“公地悲劇”理論下的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題探討

“公地悲劇”理論下的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題探討林巧【摘要】我國(guó)日益嚴(yán)重的海洋污染和海洋生態(tài)破壞，凸顯出海洋正在加速滑向“公地悲劇”的不測(cè)命運(yùn)。海洋資源產(chǎn)權(quán)不明、利益管理驅(qū)動(dòng)失效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)成為海洋環(huán)境“公地悲劇”的誘因。要克服公地悲劇，最需要的是相關(guān)主管部門的作為及相關(guān)主管部門的能力與膽略。即針對(duì)當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃，開(kāi)展綜合治理，建立全方位的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，完善海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系，開(kāi)展區(qū)域合作與海陸聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)全民海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。【關(guān)鍵詞】公地悲劇海洋環(huán)境保護(hù)1968年，美國(guó)學(xué)者加勒特·哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公地悲劇》一文，他在文中設(shè)置了這樣一個(gè)場(chǎng)景：一群牧民一同在一塊公共草場(chǎng)放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益，雖然他明知草場(chǎng)上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？站在經(jīng)濟(jì)人的角度，毫無(wú)疑問(wèn)，牧羊人為了獲得更大的收益必然會(huì)增加更多的牲畜。這樣，“公地悲劇”就上演了——草場(chǎng)持續(xù)退化，直至無(wú)法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)?！肮乇瘎　敝袑?duì)環(huán)境造成損害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本特征是小而分散，每一個(gè)人對(duì)環(huán)境的損害往往是微不足道的。但這微小行為的集合會(huì)造成巨大的破壞，被稱之為“微小行為的暴行”。我國(guó)日益嚴(yán)重的海洋污染和海洋生態(tài)破壞，凸顯出海洋正在加速滑向“公地悲劇”的不測(cè)命運(yùn)。一、海洋環(huán)境“公地悲劇”的誘因早在數(shù)千年前,亞里士多德就曾指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！倍鴤€(gè)人忽視公共的事物將不可避免地導(dǎo)致共有地的悲劇，即私人決策者過(guò)分使用公共資源。那么，個(gè)人為何會(huì)忽視公共事物而導(dǎo)致公地悲??？（一）海洋資源產(chǎn)權(quán)不明環(huán)境作為一種公共物品，具有顯著的外部性。外部性指由于市場(chǎng)活動(dòng)而給無(wú)辜的第三方造成的成本?；蛘邠Q種說(shuō)法：外部性就是指社會(huì)成員（包括組織和個(gè)人）在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān)，即行為舉動(dòng)與行為后果的不一致性。環(huán)境外部效應(yīng)有正、負(fù)之分。正外部性是指私人成本大于社會(huì)成本，私人收益小于社會(huì)收益，負(fù)外部性是指私人成本小于社會(huì)成本，私人收益大于社會(huì)收益。海洋環(huán)境保護(hù)是一種正外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，潔凈的海洋環(huán)境和良好的海洋生態(tài)，周邊海域任何單位和個(gè)人都不可被排除在利用它帶來(lái)的利益之外，它往往被集體加以消費(fèi)，因此在進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)公益事業(yè)時(shí)，大多數(shù)單位可能不愿意進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)并支付環(huán)境保護(hù)費(fèi)用。因?yàn)楸Ｗo(hù)者所獲得的利益小于社會(huì)的收益，僅受自身利益激勵(lì)的保護(hù)者不會(huì)有足夠的動(dòng)力去提供社會(huì)所需要的環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，海洋環(huán)境污染是一種負(fù)外部性極大的行為，污染者所承擔(dān)的成本遠(yuǎn)小于社會(huì)承擔(dān)的成本，僅受自身成本約束的污染者終將使環(huán)境污染超過(guò)環(huán)境的耐受值，而且海洋污染的擴(kuò)散沒(méi)有地界約束，因此當(dāng)污染來(lái)臨時(shí)，由于地區(qū)之間沒(méi)有相互隸屬關(guān)系，而造成共防共治協(xié)調(diào)的困難。無(wú)論是正外部性還是負(fù)外部性，都會(huì)影響到環(huán)境資源的優(yōu)化配置，從而使環(huán)境污染問(wèn)題更加嚴(yán)重。為什么會(huì)有外部性的存在呢？導(dǎo)致外部性有很多原因。一個(gè)重要的原因是，沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)權(quán)制度。海洋資源作為公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，是致使海洋環(huán)境無(wú)法得到有效保護(hù)的原因。在“公地”領(lǐng)域構(gòu)建了“人所共有，其實(shí)無(wú)人所有”的實(shí)際產(chǎn)權(quán)主體空缺的狀態(tài)。當(dāng)“公地”遭受掠奪時(shí)，沒(méi)有明確的所有者及時(shí)地訴諸法律追回?fù)p失，直到生態(tài)災(zāi)難無(wú)從挽回。