地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及轉(zhuǎn)型發(fā)展

摘要：作為我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心主體，地方國有融資平臺對于促進(jìn)我國城市化發(fā)展、優(yōu)化地方基礎(chǔ)配套設(shè)施等作用巨大，但在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)之際，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求也從傳統(tǒng)的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長，地方國有融資平臺公司在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也暴露出越來越多的問題，例如政績觀扭曲、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變得越來越集中、公司治理模式較為傳統(tǒng)、簡單地依賴地方政府部門、等靠要思想較為嚴(yán)重等，無法適應(yīng)新時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。由此，需要對地方國有融資平臺公司目前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)行深度研究，并提出控制措施，明確未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。關(guān)鍵詞：地方國有融資平臺；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制；轉(zhuǎn)型發(fā)展引言為進(jìn)一步應(yīng)對國際金融危機(jī)帶來的持續(xù)影響，保障我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，在我國一系列政策的支持之下，各級地方政府部門全面創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并建立了大批量的地方國有融資平臺公司。這些公司也在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策中，展現(xiàn)出了非常重要的價(jià)值，尤其是在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)以及進(jìn)一步擴(kuò)大地方內(nèi)需上展現(xiàn)出了非常重要的作用。但是結(jié)合實(shí)際，近些年地方國有融資平臺公司數(shù)量增長，發(fā)展規(guī)模全面擴(kuò)大，同時(shí)也面臨著諸多發(fā)展問題，例如內(nèi)部管理機(jī)制不夠健全、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加劇、財(cái)政壓力不斷加大，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫，需將地方國有融資平臺公司培育為具有較強(qiáng)造血能力以及較好償債能力的全新市場化經(jīng)濟(jì)實(shí)體［1］。一、平臺公司成立初衷和發(fā)展現(xiàn)狀（一）平臺公司發(fā)展歷史階段地方國有融資平臺公司主要指的是由我國地方政府部門作為發(fā)起人，將融資作為核心建設(shè)的公司，涉及多種類型，包括城市建設(shè)的投資、城建開發(fā)等，其還款來源主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收入、公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用以及財(cái)政資金等為主。我國平臺公司最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，首家地方政府融資平臺公司于1993年建設(shè)。該公司利用不同的渠道對外資進(jìn)行籌集，承接了大批量的重要項(xiàng)目，為地方政府的資金壓力帶來了有效緩解。我國平臺公司的發(fā)展起步階段為1994年到1997年，該階段缺少建設(shè)資金。隨后，在渡過亞洲金融危機(jī)之后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加寬松，進(jìn)入到了穩(wěn)步發(fā)展階段，即1998年到2007年。后續(xù)在美國次貸危機(jī)的重創(chuàng)影響之下，也在寬松政策的刺激之下，進(jìn)入到了快速發(fā)展階段，即2008年到2009年。2010年至今為規(guī)范發(fā)展期。（二）平臺公司肩負(fù)的使命責(zé)任基于平臺公司的不同發(fā)展階段以及其歷史背景來分析，平臺公司建設(shè)的目標(biāo)和初衷便是滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，其籌集的資金運(yùn)用在了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長上?；谄脚_公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)來分析，平臺公司主要業(yè)務(wù)活動(dòng)為投融資、房地產(chǎn)工程項(xiàng)目的開發(fā)。依照其項(xiàng)目收益的差異性，可分為非公益性、半公益性和公益性事業(yè)。（三）平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成伴隨著近些年我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的全面加快，各地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度也在不斷加大，地方經(jīng)濟(jì)獲得了全面發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了有效調(diào)整。但是，由于地方財(cái)政資金有限，在公益性項(xiàng)目的建設(shè)上存在大量資金缺口，無法按期納入政府預(yù)算支付中去，致使平臺公司的建設(shè)資金融資需求規(guī)模日益擴(kuò)大。與此同時(shí)，地方國有融資平臺公司本身存在著資源和資產(chǎn)上的優(yōu)勢，再加上政府信用背書，銀行機(jī)構(gòu)對這類具有國有背景的公司也提供了大量的支持，導(dǎo)致融資平臺公司的有息債務(wù)不斷提高，隱藏較高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［2］。