我國旅游價格管理現(xiàn)狀改革背景與政策分析

我國旅游價格管理現(xiàn)狀改革背景與政策分析

旅游價格是人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定目的離開常住地去往他處綜合性消費價值的貨幣表現(xiàn),是與旅游消費相關(guān)的各種商品價格和服務(wù)價格的總和。作為整個價格體系的有機(jī)組成部分,旅游價格是調(diào)節(jié)旅游市場供求關(guān)系和協(xié)調(diào)各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體利益關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)杠桿,它不僅涵蓋了吃、住、行、游、購、娛6要素,而且涉及旅游景點、旅行社業(yè)、飯店業(yè)、交通運輸業(yè)、餐飲業(yè)、通訊業(yè)等領(lǐng)域,并始終貫穿著旅游商品的生產(chǎn)、流通和消費諸環(huán)節(jié)。入世后,隨著旅游業(yè)競爭的加劇,我國旅游業(yè)發(fā)展的超前性與旅游管理體制的滯后性之間的矛盾已嚴(yán)重阻礙我國旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。全面、深入地探討我國旅游價格管理存在的問題及其政策,對實現(xiàn)我國旅游業(yè)跨越式發(fā)展有著十分重要的意義。

一、我國旅游價格管理現(xiàn)狀分析

縱觀我國旅游價格的歷史沿革,大體經(jīng)歷了政府福利型(1950~1978年)、計劃主導(dǎo)型(1979~1991)和市場主導(dǎo)型(1992~)等3個階段。自1993年4月國家旅游局會同國家物價局發(fā)布了《關(guān)于國際旅游價格管理方式改革的有關(guān)問題的通知》以來,我國的旅游價格改革基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,逐步建立起了旅游價格管理的中央和地方兩級協(xié)調(diào)制度,豐富了整個價格改革乃至整個經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容,從而有力地促進(jìn)了旅游業(yè)的快速增長和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化,促進(jìn)和帶動了我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

(一)建立了高效的旅游價格管理體制

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是要讓市場在資源配置和價格形成方面起決定性的作用。旅游價格的形成與管理也是在不斷總結(jié)經(jīng)驗與提高認(rèn)識基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的。目前,在旅游價格的各構(gòu)成要素中,旅游交通價格、主要景點景區(qū)門票價格仍實行政府定價或政府指導(dǎo)價,而旅游飯店、餐飲、娛樂、購物等項目價格由經(jīng)營者自主定價,價格主管部門的管理重點將放在規(guī)范價格行為上,而不再參與具體價格制定工作。另外,旅游行業(yè)的主管部門也積極適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的新情況、新局面,轉(zhuǎn)變政府職能,使政府職能部門以各方利益的“協(xié)調(diào)者”和旅游市場秩序的“維護(hù)者”的身份管理旅游價格,使得市場在旅游價格決定中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。旅游價格管理部門角色的轉(zhuǎn)變和旅游價格形成機(jī)制的變革,是旅游市場高效運作的保證,也是經(jīng)濟(jì)體制改革取得的重大成果之一。

(二)形成了較為合理的旅游價格體系

旅游價格體系的組成要素是多方面的,是一項綜合性的大系統(tǒng),各個旅游經(jīng)濟(jì)活動主體的變化都會影響到旅游價格的決定與調(diào)整,而旅游價格體系是否完善健全反過來又會影響旅游經(jīng)營者和消費者的行為,從而對整個旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響。過去我們的旅游價格體系過于僵化,沒有層次性和靈活性,往往表現(xiàn)為“鐵板一塊”,旺季淡季一個價,組團(tuán)散客一個價,制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過旅游價格管理體制的改革,將旅游產(chǎn)品的定價逐步下放,各旅游經(jīng)營者有權(quán)根據(jù)市場供求情況采取更為靈活多樣的旅游價格,豐富了旅游價格的品種,增大了其調(diào)控旅游市場供求關(guān)系的功能,把旅游市場推向了更開放、更繁榮的新局面。如旅行社推出了統(tǒng)包價、半包價和小包價等多個價格品種,景點景區(qū)按旅游旺淡季和旅游人數(shù)不同推出了相應(yīng)的旺季價、淡季價和團(tuán)體優(yōu)惠價,旅游飯店推出了午夜房、兩天三晚周末房等等,形成了較為合理的旅游價格體系。

(三)適時推出了景區(qū)門票的“一票制”

