么不夠?

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毛壽龍:不是革命勝似革命的變化

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[管理]允許自帶酒水，飯店何樂不為？

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最低工資政策是政府最壞的選擇

11-05

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輿論監(jiān)督不應(yīng)超越企業(yè)社會責(zé)任邊界

09-18討論：政府為誰服務(wù)為人民服務(wù)還是為“納稅人”服務(wù)？喻權(quán)域：中國社科院研究生院教授毛壽龍：最低工資政策是政府最壞的選擇最低工資政策，如果確定低了，實際上是沒有用的；如果確定高了，就會讓兩種人退出市場：出不起高于最低工資政策的企業(yè)家，將會放棄投資，這實際上是對投資行為的一種限制；能力不足以拿到最低工資的人力資源，也將會因此而找不到工作，尤其是對其起點才能不佳，缺乏工作經(jīng)驗，需要通過實踐來豐富經(jīng)驗和提高才能的人來說，更難以進入市場。最低工資政策不是沒用，就是起到壞作用：讓一部分人反而找不到工作，而不是讓他們能夠確保最低工資。但社會理論告訴我們，最低工資有一定的作用，但它也同樣告訴我們，發(fā)揮工會等社會組織的作用，提升低收入者的談判能力，可以比最低工資政策更好地實現(xiàn)最低工資政策想實現(xiàn)的目標。毛壽龍：“仇富”的根子是“仇不公”不少窮人往往是不公的犧牲品，是被動的。而不少富人，則往往是不公的受益者，是主動的。中國幾千年的傳統(tǒng)觀念:“萬般皆下品，唯有讀書高”。世代知識分子、政治家、文學(xué)家、詩人乃至牧師，都自覺不自覺地抵制對金錢財富的愛好。于是，高雅階層人士恥與商人為伍，故而也遷怒于商人的財富。雖然，中國的貧富差別已經(jīng)過了國際警戒線，但卻并沒有因此而出現(xiàn)不穩(wěn)定局面，其原因就在于中國的貧富差別具有中國特色:中國的富人目前基本上還只是錢多了一些、房子大了一些、車子好了一些、消費高了一些而已。他們還遠沒有形成自己固定的等級，也沒有形成自己特有的品位。這些富人知道跌打滾爬的艱辛，深知金錢來之不易，但他們揮金如土，富而驕奢淫逸，富而目空一切，富而吝嗇小氣，富而品位低下，自然而然更加讓高雅的人看不起。

第一章公共政策三、公共政策的社會地位

公共政策的本質(zhì)揭示了公共政策與政治系統(tǒng)、政府、公眾利益之間的關(guān)系，從而也決定了公共政策的地位。公共政策與社會政治系統(tǒng)的運行公共政策是政治的一部分，公共政策過程即政策的制定、實施和評估，實質(zhì)上就是一個政治過程，是政治系統(tǒng)的輸出。公共政策與政府公共管理的過程現(xiàn)代政府履行合理職能，進行公共管理的最主要的，也是最重要的方式在公共領(lǐng)域中為個人、群體的行為制定并實施具有約束性的規(guī)范和準則公共政策與社會公眾利益的協(xié)調(diào)在政治系統(tǒng)中，公共政策的運行過程，即政策的規(guī)劃、分析、決定、調(diào)整，都是圍繞著不同個人、集團的利益來進行。四、公共政策的類型與功能

政策類別、政策形態(tài)、政策領(lǐng)域（1）公共政策的類型公共政策類型是眾多、復(fù)雜的公共政策區(qū)分與歸類：1.從政策制定主體：政黨政策、國家政策、社會政治團體；2.按照政策所處的層次：國家基本政策、社會領(lǐng)域管理與發(fā)展政策、地方性政策；3.按照功能：主導(dǎo)與輔助政策、提取性與分配性政策、實質(zhì)性與符號性征策、行為限制與行為自我調(diào)節(jié)性政策4.按照公共政策發(fā)生和發(fā)展的邏輯順序以及重要性：元政策、總政策、基本政策、具體政策

第一章公共政策元政策：指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理論和方法的總稱。其有助于政策制定系統(tǒng)的改進和完善，有助于提高公共政策的決策質(zhì)量?？傉撸褐笇?dǎo)政黨和國家在一定歷史時期全局性活動的總原則基本政策：指導(dǎo)國家某一方面，某一領(lǐng)域工作而制定實施的行動準則。具體政策：針對特定而具體的公共政策問題作出的政策規(guī)定。

