國(guó)企黨組織領(lǐng)導(dǎo)與董事會(huì)決策關(guān)系怎么擺

國(guó)企黨組織領(lǐng)導(dǎo)與董事會(huì)決策關(guān)系怎么擺？把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，是當(dāng)前國(guó)企改革的重大命題。這一命題的核心是公司控制權(quán)分配問(wèn)題，而破題的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)好黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用與董事會(huì)決策作用之間的關(guān)系。堅(jiān)持兩個(gè)“一以貫之”，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，是當(dāng)前國(guó)企改革的重大命題。具體來(lái)說(shuō)，就是結(jié)合實(shí)際形成國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮作用的有效途徑，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，在實(shí)際運(yùn)作中處理好黨組織和其他治理主體特別是與董事會(huì)的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)邊界，做到無(wú)縫銜接，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制。這一命題的核心是公司控制權(quán)分配問(wèn)題，而破題的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)好黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用與董事會(huì)決策作用之間的關(guān)系。相濟(jì)互補(bǔ)的統(tǒng)一關(guān)系作為法人治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，黨組織和董事會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是矛盾對(duì)立關(guān)系，而是相濟(jì)互補(bǔ)的統(tǒng)一關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，所以黨組織在企業(yè)中也應(yīng)“領(lǐng)導(dǎo)一切”，進(jìn)而得出黨組織凌駕于董事會(huì)之上、實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的董事會(huì)負(fù)責(zé)制的結(jié)論。但其實(shí)，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”中的“黨”應(yīng)該理解為全黨以及代表全黨的黨中央。按照黨章規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，體現(xiàn)為“把方向、管大局、保落實(shí)”，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作，具體承擔(dān)5項(xiàng)基本職能，主要包括保證監(jiān)督黨和國(guó)家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行，支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理依法行使職權(quán)，參與企業(yè)重大問(wèn)題決策等，側(cè)重于把關(guān)、監(jiān)督和保障，并非“領(lǐng)導(dǎo)一切”。黨組織與董事會(huì)在治理目標(biāo)上是統(tǒng)一的，在職能作用上是互補(bǔ)的。董事會(huì)的根本職責(zé)是對(duì)股東負(fù)責(zé)、維護(hù)股東利益、實(shí)現(xiàn)股東回報(bào)，而黨組織工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，同樣是立足服務(wù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高企業(yè)效益、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。而且，黨組織開(kāi)展黨建工作、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是對(duì)董事會(huì)職能的重要補(bǔ)充和加強(qiáng)，對(duì)完善公司治理具有獨(dú)特作用和價(jià)值，有利于促進(jìn)科學(xué)決策，督促?zèng)Q策事項(xiàng)有效執(zhí)行，有利于加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)約束作用，防范“內(nèi)部人控制”，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，有利于激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力和發(fā)展動(dòng)力。全國(guó)國(guó)企黨建會(huì)以來(lái)，中央企業(yè)黨建工作取得明顯進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得重大突破，但這些工作大多帶有“補(bǔ)課”性質(zhì)，一些重大理論和實(shí)踐問(wèn)題還需進(jìn)一步探索創(chuàng)新。目前黨組織與董事會(huì)之間相濟(jì)互補(bǔ)的統(tǒng)一關(guān)系還沒(méi)有完全建立，特別是在涉及重大決策和選人用人等敏感問(wèn)題上還需要加強(qiáng)磨合。