二、地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施（一）縮小債務(wù)規(guī)模，拓寬國有融資平臺公司融資渠道在地方國有融資平臺公司的發(fā)展過程中，需要加強(qiáng)對市場化管理機(jī)制的有效運(yùn)用，探索全新的發(fā)展模式，并利用不同渠道來進(jìn)行融資，從根源上改變過度依賴銀行貸款、融資渠道較為單一的不足之處，以保障公司融資行為的市場化、開放化和多樣化。一是需對政府擁有的眾多資產(chǎn)進(jìn)行合理區(qū)分。對于其中未能獲得合理運(yùn)用的資產(chǎn)，可以通過國有融資平臺公司來進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)對資金的有效籌集。二是實(shí)現(xiàn)國有融資平臺公司的資產(chǎn)證券化，優(yōu)化資產(chǎn)的流動(dòng)性，并利用發(fā)債、質(zhì)押、抵押、出售資產(chǎn)等一系列的組合手段，實(shí)現(xiàn)資金的融通。三是積極鼓勵(lì)民間資本、外資等，投資地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并以TOT、BOT等不同融資模式提供有力支持。（二）健全內(nèi)部治理機(jī)制，提升國有融資平臺公司的投融資效率目前，平臺公司的主營業(yè)務(wù)為進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、融資，還未構(gòu)建出完善的財(cái)政資金結(jié)算機(jī)制。為保障地方國有融資平臺公司可以獲得更為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，需與當(dāng)?shù)卣块T聯(lián)合，共同建設(shè)財(cái)政資金結(jié)算機(jī)制。這樣既可以保障平臺公司營業(yè)收入的穩(wěn)定性，又可以改善其融資能力。并建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警管理機(jī)制，保障項(xiàng)目建設(shè)的有效性。在這一方面，可以全方位優(yōu)化國土規(guī)劃、環(huán)評項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件［3］?；陧?xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)著手，保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)推進(jìn)的合規(guī)性、合法性，避免后期出現(xiàn)項(xiàng)目的停建和拆除問題。在勘察這一階段，需要對施工圖進(jìn)行合理審查，明確各項(xiàng)材料用量的經(jīng)濟(jì)性。招投標(biāo)階段，需要針對工程量清單質(zhì)量進(jìn)行檢查。總而言之，國有融資平臺公司需要強(qiáng)制介入，對投資商的資金實(shí)力進(jìn)行全面考察。除此之外，還需建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)公司投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)指標(biāo)體系，可以從中觀指標(biāo)和微觀指標(biāo)兩個(gè)層面著手。中觀指標(biāo)主要包括財(cái)政狀況和債務(wù)規(guī)模，微觀指標(biāo)主要為償債能力和經(jīng)營狀況，其具體的指標(biāo)評價(jià)體系設(shè)置如表1所示。（三）疏導(dǎo)平臺公司資金壓力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在國家出臺各項(xiàng)政策控制地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也配套頒布了疏導(dǎo)結(jié)合政策，可以面對不同的投資項(xiàng)目展開分級分類管理，以實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效管控和分流。具體來說，可以從以下幾點(diǎn)措施著手：一是對于存量債務(wù)以及還未施工建設(shè)完成的公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目債務(wù)。對于存量債務(wù)，可以允許地方政府部門通過發(fā)行債券的方式，實(shí)現(xiàn)對存量債務(wù)的合理置換。在一段時(shí)間之后，便可以將原有的銀行貸款置換完成，降低平臺公司的融資成本；針對存量公益類項(xiàng)目債務(wù)，政府部門可以和公司形成良好關(guān)系，并把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入到地方財(cái)政部門的預(yù)算體系中去，實(shí)現(xiàn)和公司的及時(shí)結(jié)算。二是對于棚改類項(xiàng)目、扶貧搬遷類項(xiàng)目債務(wù)，可以以政府購買服務(wù)的方式，將其融入到財(cái)政資金預(yù)算體系中去。近些年，我國各地區(qū)陸續(xù)加速地方棚戶區(qū)的改造以及扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)，這類項(xiàng)目在我國的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)中可以獲得貸款支持。但是其要求為：該類項(xiàng)目必須納入國家或是省級的棚改項(xiàng)目中去。通過政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以把項(xiàng)目納入年度預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了“先預(yù)算，再安排”。工程項(xiàng)目的承接公司可以利用政府購買服務(wù)的方式，將其作為質(zhì)押，向地方金融機(jī)構(gòu)申請貸款，以獲得更多的融資［4］。三、地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展措施（一）地方政府層面一是全面加速投融資機(jī)制體制的改革工作。在這方面，只有保障公司管理機(jī)制、投融資管理機(jī)制建設(shè)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性，才可以促進(jìn)地方國有融資平臺公司的高質(zhì)量發(fā)展。公司需要基于我國黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對地方國有融資平臺公司的合理經(jīng)營，并深入貫徹落實(shí)政企分離管理機(jī)制。對于公司的經(jīng)營管理活動(dòng)，需要通過市場化的管理手段來保障決策制定得科學(xué)合理。