基于BSC的“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金績效評價體系研究

摘要：在國家高職教育“雙高”建設(shè)推動下，各地高職院校大量投入“雙高”專項(xiàng)資金，同時各級政府部門也更加重視資金使用的科學(xué)性和效率性，但目前適合的績效評價體系還不夠完善。本文利用平衡計(jì)分卡（BSC）作為評價工具，存在的主要問題為導(dǎo)入，根據(jù)學(xué)校發(fā)展和自身特點(diǎn)，構(gòu)建高職院?！半p高計(jì)劃”專項(xiàng)資金的績效評價指標(biāo)體系，豐富績效評價的理論研究，并提出“雙高”專項(xiàng)資金績效管理的對策，以提升學(xué)校的資金管理水平，使教育資源配置得到優(yōu)化。關(guān)鍵詞：“雙高計(jì)劃”；專項(xiàng)資金；績效；評價體系近年來，國家大力發(fā)展高等職業(yè)教育，教育部2018年提出職業(yè)教育“雙高計(jì)劃”，在2020年、2022年教育部和財(cái)政部又分別印發(fā)相關(guān)文件明確要求“雙高”績效評價開展要以學(xué)?？冃ё栽u為基礎(chǔ)，與部門績效評價相結(jié)合的模式，并要求學(xué)?；趯?shí)際情況，推進(jìn)全過程項(xiàng)目績效管理，實(shí)施項(xiàng)目績效自我評價。實(shí)踐表明，通過對“雙高”專項(xiàng)資金績效的科學(xué)評價和運(yùn)用，可以改變“重投入，輕績效”的現(xiàn)狀，優(yōu)化專項(xiàng)資金預(yù)算管理。在推進(jìn)“雙高”項(xiàng)目建設(shè)時，更加精準(zhǔn)的投入和使用專項(xiàng)資金，提高資金利用率，有效避免資金浪費(fèi)和低效問題。一、目前“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金績效管理存在的問題（一）預(yù)算績效管理意識相對淡薄，相關(guān)制度體系不夠健全在預(yù)算績效管理中，財(cái)務(wù)處通常發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時離不開教學(xué)、科研、資產(chǎn)、人事、審計(jì)等部門的支持和配合。但業(yè)務(wù)部門的管理人員對預(yù)算缺少深入了解，認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門的工作，在提供各項(xiàng)預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時不全面、不明確，甚至不合理，與“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金管理不匹配。學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度主要重點(diǎn)停留在對預(yù)算的編制、執(zhí)行等方面的規(guī)范，平時績效評價工作的開展都是以上級財(cái)政部門發(fā)布的相關(guān)制度文件為依據(jù)，各業(yè)務(wù)部門也只是按時提交相關(guān)表格資料，以完成上級財(cái)政部門要求的績效自評和績效監(jiān)控為目的?？冃Ч芾淼睦砟钸€未真正深入到業(yè)務(wù)工作中，提升到一個較高地位，缺乏績效管理方面相應(yīng)的制度文件，未能將預(yù)算績效管理融入內(nèi)部治理上。具體體現(xiàn)在制度體系不夠健全，特別是缺乏具體的個性化制度和經(jīng)費(fèi)使用績效考核追究機(jī)制。因此績效自評和監(jiān)控的應(yīng)用性效果差，績效管理工作最終流于形式。（二）預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)，影響績效評價實(shí)效目前財(cái)政部門規(guī)定的項(xiàng)目填報是依據(jù)專項(xiàng)資金管理要求和資金使用特征設(shè)計(jì)的，預(yù)算績效評價指標(biāo)體系在設(shè)計(jì)上只重視可量化成果，關(guān)注定量指標(biāo)，而不重視定性指標(biāo)。定量指標(biāo)容易被操控，容易導(dǎo)致短視行為，不利于揭示問題的動因?！半p高計(jì)劃”專項(xiàng)資金十個方面的用途差異性很大，即使同一項(xiàng)建設(shè)用途，在不同階段也很難用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量。（三）預(yù)算績效評價工作不夠扎實(shí)，績效目標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)高職院校資金績效管理觀念薄弱，往往把重點(diǎn)放在了爭取更多的項(xiàng)目，各方面都存在重預(yù)算輕效益的態(tài)度，追求完成項(xiàng)目，忽視績效評價工作。