遵循四項(xiàng)原則依法依章程原則。目前國(guó)有企業(yè)近乎全部完成改制和黨建進(jìn)章程，從而使得公司法和公司章程成為企業(yè)黨組織、董事會(huì)等治理主體之間分配控制權(quán)的根本依據(jù)。董事會(huì)的權(quán)利來(lái)自法律規(guī)定和章程約定，黨組織的權(quán)利主要來(lái)自章程約定。公司法以法律的形式明確了董事會(huì)的法定地位和主要職責(zé)，同時(shí)也為黨組織發(fā)揮作用提供了法律空間（公司法第十九條）。公司章程則以約定的形式明確了黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位以及和其他治理主體之間的關(guān)系?！半p向進(jìn)入、交叉任職”原則。最新頒布的中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定要求，中央企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員與董事會(huì)成員、經(jīng)理層成員實(shí)行雙向進(jìn)入、交叉任職。黨組織書記、董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理分設(shè)；總經(jīng)理一般擔(dān)任黨組織副書記并進(jìn)入董事會(huì)；黨組織專職副書記一般進(jìn)入董事會(huì)。這是從領(lǐng)導(dǎo)體制上保障黨組織能夠與董事會(huì)、經(jīng)理層之間進(jìn)行充分溝通、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效參與重大問(wèn)題決策。雖然黨組織對(duì)董事會(huì)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不直接領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)理層，但是可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)董事會(huì)中的黨員，由其按照黨組織決議在董事發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨組織決議通過(guò)法定民主程序轉(zhuǎn)化為董事會(huì)決策。帕累托改進(jìn)原則。帕累托改進(jìn)是指在不損害任何一方權(quán)益的前提下，通過(guò)調(diào)整資源配置等方式而使得至少一方的權(quán)益得到提高。當(dāng)不存在這種改進(jìn)余地時(shí)，就達(dá)到了帕累托最優(yōu)的理想均衡狀態(tài)。對(duì)于加強(qiáng)黨的建設(shè)與規(guī)范董事會(huì)建設(shè)而言，兩者在公司控制權(quán)分配過(guò)程中，應(yīng)優(yōu)先采用帕累托改進(jìn)路徑，在共同加強(qiáng)中相濟(jì)互補(bǔ)，產(chǎn)生1+1>2的治理成效，避免落入零和思維的窠臼，不搞“拔河比賽”。例如，在重大決策方面，董事會(huì)應(yīng)事先聽(tīng)取并充分尊重黨組織意見(jiàn)，同時(shí)黨組織也要維護(hù)董事會(huì)決策權(quán)，既不能缺位，也不能越位，使董事會(huì)真正成為企業(yè)的決策主體。比例原則。這一原則是對(duì)帕累托改進(jìn)原則的補(bǔ)充。當(dāng)內(nèi)部控制權(quán)在黨組織、董事會(huì)之間讓渡時(shí)，雖然可能導(dǎo)致一方權(quán)利受到限制，但如果能使公司治理的效率效益得到提升或者其他重要的方面得到加強(qiáng)，那么這種權(quán)力讓渡就有一定的合理性，但同時(shí)要注意適度、合乎比例，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)利效相統(tǒng)一。例如，在選人用人方面，雖然由董事會(huì)按照有關(guān)法律規(guī)定和公司章程履行經(jīng)理層任免程序，但是根據(jù)企業(yè)地位和作用，按照干部管理權(quán)限，上級(jí)黨組織仍在較大程度上掌握對(duì)國(guó)有企業(yè)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)。把握兩個(gè)重點(diǎn)重大決策在重大決策方面，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定。進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和本企業(yè)的黨員應(yīng)當(dāng)落實(shí)黨組織的意圖。對(duì)此應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：一是黨組織前置程序研究討論是前置審核把關(guān)，主要是審核重大事項(xiàng)是否符合黨中央、國(guó)務(wù)院要求，是否符合黨紀(jì)國(guó)法規(guī)定，是否符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要，是原則性的、偏宏觀的，根本目的是為了保證監(jiān)督黨和國(guó)家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行。雖然目前國(guó)有企業(yè)規(guī)范建設(shè)董事會(huì)，外部董事占多數(shù)，上市公司還設(shè)有一定比例的獨(dú)立董事，但由于國(guó)有大股東主導(dǎo)，再結(jié)合雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨組織意見(jiàn)基本都能在董事會(huì)決策重大問(wèn)題時(shí)得到充分尊重和有效落實(shí)。