5、其他劃分方法第一，以政策是否實際改變客觀對象為標準，可以將公共政策劃分為實質(zhì)性政策和程序性政策。第二，政策作用程度，可分為積極引導(dǎo)型和消極抑制型政策第三，根據(jù)所分配利益的種類，可以將公共政策分為物質(zhì)性政策和符號性（象征性）政策根據(jù)與具體的政策問題聯(lián)系最密切的相關(guān)學(xué)

科將公共政策分為五類：（１）著重于政治學(xué)的公共政策，如外交政策、國防政策、競選政策等；（２）著重于經(jīng)濟學(xué)的公共政策，如經(jīng)濟法規(guī)、稅收政策、農(nóng)業(yè)政策等；（３）著重于社會學(xué)、心理學(xué)的公共政策，如福利政策、教育政策、人口政策等；（４）著重于城市、區(qū)域規(guī)劃學(xué)的公共政策，如土地政策、交通政策、環(huán)境政策等；（５）著重于自然科學(xué)或工程技術(shù)的公共政策，如衛(wèi)生政策、能源政策以及科技政策等。我國臺灣學(xué)者伍啟元將公共政策劃分為基本政策、實質(zhì)性政策、策略、規(guī)則與程序四個層次(2)公共政策的功能1、導(dǎo)向功能引導(dǎo)行為、引導(dǎo)思想觀念

2、調(diào)控功能調(diào)節(jié)和控制各種利益之間的矛盾，出發(fā)點是在維護統(tǒng)治階級利益與需要，發(fā)揮巨大的政治功能3、分配功能

向誰分配？如何分配？什么是最佳分配？社會地位、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、知識水平的差別造成利益追求的差別，核心問題是分給誰？價值一致者、生產(chǎn)力方向者、大多數(shù)4、管理功能；能夠在運行過程中承擔(dān)和可能承擔(dān)的基本政策任務(wù)，是國家管理的手段、工具。5、制約功能；能夠作用對象的行為與事務(wù)發(fā)展失范的控制和約束。6、準法律功能：作為一項社會規(guī)范起到指導(dǎo)、補充甚至替代法律的功能。公共政策功能的屬性1、時空性：同時空相關(guān)聯(lián)；隨時間推移2、多樣性：政府職能的多樣性決定的3、系統(tǒng)性：整體性、系統(tǒng)效應(yīng)4、互補性：性質(zhì)、方向、領(lǐng)域四、公共政策的研究任務(wù)１．研究公共政策的組織系統(tǒng)２．探討公共政策運行過程的規(guī)律性３．實行公共政策監(jiān)控，降低公共政策風(fēng)險五、公共政策產(chǎn)生的原因（一）市場失靈與政府干預(yù)

市場失靈是政府干預(yù)的理由，也是公共政策的邏輯起點。市場失靈是指由于市場機制無法把資源配置到最佳的情況，如宏觀經(jīng)濟調(diào)控、市場的外部性、公共產(chǎn)品的提供問題、收入及財產(chǎn)的的再分配、市場秩序的維護等。（二）政府干預(yù)政策及缺陷政府對市場的介入不僅是一種經(jīng)濟行為，而且是一種政治行為，往往服從于某種特殊利益的需要，同樣會產(chǎn)生各種問題，后者不可避免的弊端往往比前者還要糟糕，如赤字財政政策和膨脹貨幣政策帶來的“滯脹”、浪費和腐敗等問題，提出了重新審視政府、市場和公共政策的關(guān)系的問題其原因：社會實際上不存在公共政策追其目標的所謂公共利益；公共決策體制以及方式存在缺陷；信息的不完全、議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、先例等；政策執(zhí)行上的障礙政府失敗與政策分析人類社會面臨的政策問題越來越復(fù)雜多變，公共決策過程的復(fù)雜性和體制的不完善，政府干預(yù)失敗的沉重代價，政府及公眾對政策相關(guān)知識的需求等因素的共同作用下，推動了現(xiàn)代公共政策分析。政策分析通過問題界定、目標確立、方案選擇、執(zhí)行分析和效果評估及反饋等環(huán)節(jié)，產(chǎn)生政府的政策制定與執(zhí)行有的知識和信息。它克服傳統(tǒng)社會科學(xué)學(xué)科脫離實踐等弊端，有助于政府做出正確、合理的政策，至少避免出現(xiàn)重大的決策失誤。轉(zhuǎn)軌時期我國的政策調(diào)控資源配置方式轉(zhuǎn)變：由以行政手段為基礎(chǔ)到以市場機制為基礎(chǔ)。例如在價格體制方面，社會農(nóng)副產(chǎn)品的收購總額中，國家定價的比重由1978年的94.4%降低到1997年的15%，現(xiàn)在幾乎全部放開；國家通過指令性計劃分配的物資品種改革開放初期有791種，現(xiàn)出軍需5種外，全部進入市場流通。因此，公共政策要經(jīng)歷一個由過去為計劃經(jīng)濟服務(wù)到現(xiàn)在為市場經(jīng)濟創(chuàng)造條件的根本變化。政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變：由政經(jīng)合一、政企合一向分離轉(zhuǎn)變宏觀經(jīng)濟調(diào)控模式轉(zhuǎn)變：由控到調(diào)，建立宏觀政策調(diào)控體系所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：多種所有制共同發(fā)展、公平競爭六、公共政策分析政策分析、政策科學(xué)和公共政策是幾個經(jīng)常用來代表政策研究領(lǐng)域的術(shù)語。公共政策分析的概念——公共政策分析是一個應(yīng)用性的社會科學(xué)研究領(lǐng)域，運用各種方法對公共政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實施效果的研究。政策分析涉及整個政策過程。