（二）利益驅(qū)動(dòng)管理失效隨著市場(chǎng)化改革的深入，利益主體多元化，利益關(guān)系也日益剛性化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間，人們往往更愿意選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在工具理性的張揚(yáng)下，企業(yè)與企業(yè)之間，地方與地方之間，部門與部門之間的利益之爭(zhēng)，決定了誰(shuí)也不愿意為了共同的利益放棄自己的利益，從而導(dǎo)致為追求經(jīng)濟(jì)效率而忽視價(jià)值判斷，追求短期效率而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，追求效率而忽視平等，注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效而忽視人文價(jià)值。長(zhǎng)期以來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和績(jī)效的指標(biāo)主要是GDP，由于環(huán)境危機(jī)在短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題熟視無(wú)睹，即便注意到了也無(wú)能為力。事實(shí)上，衡量社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，還有人口、就業(yè)、保健、教育、分配制度、道德觀念、結(jié)構(gòu)、政治體制等內(nèi)容。（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直以來(lái)過(guò)于依賴工業(yè)特別是重化工業(yè)拉動(dòng)，特別是高耗能、高污染行業(yè)增長(zhǎng)仍然偏快。由于石油在工業(yè)化中的重要作用，以及全球石油分布的嚴(yán)重不均衡性，使石油的運(yùn)輸顯得格外重要。目前，世界所需石油的2/3經(jīng)海路運(yùn)輸，經(jīng)常運(yùn)行在航道上的油輪有7000艘之多。由于大型油輪的營(yíng)運(yùn)成本較低，而經(jīng)濟(jì)效益卻很高，因此，在現(xiàn)代技術(shù)所能達(dá)到的范圍內(nèi)，建造的油輪噸位越來(lái)越大，往往在20萬(wàn)噸以上。大型油輪失事以后，其中的原油部分或全部流入海洋，從而造成嚴(yán)重的海洋石油污染。據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署報(bào)告，海路運(yùn)輸中流入海洋的石油每年為200萬(wàn)噸至2000萬(wàn)噸，以至在主要的航道上都有明顯的油膜分布。而近海采油平臺(tái)及輸油管的石油泄漏事故，也是造成海洋石油污染的重要原因。目前，多數(shù)開(kāi)發(fā)者集中在近海海域勘探開(kāi)發(fā)。隨著海洋石油勘探開(kāi)發(fā)的飛速發(fā)展，有的鉆井船和采油平臺(tái)，人為地將大量的廢棄物和含油污水不斷地排入海洋，因此，海洋石油開(kāi)發(fā)也是目前造成海洋污染的原因之一。除此之外，各沿海經(jīng)濟(jì)地區(qū)對(duì)石化產(chǎn)業(yè)和船舶修造產(chǎn)業(yè)的青睞與依賴，也對(duì)海洋環(huán)境污染帶來(lái)了一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。二、當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)的難點(diǎn)（一）海洋污染物來(lái)源廣，種類復(fù)雜海洋污染約有80%都是陸源污染造成的，隨著沿海城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人口增加，沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度持續(xù)加大，向近岸海域排入的生活污水、工業(yè)廢水、固體廢棄物等也日益增多。城市污水中含有糞便、洗滌劑、殺蟲劑、塑料制品等污染物，工業(yè)廢水中包含重金屬、石油類、放射性物質(zhì)、固體廢棄物等。除了陸源污染，還有海上養(yǎng)殖、海上勘探開(kāi)發(fā)、航運(yùn)油污及廢棄物等海上污染源。此外，污染物通過(guò)大氣循環(huán)作用，在入海前還可能擴(kuò)散到大氣中，再通過(guò)降水帶入海水，也使得海洋污染加重和擴(kuò)展。諸多海洋污染物的來(lái)源廣，種類復(fù)雜，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成巨大壓力。（二）海洋污染范圍廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，危害性大排入海洋中的污染物，會(huì)通過(guò)海水運(yùn)動(dòng)而擴(kuò)散，擴(kuò)大污染面。一些污染物如合成洗滌劑、有機(jī)氯農(nóng)藥、石油等，難以短時(shí)間內(nèi)生物降解，會(huì)長(zhǎng)期在海洋中存在，可以通過(guò)食物鏈富集，對(duì)海洋生物甚至人體健康都有潛在的危害。此外，營(yíng)養(yǎng)鹽向海域輸入導(dǎo)致浮游植物大量繁殖，在河口、內(nèi)灣等地水域富營(yíng)養(yǎng)化，造成赤潮多發(fā)，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)也造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。（三）海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及面廣，各區(qū)域、部門協(xié)調(diào)合作有難度海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅僅是某個(gè)省、某個(gè)部門的責(zé)任，而是涉及到多省市、多部門的協(xié)調(diào)合作。在跨區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，各區(qū)域利益無(wú)法有效協(xié)調(diào)，使得海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題未得到很好的解決。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是海上執(zhí)法主體不明確。目前我國(guó)海上執(zhí)法力量包括五部分：隸屬公安邊防的海警，隸屬交通部的海事局，隸屬農(nóng)業(yè)部的漁政指揮中心，隸屬海關(guān)的緝私力量，及隸屬國(guó)家海洋局的海監(jiān)總隊(duì)。雖然名義上中國(guó)海監(jiān)是最權(quán)威的執(zhí)法主體，但不足以承擔(dān)其他各專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的任務(wù)。