即便黨組織和董事會(huì)在理論上分別代表黨和出資人的意志主張，但在實(shí)際中各治理主體卻可以具有“異口同聲的默契”。然而，這不意味著黨組織可以直接作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的決策和指揮中心，而只將董事會(huì)作為黨組織意圖合法化的“橡皮圖章”。鑒于黨組織和董事會(huì)的組成原則不同，會(huì)議召開(kāi)和議題提出的規(guī)則也有所區(qū)別，在推進(jìn)混合所有制的過(guò)程中，隨著股權(quán)多元化特別是非公出資人話語(yǔ)權(quán)提高，可能會(huì)暴露黨組織意志一元化與董事會(huì)（出資人）意志多元化之間的矛盾。公司法規(guī)定經(jīng)1/3以上董事提議可召開(kāi)董事會(huì)臨時(shí)會(huì)議，經(jīng)2名以上董事提議可提出董事會(huì)議案。單純從法律角度講，存在一種可能，即黨組會(huì)研究討論不同意，而議案仍能夠提交董事會(huì)審議甚至通過(guò)的情況，反之也存在另一種可能，即黨組會(huì)研究討論通過(guò)，而議案遭到董事會(huì)否決的情況。歸根結(jié)底，黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱最終要靠股權(quán)硬實(shí)力、董事會(huì)票決結(jié)果來(lái)說(shuō)話。對(duì)于董事會(huì)決策重大問(wèn)題是否應(yīng)以黨組織研究討論通過(guò)為必要前提，可以在公司章程中約定?；虿捎锰厥夤芾砉煞绞剑ＷC少量國(guó)有資本擁有對(duì)違反黨和國(guó)家方針政策議案的“一票否決權(quán)”。此外，對(duì)于國(guó)有企業(yè)境外子公司，黨組織有效發(fā)揮作用在法律上存在一定障礙。境外子公司黨組織可以將其意見(jiàn)向上級(jí)黨組織報(bào)告，由上級(jí)黨組織將相關(guān)意圖轉(zhuǎn)化為股東意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)本企業(yè)董事會(huì)決策重大問(wèn)題的有效參與。二是對(duì)重大問(wèn)題的界定直接決定了黨組織參與董事會(huì)決策的范圍，也直接體現(xiàn)了落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的程度。目前實(shí)踐中普遍是將董事會(huì)決策前需經(jīng)黨組織前置程序研究討論的“重大問(wèn)題”理解為“三重一大”事項(xiàng)，即重大決策事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)、重要人事任免事項(xiàng)、大額資金運(yùn)作使用事項(xiàng)。但也有其他理解。例如《黨組工作條例（試行）》對(duì)于應(yīng)當(dāng)事前經(jīng)黨組研究討論的重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，界定為涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等更高層面的重點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)階段從穩(wěn)妥的角度，將董事會(huì)、經(jīng)理層研究決定“三重一大”問(wèn)題，都納入黨組織前置研究討論的范圍，是可以接受的。但是隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)累積、議事規(guī)則完善、董事會(huì)職權(quán)落實(shí)，黨組織參與重大事項(xiàng)決策的范圍應(yīng)該進(jìn)一步精簡(jiǎn)，圍繞如何保證監(jiān)督黨和國(guó)家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行這一根本目的，真正做到議大事、抓重點(diǎn)。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為重大問(wèn)題的準(zhǔn)確理解應(yīng)為重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，只包含重大決策事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)、大額資金運(yùn)作使用事項(xiàng)，并不包含重要人事任免事項(xiàng)。雖然在理論層面上，經(jīng)理層選聘權(quán)作為董事會(huì)的重要職權(quán)，應(yīng)該一并納入董事會(huì)決策范疇，但是實(shí)踐層面上卻并非如此。以中央企業(yè)為例，人權(quán)和事權(quán)分屬中組部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理，對(duì)下授權(quán)程度并不一致，中央對(duì)央企領(lǐng)導(dǎo)人員的任免是直接討論決定，董事會(huì)只是履行相關(guān)程序，并不像對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)那樣，擁有相應(yīng)的最終決策權(quán)。又例如在《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展落實(shí)中央企業(yè)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等一些國(guó)企改革的綱領(lǐng)性指導(dǎo)性文件中，都是將重大決策、選人用人等權(quán)利并列表述。習(xí)近平同志在全國(guó)國(guó)企黨建會(huì)上的講話中，則是將重大決策和選人用人分屬兩個(gè)重大問(wèn)題分別論述。三是責(zé)任追究問(wèn)題。