1.公共政策問題構(gòu)建分析

2.公共政策方案制定分析

3.公共政策內(nèi)容實施分析

4.公共政策效果評價分析公共政策分析的框架減少政策失誤——減少以下三種常見的政策失誤信息不充分決策方法不對資源缺乏提高決策效率——克服以下三個方面不足的制約政策主體之間利益矛盾摩擦某些公共機構(gòu)決策方法落后政策制定人員素質(zhì)差造成的決策效率低下具體表現(xiàn)為——解決以下五個方面問題提出公正、合理的政策目標優(yōu)化決策方案彌合政策制定與執(zhí)行的裂縫預(yù)測資源配置選擇政策戰(zhàn)略公共政策分析及意義(胡寧生p253)公共政策分析的過程

解釋結(jié)果收集信息說明問題確定目標找出方案收集信息構(gòu)造模型檢驗方案評估成本懷疑假設(shè)更新方案重復(fù)解釋結(jié)果案例分析——中國的貧困和扶貧政策選自劉溶滄：《中國：走向21世紀的公共政策選擇》，社會科學(xué)文獻出版社1、貧困的定義（絕對貧困）和描述保證人體生理最低需要的營養(yǎng)量換算的食品消費為基礎(chǔ)計算貧困線。日攝入營養(yǎng)，熱量2100大卡，恩格爾系數(shù)60%計算。1978年貧困線100元；1984：199.6元……195419781985198919921997農(nóng)民貧困人口（億）3-3.32.51.251.060.80.5農(nóng)村貧困發(fā)生率(%)60以上30.715.112.18.85.5城市貧困發(fā)生率(%)1.90.80.9我國貧困特點:相當(dāng)高的地區(qū)集中性1992年農(nóng)民人均收入低于300元的6千多萬人口,80%集中在北方、西北、西南地區(qū)的8個省，貧困人口最多的依次為河南、河北、四川、貴州、陜西、山東、云南、甘肅1992年貧困人口發(fā)生率從高到低依次為：寧夏、甘肅、貴州、陜西、青海、河北、新疆、云南、河南1992年貧困縣全國總集592個，其中分布最多的?。▍^(qū)）依次為：云南、陜西、貴州、四川、甘肅、河北、山西、內(nèi)蒙、河南、廣西，涵蓋人口1.992億主要集中在北方、西南、西北地區(qū)2、我國貧困的特點三階段1978年以前，平均主義，抑制分化；1978-1984年，以經(jīng)濟的快速增長帶動貧困的緩解；84年以后，保持經(jīng)濟增長一定速度的前提下，通過專門的扶貧措施解決一部分特殊地區(qū)和特殊人群的困難。如制定區(qū)域發(fā)展帶動的扶貧戰(zhàn)略。即先劃出貧困區(qū)（以縣為單位），然后通過加大投資，財政補貼，以工代賑，信貸扶