目前仍沒(méi)有一支海上綜合執(zhí)法力量，也沒(méi)有哪一個(gè)涉海部門能夠單獨(dú)有效地進(jìn)行海洋綜合執(zhí)法。五個(gè)海洋執(zhí)法行政部門職責(zé)有限，且有重疊、分散等現(xiàn)象，易造成爭(zhēng)議和沖突，導(dǎo)致管理成本高且效率低。海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的多部門多行業(yè)性，使每個(gè)單獨(dú)的部門都難以站在整個(gè)海洋高度上開(kāi)展執(zhí)法，不可避免的從本身利益角度執(zhí)法，缺乏整體性，使得海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題未得到很好的解決。二是海洋執(zhí)法程序和執(zhí)法人員素質(zhì)存缺陷?，F(xiàn)行執(zhí)法大多難以按照?qǐng)?zhí)法程序?qū)嵤Ｉ鲜鹿侍幚砗臅r(shí)長(zhǎng)，查獲率低，拒檢拒罰現(xiàn)象嚴(yán)重，往往出現(xiàn)違法船舶、人員不服從管理，執(zhí)法人員無(wú)計(jì)可施甚至受到人身傷害事件。主要原因是我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的地位和威懾力不夠，除海警、海關(guān)緝私警察外，其他執(zhí)法力量只有行政權(quán)，沒(méi)有警察權(quán)，其權(quán)威性不高，難以順利執(zhí)法，海上執(zhí)法力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國(guó)或日本的海洋專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)------海岸警衛(wèi)隊(duì)。此外，我國(guó)海上執(zhí)法人員隊(duì)伍還存在著人員的來(lái)源沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法人員編制不一、管理較為混亂和部分執(zhí)法人員文化素質(zhì)偏低等問(wèn)題。（四）海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)不夠完善我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系以《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》為核心，以海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的管理?xiàng)l例為配套行政法規(guī)，還制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，與地方性海洋環(huán)境法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)相補(bǔ)充，并受我國(guó)參與的國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)公約的約束。這些規(guī)范相互關(guān)聯(lián)、相互制約，共同構(gòu)成了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系，具有系統(tǒng)性、廣泛性和科學(xué)性，為我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)提供了法律依據(jù)和保障。雖然我國(guó)海洋保護(hù)的立法取得一定成績(jī)和進(jìn)步，但總體相對(duì)國(guó)際存在滯后性，主要表現(xiàn)為：1、現(xiàn)有法律存在立法盲點(diǎn)。首先，我國(guó)的有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律大多關(guān)注的是海洋環(huán)境的污染防治問(wèn)題，對(duì)于海洋資源利用和生態(tài)保護(hù)方面有所欠缺。目前沒(méi)有一部綜合性的法律對(duì)海洋資源進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，一些單行資源法律中如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中提到有關(guān)海洋資源的條款，但是較分散，沒(méi)有把海洋資源作為一個(gè)整體統(tǒng)籌規(guī)劃和考慮。其次，我國(guó)一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有確立，如海洋生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)、生物多樣性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，這都直接影響到中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的完善。2、現(xiàn)有法律的權(quán)威性不高。如對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》只是對(duì)自然保護(hù)區(qū)做了原則性的規(guī)定，實(shí)際中主要依靠《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》和《海洋自然保護(hù)管理辦法》來(lái)實(shí)施，但這些法規(guī)的地位較低，約束力不高，使得一些非法開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不能得到有效遏制。3、現(xiàn)有法律的可操作性不強(qiáng)。首先，當(dāng)前在《海洋環(huán)境保護(hù)法》之外，因缺乏可操作的行政法規(guī)、部門規(guī)章及相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得目前海洋生態(tài)損害的國(guó)家索賠工作迄今未有全面有效的實(shí)質(zhì)性展開(kāi)，許多海洋環(huán)境污染事件所導(dǎo)致的海洋生態(tài)損害，最終只能由國(guó)家負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)尚未建立有效協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的海洋生態(tài)調(diào)控的政策體系，海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境代價(jià)尚未得到有效補(bǔ)償，導(dǎo)致了近岸海域污染嚴(yán)重、海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)等一系列海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。