二是需要在地方國有公司經(jīng)營管理權(quán)限上放管服，從傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本管理。地方政府需要結(jié)合我國中央部門以及國資委所提出的改革要求，結(jié)合公司的實(shí)際情況，進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資本在授權(quán)經(jīng)營體制上的改革工作。并確定授權(quán)放權(quán)單位，為公司賦予更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，對國有資本進(jìn)行有效管理，從傳統(tǒng)的重點(diǎn)管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)管資本。三是實(shí)現(xiàn)對資源的有機(jī)整合，展現(xiàn)出整體性公司發(fā)展優(yōu)勢。各級地方政府部門需要乘上時(shí)代發(fā)展東風(fēng)，牢牢抓住國家規(guī)范平臺公司的發(fā)展契機(jī)，將分散于不同平臺公司的高質(zhì)量資源進(jìn)行進(jìn)一步整合，改善資源的綜合配置效率，展現(xiàn)出資源具有的協(xié)同效應(yīng)，并對公司資源結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，優(yōu)化資源的組合水平。例如，可以實(shí)現(xiàn)商業(yè)性職能和公益性職能的全面分離，并展開分類分級管理，發(fā)展豐富多元的業(yè)務(wù)板塊，提高公司的風(fēng)險(xiǎn)抵抗水平。四是需要結(jié)合項(xiàng)目投資的具體特征，構(gòu)建出科學(xué)有序的投入機(jī)制。對于公益類項(xiàng)目來說，其追求的是社會效益的最大化，該類項(xiàng)目可以由政府財(cái)政預(yù)算投入；對于經(jīng)營類項(xiàng)目，且可獲得收益來源的，可以利用市場化的運(yùn)作方式，允許社會資本進(jìn)入到其中，同時(shí)由政府部門行使項(xiàng)目的特許經(jīng)營監(jiān)督權(quán)以及行業(yè)監(jiān)督權(quán)。五是建立健全償債基金管理機(jī)制。地方政府部門需要構(gòu)建出更為科學(xué)完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制，同時(shí)配套建設(shè)償債基金制度，對地方國有平臺公司帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)控制作用和提前預(yù)警作用。與此同時(shí)，也可以在平臺公司和地方政府之間構(gòu)建出一道在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范上的防火墻［5］。（二）公司層面一是實(shí)現(xiàn)地方國有融資平臺公司所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)全面分離，并構(gòu)建出更為前沿、適合公司發(fā)展的經(jīng)營管理制度。平臺公司需要深入貫徹落實(shí)“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”的基礎(chǔ)要求，對地方國有融資平臺公司和政府之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰梳理，并強(qiáng)化公司的信用管理，適當(dāng)弱化政府信用管理，走向市場化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展之路。還需構(gòu)建出更為完善的公司管理組織架構(gòu)，突出公司法人的主體地位，嚴(yán)格按照公司發(fā)展制度的基本要求，對其法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，保證治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范性。同時(shí)，在股東會、董事會和監(jiān)事會上強(qiáng)化制度的建設(shè)，構(gòu)建出更為科學(xué)、民主的決策管理機(jī)制，并對經(jīng)營者進(jìn)行定期考核。二是梳理架構(gòu)，盤活公司資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)防治，謀求更好的發(fā)展之路。地方國有融資平臺公司相較于其他公司來說，公司內(nèi)部層級較為復(fù)雜，子公司業(yè)務(wù)較為多樣，職能可能會出現(xiàn)交叉和重合，因此其機(jī)構(gòu)設(shè)施較為臃腫。而在未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，需要促進(jìn)公司產(chǎn)業(yè)的分類布局，并在公司架構(gòu)上進(jìn)行科學(xué)、合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公司組織架構(gòu)的“瘦身健體”，將公司的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)及時(shí)剝離，并對低效資產(chǎn)和無用資產(chǎn)進(jìn)行盤活處理，將無用資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)防范，進(jìn)而促進(jìn)其走向業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。三是面向市場，突出主業(yè)，提高核心競爭力。走向市場化的發(fā)展之路，參與到市場競爭活動(dòng)中去，是平臺公司獲得創(chuàng)新發(fā)展及轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。在這一方面，公司需要摒棄傳統(tǒng)的過度依賴政府的等、靠、要思想，而是通過市場化的運(yùn)作思維，形成全新的經(jīng)營管理模式，提高其本身的造血能力，提升競爭力。并結(jié)合公司資產(chǎn)特征，突出公司發(fā)展主業(yè)，在主業(yè)上做大做強(qiáng)，在一系列的探索實(shí)踐活動(dòng)中，尋求一條可持續(xù)發(fā)展之路。四是建立健全渠道豐富多樣的經(jīng)營性融資體系，實(shí)現(xiàn)權(quán)益融資和債務(wù)融資二者之間的深度結(jié)合，以促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型和發(fā)展。除了基礎(chǔ)的銀行信貸融資之外，地方國有融資平臺公司還需要?jiǎng)?chuàng)新融資渠道。舉例來說，可以發(fā)行公司債券、中期票據(jù)、短期融資券或是產(chǎn)業(yè)投資基金以及IPO等，還可以結(jié)