行政復議是否適用和解問題的探討

行政復議是否適用和解問題的探討

摘要：行政復議與行政訴訟一樣都作為公民自由選擇的解決行政糾紛案件的途徑，在一定程度上具有關(guān)聯(lián)性，都是解決糾紛，保障行政相對人的利益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。本文由行政復議是否適用和解問題引出論述，對行政復議適用和解進行了概述，從概念、對概念的理解、適用和解的意義等方面作闡述；接著從行政自由裁量權(quán)、復議目的與原則、復議機關(guān)職權(quán)和實踐經(jīng)驗的發(fā)展趨勢等角度分析其存在可能性的理論依據(jù)；再論述適用和解的法律要件，應該要有意思真實表示、和解受案范圍和和解協(xié)議書；最后提出了若在行政復議中推行和解應具備的立法要求。關(guān)鍵詞：行政復議

和解

自由裁量權(quán)

合意行政復議，是隨著上一世紀80年代我國行政法學的興起，行政法學界對國家行政機關(guān)審查和裁決行政爭議這種特定的法律現(xiàn)象所作的抽象和概括。[1]從現(xiàn)階段我國行政復議制度的立法和實踐立論看，它是指公民、法人和其它組織以行政機關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益為由，依法向有復議權(quán)的行政機關(guān)申請復議，受理申請復議機關(guān)依照法定程序?qū)σ馉幾h的具體行政行為進行審查并作出裁決的活動。[2]我國的行政復議制度初創(chuàng)于20世紀50年代，1950年政務(wù)院批準、財政部公布的《財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法》第6條規(guī)定：“被檢查的部門，對檢查機構(gòu)之措施，認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構(gòu)，申請復核處理?！边@里的“申請復核處理”，實際上就是行政復議。這是我國行政復議制度最早的雛形。隨后，行政復議的范圍不斷擴大。一、問題的提出行政復議作為一種司法救濟手段，其立法宗旨是為了防止和糾正違法的或不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。自上世紀90年代以來，我國行政復議制度的發(fā)展有了長足的進步，它既豐富了行政復議的理論和實踐，也給行政復議制度的建設(shè)提出了新的課程，帶給人們新的思考。[3]在行政復議程序中，我國《行政復議法》并沒有規(guī)定和解問題。法無明文規(guī)定不能適用和解，就有可以適用和解的可能性。應松年教授主編的《行政法新論》一書中在闡述行政復議的原則中，表明“不適用調(diào)解原則”。其所持觀點的立論依據(jù)在于，行政機關(guān)作出的具體行政行為是代表國家行使政權(quán)的具體體現(xiàn)，行政權(quán)力是國家通過法律賦予的行政機關(guān)在行使權(quán)力時無論是否與管理相對人發(fā)生爭議，都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力，只能按照國家的意志即依法行事。[4]顯然，應松年教授等所持的觀點是注重強調(diào)行政公權(quán)力的至高性。但過于強調(diào)行政公權(quán)力是否有違背其行政復議立法宗旨呢？如果行政復議首先是為了“維護行政權(quán)”，這種制度就失去了其存在的意義和價值，因為行政機關(guān)依法行使職權(quán)的行為主要不是通過行政復議制度來維護的。行政復議立法是為了防止和糾正違法的或不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政復議的提起是以行政相對人申請為前提，是公民、法人或其他組織認為其合法權(quán)益受侵害，但又不想通過訴訟的司法解決途徑去維護自己的合法權(quán)益，畢竟提起訴訟，不管從時間還是從經(jīng)濟經(jīng)費角度出發(fā)看，對行政相對人來說都是讓他們承擔不必要的損失，若行政復議能很好地解決爭議，何樂而不為呢？況且，一直以來行政公權(quán)力給民眾的認識，總是強大于私權(quán)力的，對他們來說，確實其合法權(quán)益受到侵害，在做出行政處罰或強制執(zhí)行決定的行政機關(guān)能讓一步，使其合法權(quán)益得到合理適當?shù)木S護，他們是會接受的，而且對行政機關(guān)來說，其在民眾中的信服力也會相應提高的。