一些海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)所導(dǎo)致的海洋環(huán)境突發(fā)事件，進(jìn)一步加劇了海洋污染和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)。其次，在海洋污染的執(zhí)法過(guò)程中存在個(gè)體維權(quán)成本過(guò)高的問(wèn)題。發(fā)起環(huán)保公益訴訟的訴訟成本太高，起訴者往往無(wú)法或者不愿意負(fù)擔(dān)高額的訴訟成本；另外，環(huán)保公益訴訟的主體資格更是嚴(yán)重制約了公益訴訟的發(fā)展。鑒于污染常常造成大范圍影響，而直接個(gè)體污染受害者受經(jīng)濟(jì)條件等限制，訴訟索賠很難操作，遑論間接污染受害者了。三、加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的對(duì)策建議任何一種行為，在經(jīng)濟(jì)上都有損失及收益兩方面。決策制定者的決策依據(jù)是如何平衡計(jì)算兩種關(guān)系，從而達(dá)到對(duì)社會(huì)整體最優(yōu)的狀態(tài)。同理，海洋污染的控制也是經(jīng)濟(jì)決策的一種體現(xiàn)，是短期利益與長(zhǎng)期利益的一種博弈。從上面的分析我們可知,個(gè)體的污染成本小于個(gè)體的利益收入，此時(shí)“良知”便也成為一種商品被附加出售，污染便成為一種“正常合理”的行為。這種個(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為反映出集體約束的缺失。要克服公地悲劇,最需要的是相關(guān)主管部門的作為及相關(guān)主管部門的能力與膽略。（一）科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃，兼顧海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將海洋資源與環(huán)境納入城市發(fā)展指標(biāo)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。堅(jiān)持海洋環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉，海域修復(fù)與陸域環(huán)保并重。根據(jù)海洋功能區(qū)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)。正確處理好養(yǎng)殖資源開(kāi)發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促使海洋資源開(kāi)發(fā)走上良性循環(huán)道路。（二）開(kāi)展綜合治理，加強(qiáng)陸源污染防治隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，陸源污染還有加重的趨勢(shì)，必須加強(qiáng)陸源污染物防治，遏制近岸海域環(huán)境惡化勢(shì)頭。如抓緊對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠、工廠企業(yè)的設(shè)施建設(shè)，對(duì)嚴(yán)重污染部門加快整頓；在沿海城市開(kāi)展綜合治理，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源利用狀況逐步進(jìn)行改善；大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展高效綠色的農(nóng)業(yè)施肥方式，減少農(nóng)藥化肥使用量，重視農(nóng)業(yè)面源污染的治理；根據(jù)海洋自凈能力，開(kāi)展海洋環(huán)境容量研究，推進(jìn)入海污染物總量控制。除了加強(qiáng)對(duì)陸源污染的防治，對(duì)海上污染源和海岸工程的污染控制也不能放松。（三）建立全方位的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)采用多種手段，建立衛(wèi)星、飛機(jī)遙感和海上結(jié)合監(jiān)測(cè)網(wǎng)，對(duì)海域和入海污染源進(jìn)行一體化的監(jiān)測(cè)，掌握海洋污染狀況和變化趨勢(shì)。在近岸海域、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、河口等地加強(qiáng)對(duì)赤潮的監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)獲取有關(guān)信息，減少赤潮災(zāi)害的損失程度。對(duì)突發(fā)污染事件做到及時(shí)應(yīng)對(duì)，為海洋環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科學(xué)研究提供基礎(chǔ)。（四）完善海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系首先,明確規(guī)定資源的產(chǎn)權(quán)所屬，明確各級(jí)政府、各個(gè)政府部門對(duì)公共資源的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，完善政府的制度，規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，形成良好的經(jīng)濟(jì)行為。其次，確定政府管理公共資源的法律框架；再次，制定配套法規(guī)，增強(qiáng)環(huán)境法律、法規(guī)的可操作性，在環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定中賦予老百姓對(duì)公共環(huán)境的法律權(quán)利，保護(hù)公眾對(duì)公共資源的合法權(quán)益。（五）統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，開(kāi)展區(qū)域合作與海陸聯(lián)動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保涉及環(huán)保、水利、海事等多個(gè)涉海部門，以及臨海的多個(gè)地區(qū)，缺乏統(tǒng)一