董事會(huì)實(shí)行集體審議、獨(dú)立表決、個(gè)人負(fù)責(zé)的決策制度，例如對(duì)于上市公司的董事，按照黨組織意圖發(fā)表意見(jiàn)，因此違反相關(guān)上市監(jiān)管規(guī)則，受到證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)追責(zé)的情況。經(jīng)理層實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，例如總經(jīng)理按照黨組織意圖開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理，因此出現(xiàn)重大損失，受到董事會(huì)追責(zé)的情況。雖然目前這樣的情況鮮有發(fā)生，但隨著追責(zé)力度不斷加強(qiáng)，重大決策要終身追責(zé)，不同主體之間決策機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制不協(xié)調(diào)不銜接的問(wèn)題可能會(huì)日漸突出。選人用人在選人用人方面，把堅(jiān)持黨管干部原則與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用結(jié)合起來(lái)，即堅(jiān)持黨管干部原則與董事會(huì)依法產(chǎn)生、董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)理管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合。發(fā)揮黨組織在國(guó)有企業(yè)選人用人工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，確保黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)。應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：一是黨管干部原則是黨實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平同志在全國(guó)國(guó)企黨建會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持黨管干部原則不能動(dòng)搖、不能走樣、不能被架空，必須保證黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)”。按照調(diào)整后的中管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制，中管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員由黨中央統(tǒng)一管理。由此中管企業(yè)經(jīng)理層人員的選拔任用，雖然形式上是由企業(yè)董事會(huì)按照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程履行任免程序，但實(shí)質(zhì)上還是由中央及中組部直接委任，仍帶有較重的行政色彩。最新頒布的中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定明確，中管企業(yè)不納入董事會(huì)選聘經(jīng)理層成員試點(diǎn)工作，也就是說(shuō)，今后一段時(shí)期都不會(huì)將中管企業(yè)經(jīng)理層選聘主導(dǎo)權(quán)授予董事會(huì)。二是干部管理權(quán)限是開(kāi)展選人用人工作的邏輯起點(diǎn)，區(qū)分好干部管理權(quán)限是建立國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度的關(guān)鍵。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，按照其層級(jí)和產(chǎn)生方式不同，一般可以分為上級(jí)黨組織管理人員、本級(jí)董事會(huì)管理人員、本級(jí)黨組織管理人員等。按照管理權(quán)限，黨管干部一般下管一級(jí)，即上級(jí)黨組織管理本級(jí)企業(yè)黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層組成人員，本級(jí)黨組織管理本級(jí)企業(yè)內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人等。雖然董事會(huì)應(yīng)掌握職業(yè)經(jīng)理人選聘權(quán)和管理權(quán)。但“落實(shí)董事會(huì)、經(jīng)理層選人用人權(quán)，并不意味著黨組織可以當(dāng)甩手掌柜?！鄙霞?jí)黨組織應(yīng)通過(guò)確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等，把好人選政治關(guān)、品行關(guān)、廉潔關(guān)，依規(guī)考察提名，依法履行程序。此外，有必要積極探索黨組織向董事會(huì)差額推薦經(jīng)理層成員，給董事會(huì)更大選擇權(quán)。三是發(fā)揮黨組織在國(guó)有企業(yè)選人用人工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，確保黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)人的領(lǐng)導(dǎo)，保證對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策的有效參與和監(jiān)督把關(guān)。以牢牢掌握選人用人主導(dǎo)權(quán)為前提的向董事會(huì)授權(quán)的邏輯，一方面是由于國(guó)有企業(yè)公司治理機(jī)制還不夠完善，另一方面也暴露出目前治企興企的思想觀念、