從現(xiàn)實社會生活中，可以看出許多行政案件中都是對行政復議決定不服而再提起訴訟的，最后法院審理維護了原告的合法權(quán)益。這樣一來，行政公權(quán)力在民眾中信服力則大打折扣，是得不償失的。當然，如果行政機關(guān)做出的處罰決定或強制措施是合法、合理、適當?shù)?，對他們來說是無異議的，也不會提請復議或提起訴訟的。華東師范大學法學院的張淑芳副教授在其《行政訴訟和解問題的探討》一文中，提出了自己的觀點，其認為在行政訴訟程序中可以適用和解程序，并對其論點作了闡述。[5]在我國《行政訴訟法》第50條里明確規(guī)定人民法院審理案件不適用調(diào)解。其觀點值得我們?nèi)ニ妓?，而且依我國現(xiàn)行法律規(guī)定在公民對具體行政行為不服，可依法自由選擇，或行政復議或訴訟。因此，筆者思索：在《行政訴訟法》中有明確規(guī)定不適用調(diào)解，而在《行政復議法》中卻對此問題無明文規(guī)定。無明文規(guī)定的問題，其是否適用，就有可存在的可能性，也有研討的理論意義與現(xiàn)實意義，因而，筆者認為，行政復議制度作為新興發(fā)展的行政司法救濟制度，在行政主體與行政相對人之間發(fā)生的糾紛只要能夠在不侵害相關(guān)利益的情況下，可以適用和解解決糾紛。二、行政復議適用和解的概述行政復議適用和解，是指在行政復議過程中，由受理行政復議申請的行政機關(guān)在確認被申請人的具體行政行為侵害了申請人的合法權(quán)益，但做出的具體行政行為的依據(jù)是合法的情況下，依雙方當事人的合意，本著互諒互讓的原則而適用和解使糾紛在不傷和氣的氛圍中予以解決。對此應作如下五個方面理解：1、行政復議適用和解的前提是被申請人的具體行政行為侵害了申請人的合法權(quán)益。這也是行政復議發(fā)生的前提。申請人的合法權(quán)益不受侵害的情況下是不會去提請行政復議的，從而也就無從談起在行政復議中適用和解。2、行政復議適用和解是在受理行政復議的行政機關(guān)確認被申請人的具體行政行為侵害了申請人的合法權(quán)益，但做出具體行政行為的依據(jù)是合法的情況下適用的。如果被申請人做出的具體行政行為是違法的，則受理的行政復議機關(guān)有權(quán)直接撤消該具體行政行為，并依照國家賠償法對申請人予以賠償。當然要是官官相護的話，則另當別論了。3、行政復議適用和解是依申請人與被申請人合意，本著互諒互讓的原則而適用的。這體現(xiàn)了在行政復議中當事人的法律地位是平等的，體現(xiàn)了我國憲法規(guī)定法律面前人人平等的原則。4、行政復議適用和解的目的是使糾紛在不傷和氣的氛圍中予以解決。在發(fā)生行政糾紛時，雙方當事人往往都會彼此關(guān)系堅硬，處理不好，哪怕任何一方一點小小的利益得不到維護或保障的話，都會導致糾紛無法得到完美解決，而且拖延時間，還要訴訟到法院。因此，行政復議適用和解，就是為了盡量避免這種情況的發(fā)生，以求更好解決糾紛。5、行政復議適用和解是在有權(quán)受理行政復議的行政機關(guān)主持下，申請人與被申請人之間的和解。其他任何行政復議參加人不能作為和解的當事人，而且這里申請人與被申請人的數(shù)量多寡是不受影響的。這里行政復議中的和解，它不應理解為一種程序，而應視為行政復議解決行政糾紛的一種方法或手段。雖然法律法規(guī)并未規(guī)定，但對有權(quán)受理行政復議的機關(guān)來說，在審理糾紛并解決糾紛的有效方法中有較好、突出的法律意義與實踐意義。第一、行政復議適用和解體現(xiàn)了司法公正與效益。行政復議是一種司法救濟手段，目的是防止和糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。我國最高人民法院院長肖揚在法院的工作報告中強調(diào)司法公正與效益。行政復議作為司法救濟手段，也應體現(xiàn)公正與效益。當公民、法人或其他組織在其合法權(quán)益受到侵害時，他們希望申請行政復議，請求上級行政機關(guān)能依法做出公正并及時處理，以維護自己的合法權(quán)益。對他們來說，提請行政復議往往會選擇上級機關(guān)，越往上級越能公正處理，上級如能如他們所望，公正處理是再好不過了，畢竟比起訴訟要經(jīng)濟得多了，此外，對他們來說，如果能和解他們是樂意接受的，沒有一個人愿意跟行政機關(guān)對抗的。因此如果能適用和解在一定程度上會體現(xiàn)司法公正與效益。第二、行政復議適用和解符合便民原則。