業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)立項(xiàng)、采購和建設(shè)，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)資金的管理、預(yù)算和決算、資產(chǎn)的核算報銷，審計(jì)部門關(guān)注的是資金使用過程，對專項(xiàng)資金的績效評價較少涉及。最終財(cái)政部門項(xiàng)目填報要求的績效評價指標(biāo)也只是為了完成項(xiàng)目的實(shí)施，沒有對照績效目標(biāo)，在“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目推進(jìn)過程中動態(tài)地實(shí)施監(jiān)控、分析，因此績效目標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)。（四）預(yù)算績效管理缺乏全過程監(jiān)控，實(shí)際結(jié)果與預(yù)算績效有所偏差大多數(shù)高職院校對項(xiàng)目前期關(guān)注較少，未考慮前期方案設(shè)計(jì)、人員、資金準(zhǔn)備工作、政府采購流程和成本。項(xiàng)目績效目標(biāo)填報內(nèi)容不規(guī)范，有些績效指標(biāo)在編制項(xiàng)目預(yù)算時過于籠統(tǒng)和寬泛，只注重了完整性和準(zhǔn)確性，二級指標(biāo)分類不正確、年度目標(biāo)和中期目標(biāo)不一致，沒有可操作性。項(xiàng)目執(zhí)行中未建立預(yù)警制度和監(jiān)督控制機(jī)制，未執(zhí)行情況差異分析與糾偏，及時采取有針對性的措施優(yōu)化績效實(shí)現(xiàn)路徑。缺乏嚴(yán)格的預(yù)算審批制度，領(lǐng)導(dǎo)同意就可調(diào)整預(yù)算方案或決定項(xiàng)目方向，未將績效目標(biāo)與預(yù)算之間的對應(yīng)關(guān)系建立起來，實(shí)行預(yù)算績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控也僅停留在預(yù)算層面，預(yù)算管理和績效管理互相脫節(jié)，僅單純的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控或者績效目標(biāo)監(jiān)控?zé)o法滿足全過程監(jiān)控的要求。項(xiàng)目后期缺乏監(jiān)控應(yīng)用，未能及時調(diào)整整改問題項(xiàng)目，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算績效管理實(shí)際工作與建立“全方位、全過程、全覆蓋”的全過程多維度的動態(tài)評價系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)相比，偏差較大。（五）項(xiàng)目預(yù)算績效評價結(jié)果缺乏應(yīng)用，考核激勵措施較難落實(shí)高職院校對于績效評價結(jié)果不夠重視，在評價結(jié)果應(yīng)用方面還存在一些問題，比如缺少績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，導(dǎo)致績效評價結(jié)果缺乏運(yùn)用，績效問題整改落實(shí)不到位。許多高校缺少完善的績效考核制度，對于經(jīng)費(fèi)使用混亂，無計(jì)劃，亂采購，預(yù)算執(zhí)行力差，財(cái)務(wù)不規(guī)范的業(yè)務(wù)部門缺乏懲罰機(jī)制，對于經(jīng)費(fèi)使用秩序良好，經(jīng)費(fèi)使用效率較高的業(yè)務(wù)部門又缺乏獎勵機(jī)制。由于對績效評價信息過于簡單的反饋和通報，績效評價結(jié)果僅停留在表面，未能深入分析，績效評價的好壞，對下一年度預(yù)算編制影響不大，未能發(fā)揮其在激勵方面的作用。二、基于BSC的“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金績效指標(biāo)體系構(gòu)建（一）建立基于BSC理論的績效評價體系框架BSC是企業(yè)戰(zhàn)略業(yè)績管理的典型工具，作為一種績效評價體系，其考核特征體現(xiàn)在層次性、全面性、綜合性。BSC運(yùn)用于學(xué)校的內(nèi)容和要求與企業(yè)并不相同，需要根據(jù)高職院校資金的使用特點(diǎn)作相應(yīng)調(diào)整。評價指標(biāo)體系構(gòu)建需分析各項(xiàng)指標(biāo)，識別關(guān)鍵指標(biāo)，按照某種特征分類重組，運(yùn)用層次分析法，將共同特征看成是新的階層，以此類推，直至最高層，形成整體框架。