旅游產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展,帶動了各景點景區(qū)的開發(fā)投資熱,使旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到長足的發(fā)展,為旅游者瀏覽參觀提供了便利,但一哄而上的投資旅游景區(qū)建設(shè)也帶來了不少問題。如景區(qū)內(nèi)管理混亂,出現(xiàn)了“多頭管理卻無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象;亂收費、多收費、漫天要價、欺詐游客問題突出;掠奪性的開發(fā)建設(shè),不注意環(huán)境保護(hù)和永續(xù)使用,使一些景區(qū)的游覽價值大幅下降等。為了改變景區(qū)內(nèi)管理收費的混亂局面,確保旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,目前大部分旅游景區(qū)推出了“一票制”,并明確規(guī)定“游覽參觀點門票實行一票制,對于確實需要單獨設(shè)置門票的,須報省價格主管部門審批?！币黄敝频耐瞥鲇欣诿鞔_并協(xié)調(diào)景區(qū)各相關(guān)單位的利益,解決亂收費問題;有利于保護(hù)景區(qū)資源和價格穩(wěn)定;有利于降低景區(qū)管理成本,裁減冗員,是提高景點景區(qū)旅游質(zhì)量,維護(hù)旅游消費者合法權(quán)益的重大舉措。

(四)重點旅游景點的門票價格制定實行聽證制

門票價格聽證是指由旅游門票價格主管部門組織社會有關(guān)方面,對制定或調(diào)整門票價格的必要性和可行性進(jìn)行論證?！墩畠r格決策聽證暫行辦法》明確把主要旅游景點門票列為需要聽證的商品和服務(wù),舉行門票價格聽證會是實現(xiàn)政府價格決策制度化、法制化、民主化的重大舉措。如20XX年12月,受湖南省物價局的委托,湖南省張家界市物價局主持召開了門票價格調(diào)整聽證會,對張家界市武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局提出的調(diào)整核心景區(qū)門票價格方案進(jìn)行了公開聽證。聽證代表由消費者代表(含消協(xié)團(tuán)體代表)、經(jīng)營者代表、人大代表、政協(xié)委員代表、相關(guān)部門代表組成,他們對申請方案進(jìn)行了廣泛的論證和分析,并且充分表達(dá)了各自的意見和觀點。這種門票價格決策聽證制度使政府價格決策更加公開、透明,體現(xiàn)了公平與效率的原則,增加了與會各方的市場意識和群眾觀念,協(xié)害我國旅游業(yè)發(fā)展。

(二)入世對我國旅游價格管理的影響

旅游業(yè)是一個市場準(zhǔn)入較為寬松的行業(yè),幾乎沒有多少壁壘門檻,因此,其對外開放程度相對其他行業(yè)要高。我國旅游業(yè)在經(jīng)過20多年發(fā)展后已具有相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)模和一定的參與國際市場競爭的能力。筆者以為,入世雖對我國旅游價格管理的整體影響是積極有利的,但同時又將挑戰(zhàn)我國旅游管理體制。一方面,它將加劇我國旅游管理的復(fù)雜性。入世雖然能夠給我國旅游業(yè)的發(fā)展帶來許多機(jī)遇,但是國際旅游資本和國外大型旅游公司的進(jìn)入,將會加快國內(nèi)旅游行業(yè)的大調(diào)整和大洗牌,國內(nèi)多數(shù)中小型旅游公司將面臨著重組和倒閉的危險。按照我國加入WTO的承諾,我國旅行社行業(yè)將逐步放開合資旅行社中外商出資比例限制,在20XX年底以前允許外商在合資旅行社中控股,在20XX年底以前允許成立外商獨資旅行社。隨著全方位的對外開放,旅游業(yè)的經(jīng)營主體將日益多元化,這將加大我國旅游管理的難度,從而給旅游管理帶來新的挑戰(zhàn);另一方面,現(xiàn)行旅游管理體制也難以適應(yīng)新形勢要求。我國是一個正在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展中國家,體制因素對旅游業(yè)的發(fā)展有不可忽視的影響。我國旅游業(yè)采取的是政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略,至今實行的仍是根據(jù)1981年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》的精神,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分散經(jīng)營”的原則建立并實行政企分開的兩級管理體制。正是這種典型的部門管理體制,造成旅游行業(yè)內(nèi)部矛盾重重,旅游市場混亂。當(dāng)前旅游行政部門由于缺乏宏觀調(diào)控的權(quán)力和手段,難以對旅游業(yè)實行全方位的行業(yè)管理,使得經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑不相適應(yīng)的矛盾日益突出,加之國內(nèi)原有的旅游市場秩序不規(guī)范,旅游法規(guī)不健全,入世后隨著競爭的加劇,這種旅游業(yè)發(fā)展的超前性與旅游管理體制特別是旅游價格管理體制的滯后性之間的矛盾已嚴(yán)重阻礙我國旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、完善我國旅游價格管理的政策選擇