我國《行政復議法》第四條規(guī)定了行政復議機關(guān)履行行政復議職責應遵循便民原則。行政復議適用和解正是符合了便民原則要求。當發(fā)生的行政糾紛能通過和解而獲得解決，阻卻了向法院請求司法救濟，很大程度上是便民的。試想如果行政復議沒有解決好糾紛，上告到法院，又要費多少時間、精力與經(jīng)濟費用，是很不利于申請人的，即不便民。第三、行政復議適用和解有利于提高行政機關(guān)在民眾中的信服力，從而便于其順利開展行政管理工作。行政復議過程中適用和解，并不等于行政權(quán)威性下降，也不會反而會提高其公信力的。我國憲法里明確規(guī)定，政府的一切職權(quán)是人大賦予的，人大的一切權(quán)力又來自于廣大公民的。人民是國家的主人，如果行政機關(guān)在認識到做出的具體行政行為侵害了相對人的利益，能提出和解，使糾紛在不傷和氣的氛圍下解決，“主人”對“公仆”是會很信任的，這樣，既然賦予了權(quán)力，以后對其行政管理權(quán)都會大力支持的。當然作為申請人能通過和解達到糾紛的解決，何嘗不要呢？和解了，對任何一個處于弱勢地位的人來說，看到處于強勢地位的人都能坐下來一起和氣解決糾紛，會對對方產(chǎn)生一種折服的心理，從而提高行政復議機關(guān)在民眾中的信服力。三、行政復議適用和解的理論依據(jù)“審理復議案件原則上采取書面審理的方式，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。所謂其他方式主要是指開庭審理的方式。條例授權(quán)復議機關(guān)裁量定奪。從這些年行政復議制的實踐經(jīng)驗看，在條件允許的情況下，盡可能的采用開庭方式審理復議案件值得大力提倡?！盵6]這雖然與行政復議適用和解沒有必然的直接聯(lián)系，但是強調(diào)開庭審理，申請人與被申請人可以面對面解決糾紛，為和解創(chuàng)造了可能性，此外，“復議機關(guān)裁量定奪”，也強調(diào)了“自由裁量權(quán)”，也為和解提供了可能。另外，從行政訴訟角度上看，有學者闡述：“法治國家依法行政原則，以及國家對行政行使原有的牽制機制，譬如預算、決算監(jiān)督等，使行政機關(guān)關(guān)于行政訴訟程序中，能自行退讓，并接受人民退讓的空間有限?！盵7]對此，有學者認為，這里隱藏著行政訴訟適用和解的一些理論依據(jù)，其關(guān)鍵字眼是“退讓”二字。[8]以此類推，由此可見，只要有一定的可能性余地，都會給和解留下存在的空間。更重要的一點是，我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第136條規(guī)定：“行政機關(guān)對于行政處分（指行為）所依據(jù)事實或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者，為有效達成行政目的，并解決爭執(zhí)，而與人民締結(jié)之和解契約?！盵9]行政復議亦是行政程序法中的一個方面內(nèi)容，其法律依據(jù)是程序性規(guī)定而非實體性規(guī)定，又加上目前為止還未有一個理論能證明和解在有關(guān)程序中不存在或成立，相反在諸多情況，不管是訴訟還是仲裁都有和解的存在與成立。轉(zhuǎn)貼于綜上，筆者認為，行政復議適用和解有它存在的理論可能性。對此，可作如下幾個方面論證：1、從行政自由裁量權(quán)的角度看分析。所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在行政管理活動過程中，在處理法律規(guī)定了一定幅度選擇權(quán)的行政事項時和在處理法律沒有明文規(guī)定的行政事項時，進行自由選擇的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)的實質(zhì)是行政機關(guān)的自由選擇，是行政主體自由處分職權(quán)的表現(xiàn)。如果行政機關(guān)對職權(quán)的處分不侵害國家或公共利益和違背法律，且其處分在行政相對人可以接受的情況下，那將是國家受益，行政相對人受益，行政主體受益。[10]行政機關(guān)有行政自由裁量權(quán)，復議機關(guān)就可以依權(quán)利自由裁量，通過多種手段處理糾紛，而且由此，阻卻了訴訟的進行，節(jié)約了許多成本。這是一個很重要的理論依據(jù)前提。2、從行政復議目的和原則分析。行政復議目的是為了防止和糾正違法的或不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。