黨的十六大提出建立一個“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的市場經(jīng)濟(jì)體系,而價格競爭是市場競爭的重要手段,市場的價格行為需要規(guī)范、統(tǒng)一、公開、有序。因此,旅游價格管理要符合發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,長遠(yuǎn)來看必須放松政府管制,堅持做到規(guī)范旅游價格行為,發(fā)揮旅游價格合理配置旅游資源的作用,引導(dǎo)經(jīng)營者運用價格手段開展公開、公平、公正的競爭,以保護(hù)旅游者和經(jīng)營者的合法權(quán)益,從而充分發(fā)揮市場機(jī)制與價值規(guī)律的作用,促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

(一)建立健全旅游價格管理的各項規(guī)章制度

市場經(jīng)濟(jì)的建立、政府職能的轉(zhuǎn)變,使得行政命令不能再成為政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段。具體到旅游價格管理方面,就是要求物價職能部門通過深入的旅游市場調(diào)查,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前旅游市場價格存在的問題和漏洞,并且制定出符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能夠解決實際問題的規(guī)章制度,為旅游業(yè)的發(fā)展提供制度與環(huán)境支持。第一,應(yīng)實行旅游標(biāo)準(zhǔn)化工程,通過制定國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的旅游合同文本來取代目前各旅行社自制的旅游合同,以保護(hù)旅游活動中的弱勢群體--旅游者的合法權(quán)益,同時也為日后可能出現(xiàn)的旅游價格糾紛提供處理依據(jù)。第二,應(yīng)建立起中央和地方的多方面協(xié)調(diào)機(jī)制,即國家旅游局會同國家物價局等有關(guān)部、委、局,協(xié)調(diào)國內(nèi)有關(guān)旅游價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度和出臺時間;各省旅游局和物價局協(xié)商本地區(qū)有關(guān)旅游價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)價幅度和出臺時間;同時還應(yīng)主動聯(lián)合與旅游密切相關(guān)的交通、市政、文化、園林、林業(yè)、水利、文物等部門,通過建立有效的部門聯(lián)席會議制度發(fā)揮各方面積極性,以形成綜合旅游價格管理能力。第三,應(yīng)構(gòu)建有地方特色的旅游價格法規(guī)框架。

一方面,要根據(jù)國家現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī),從我國國情出發(fā),大膽探索并制定出與旅游價格配套的地方性法規(guī)和政府規(guī)章;另一方面,也要以法制性規(guī)制來取代經(jīng)濟(jì)性規(guī)制,對旅游不正當(dāng)競爭應(yīng)進(jìn)行法制化管理,加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法,依法維護(hù)良好的旅游市場秩序。第四,應(yīng)增強(qiáng)旅游市場的信息透明度,引導(dǎo)旅游者合理流向。中央和各省級物價部門應(yīng)當(dāng)時刻關(guān)注旅游市場價格動態(tài),做好旅游價格與收費標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)報工作,并根據(jù)市場供求狀況和現(xiàn)行價格水平,對下一年度市場價格行情作出適當(dāng)預(yù)測。同時,還應(yīng)加強(qiáng)與旅游相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會和的,圍繞突出的旅游價格矛盾開展協(xié)商對話,引導(dǎo)和規(guī)范旅游市場競爭,調(diào)節(jié)其供求關(guān)系。

(二)積極轉(zhuǎn)變政府職能,充分發(fā)揮價格杠桿的調(diào)控作用

對于入世后如何進(jìn)行旅游價格管理,目前有兩種不同的看法。一種觀點主張大部分旅游價格實行政府定價;另一個觀點則主張全面放開旅游價格。筆者以為,持前者觀點者明顯是計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的思維模式在工作中的反映,它不符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求;持后者觀點者表面看起來似乎符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,其實違背了《價格法》,也不符合當(dāng)前我國旅游市場的實際。可以想象,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,旅游產(chǎn)業(yè)走上市場化發(fā)展的道路將是必然趨勢,政府將逐漸從旅游市場退出,讓市場機(jī)制在資源配置和價格形成上起基礎(chǔ)作用。但是這種政府退出只能是政府職能的轉(zhuǎn)變和調(diào)控市場方式的轉(zhuǎn)變,因為大量事實表明,市場并不是完美無缺的,如果沒有政府部門這只“看得見的手”,的適當(dāng)介入,旅游市場競爭同樣無法實現(xiàn)高效率。特別是在當(dāng)前旅游市場化發(fā)展的初期,旅游價格基本放開之后,市場上出現(xiàn)了大量不規(guī)范的價格行為,價格欺詐嚴(yán)重,價格秩序混亂,各種亂漲價、亂收費現(xiàn)象時有發(fā)生,旅游市場出現(xiàn)了無序競爭、惡性競爭的局面。因此,旅游價格的管理部門必須提高旅游價格管理的全面性和權(quán)威性,充分利用價格杠桿來開發(fā)旅游資源和發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè),切實加強(qiáng)和改進(jìn)旅游價格管理,建立健全宏觀價格調(diào)控機(jī)制,完善價格形成機(jī)制,規(guī)范和引導(dǎo)旅游市場價格競爭行為,實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的高效、平穩(wěn)運行。

(三)大力加強(qiáng)旅游價格執(zhí)法監(jiān)督檢查

對于旅游市場上出現(xiàn)的價格違法、欺客宰客現(xiàn)象,必須下大力氣進(jìn)行整治。各級旅游行政管理部門既要當(dāng)好價格監(jiān)督檢查的“裁判員”,還要當(dāng)好調(diào)定價與仲裁價格的“裁判員”,共同做好旅游價格執(zhí)法監(jiān)督的檢查工作以及對政府價格政策、法規(guī)、政府定價行為的評估等。第一,要完善旅游市場綜合治理機(jī)制。各級旅游行政管理部門應(yīng)繼續(xù)深化政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的工作機(jī)制,主動爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府對規(guī)范旅游市場秩序工作的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)與公安、交通、工商、監(jiān)察、質(zhì)檢等部門的協(xié)調(diào)配合,加大旅游市場綜合治理力度,對旅游市場價格秩序進(jìn)行定期清理整頓,從而解決旅游行業(yè)有法,如《反不正當(dāng)競爭法》、《價格法》、《制止牟取暴利暫行規(guī)定》、《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》、《禁止價格欺詐行為的規(guī)定》等不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。第二,要建立旅游價格行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度。為進(jìn)一步加強(qiáng)旅游價格行政執(zhí)法工作管理,保證嚴(yán)肅執(zhí)法,提高辦案質(zhì)量,維護(hù)國家的利益,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,必須制定旅游價格監(jiān)督檢查行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法。第三,要解決好“裁判”相對人自覺守法、依法辦事的問題。即通過聘請旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員,加強(qiáng)價格法律法規(guī)實施情況的行政執(zhí)法檢查,形成強(qiáng)有力的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督體系和旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督絡(luò),從而將行業(yè)管理行為和旅游執(zhí)法行為置于有效的監(jiān)督之下。在行政執(zhí)法檢查中,不僅要檢查價格主管部門、價格工作人員依法行政、依法治價情況,而且還要檢查各級政府及有關(guān)部門、經(jīng)營者等價格管理人的知法、守法情況,以提高社會的價格法制水平。

(四)完善旅游行業(yè)協(xié)會組織的價格自律職能

國際經(jīng)驗表明,旅游價格管理應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)組織作用,強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會的價格自律職能。因此,作為溝通旅游行政管理部門與旅游的橋梁和政府宏觀管理與微觀運營管理的中介工具,旅游行業(yè)協(xié)會一旦發(fā)現(xiàn)存在低價傾銷或者價格壟斷行為,應(yīng)從維護(hù)本行業(yè)整體利益出發(fā),對其進(jìn)行勸阻,并報請政府有關(guān)主管部門進(jìn)行查處;對過度的價格競爭引致出現(xiàn)的假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場現(xiàn)象,旅游行業(yè)協(xié)會應(yīng)該積極配合政府有關(guān)部門,制定產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量、性能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,并組織和監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)行,配合政府有關(guān)部門和政法部門,對通過以次充好、以假充真、降低技術(shù)、質(zhì)量、性能標(biāo)準(zhǔn)方式達(dá)到降價銷售目的的惡劣行為進(jìn)行堅決打擊。

在完善旅游行業(yè)協(xié)會組織價格自律職能的同時,還應(yīng)在地方性旅游立法中規(guī)定旅游必須加入行業(yè)協(xié)