其原則之一是為了便民，而此無法用一個具體的標準來界定，適用和解，能使申請人與被申請人在不傷和氣的氛圍下解決糾紛，非?，F(xiàn)實，又達到立法解決爭議的目的及體現(xiàn)其便民原則，在行政復議中具有現(xiàn)實的意義。3、從和解過程中上級機關(guān)的復議職權(quán)角度分析。從行政相對人一方看，他們往往會擔心，復議機關(guān)與做出具體行政行為的行政機關(guān)之間存在隸屬關(guān)系，復議機關(guān)作出復議決定會偏袒其下屬機關(guān)或部門，而且有些情況作出具體行政行為的行政機關(guān)（即被申請人）在作出行政行為之前已請示了上級（即復議機關(guān)），因此即使做出來的決定似乎是公正，但效果比不上和解的效果，和解體現(xiàn)了意思自治，而復議機關(guān)依職權(quán)作出復議決定或多或少會考慮到其下屬的利益，從而給行政相對人感覺上會顯失公正，進而為行政復議適用和解提供了一個很好的存在理由。4、從實踐經(jīng)驗的發(fā)展趨勢分析。行政糾紛案件越來越多，如果行政復議案件無法解決糾紛會全部涌向法院，提起行政訴訟，會浪費很多成本，而且影響了法院的辦案的公正性與效益性，歸根到底對行政相對人是很不利的。四、行政復議適用和解的法律要件在行政復議程序中適用和解，作為解決糾紛的一種特殊手段，并不是說所有的行政糾紛案件都可以適用和解，因此，探討行政復議適用和解的法律要件是很有必要的。第一、和解行為的發(fā)起必須是當事人雙方意思真實表示。行政復議和解是申請人與被申請人之間的一種合意，和解的發(fā)起是當事人雙方自愿進行的，并非復議機關(guān)授權(quán)的，而且申請通過和解方式解決行政糾紛案件是向復議機關(guān)提出的。當然復議機關(guān)有行政自由裁量權(quán)，在其解決行政糾紛案件，可以以征求意見的方式向當事人雙方提出是否愿意接受和解。第二、和解的發(fā)生必須是可適用和解的行政糾紛案件。并非所有的行政糾紛案件都可以通過和解的方式來解決的。作為行政主體，代表國家行使行政權(quán)力，在有些情況下，是不能放棄職權(quán)的，不能隨意處分自己的權(quán)利，但有些行政法關(guān)系中行政主體有職權(quán)處分權(quán)，在這樣的行政糾紛中若申請人能夠接受被申請的讓步，糾紛就可以化解，和解就有存在的余地。依筆者認為：只要牽涉到私權(quán)的糾紛都可以進行適當調(diào)解，但人身權(quán)問題除外；涉及行政合同手段調(diào)整的糾紛也可以進行適當和解。而且，隨著社會的發(fā)展和政府行政管理手段的轉(zhuǎn)換，執(zhí)政素質(zhì)的提高，通過和解解決行政糾紛案件會越來越多。第三、要有和解協(xié)議書。如果申請人與被申請人達成合意希望通過和解方式解決行政糾紛，必須制作和解協(xié)議書，并將和解協(xié)議書遞交給復議機關(guān)。這是一種要式法律行為。五、行政復議適用和解的立法要求我國《行政復議法》對是否適用和解問題，并沒有規(guī)定。筆者認為，如果在行政復議中適用和解，并得以推行的話，立法上應作修改，以確定其法律地位，從而使其具有法律依據(jù)。對此，筆者從以下三個方面來闡述立法要求：1、確立行政復議可以適用調(diào)解的原則。行政復議審理范圍即對具體行政行為進行審查時，不僅要對其合法性進行審查，還要對其適當性進行審查。對合法性審查無需和解，違法的，無論如何都要撤銷，并對由此給行政相對人造成損害，應當予以賠償。對于適當性審查，它沒有一個固定的標準來衡量，可以通過和解達到解決糾紛，使適當性問題得到合理解決。因為適當性審查的前提是對行政行為的“度”作出判斷，關(guān)于“度”的問題完全可以在雙方當事人意志合意的情況下得以解決。這可說是一種改革思路。從今后的發(fā)展趨勢看，誰也不敢斷言究竟什么樣的行政糾紛案件可以適用和解解決，什么樣的行政糾紛案件不可以通過和解解決，與其將口子封死阻礙今后的發(fā)展，還不如干脆將和解作為一個原則確立下來。作為行政復議機關(guān)，有自由行政裁量權(quán)，只要認為可以通過和解解決結(jié)案的都可大膽適用這一解決行政糾紛手段，而且，行政裁決已明顯規(guī)定了可以適用協(xié)商或調(diào)解來解決并且通常作為前置程序。為此，行政復議為什么不可以適用呢？況且，比起行政司法審判解決糾紛要經(jīng)濟快捷得多。2、確立申請人與被申請人之間的對等地位。雖然在我國，法律面前人人平等，但在行政復議中，申請人與被申請人之間地位往往是不對等的，因為被