績效指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，首先運(yùn)用層次分析法，確立目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層三個層級。其次基于BSC理論，從學(xué)校戰(zhàn)略愿景和預(yù)算績效評價目標(biāo)出發(fā)，使用科學(xué)、規(guī)范、符合實(shí)際要求的評價方法，把財(cái)務(wù)維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度、客戶維度四個維度確定為目標(biāo)層四項(xiàng)指標(biāo)。再通過分析共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，從四個維度細(xì)化到不同層面，從準(zhǔn)則層二級指標(biāo)到達(dá)方案層三級指標(biāo)。四個維度中，財(cái)務(wù)面維度更多反映動因?qū)蛑笜?biāo)，關(guān)心的是投入和增長，客戶維度、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長方面生長的更多是結(jié)果導(dǎo)向指標(biāo)，關(guān)心的是過程結(jié)果和產(chǎn)出。將學(xué)習(xí)與成長作為一個維度，注重教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)、社會服務(wù)、國際交流與合作，更有利于學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的動力?；贐SC平衡計(jì)分卡的四個維度目標(biāo)，勢必呈現(xiàn)多元化態(tài)勢和一定程度沖突，導(dǎo)致失衡。BSC正是強(qiáng)調(diào)從整體上對專項(xiàng)資金進(jìn)行評價，它的平衡理念可彌補(bǔ)各高校“雙高建設(shè)”活動中短期目標(biāo)與長期目標(biāo)等方面的平衡，幫助高職院校實(shí)現(xiàn)包含財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)績效間的平衡；有關(guān)外部客戶業(yè)務(wù)與內(nèi)部流程業(yè)務(wù)和學(xué)習(xí)成長業(yè)務(wù)有關(guān)的平衡；前導(dǎo)指標(biāo)和后續(xù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的平衡；結(jié)果績效與未來導(dǎo)向間的平衡，通過提高整體績效和單項(xiàng)績效，實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。（二）采集、構(gòu)建基于BSC的績效評價指標(biāo)首先，依據(jù)評價目標(biāo)和評價主體的需求，分析評價對象特征，設(shè)計(jì)出符合要求的績效評價指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)計(jì)時不僅要適合績效管理過程，還應(yīng)適合績效評價考核。指標(biāo)設(shè)計(jì)要結(jié)合關(guān)鍵績效指標(biāo)，應(yīng)能反映學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵成功因素，關(guān)鍵成功因素是學(xué)校作為評價主體達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵因素，具體指標(biāo)應(yīng)含義明確、可度量。其次，不同類別、不同特色的學(xué)校以及學(xué)校發(fā)展的不同階段，評價指標(biāo)的設(shè)置以及各指標(biāo)的重要程度也不相同。實(shí)踐中需要做好指標(biāo)數(shù)據(jù)、佐證材料的相互對應(yīng)，常態(tài)化積累相關(guān)材料。從財(cái)務(wù)維度出發(fā)，分析各方教學(xué)經(jīng)費(fèi)投入，考察均值和增長率角度，選取財(cái)務(wù)管理、資金投入2個準(zhǔn)則層指標(biāo)。再分別從準(zhǔn)則層財(cái)務(wù)管理指標(biāo)和資金投入指標(biāo)下各選取方案層指標(biāo)若干。從客戶維度出發(fā)，研究各項(xiàng)教育產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益，選取5個準(zhǔn)則層指標(biāo)，包括人才培養(yǎng)改革、精品課程教學(xué)資源庫建設(shè)、教材與教法改革、實(shí)踐教學(xué)基地、校企合作。再分別從5個準(zhǔn)則層指標(biāo)下各選取方案層指標(biāo)若干。從內(nèi)部流程維度出發(fā)，通過日常業(yè)務(wù)流程制度建設(shè)、管理執(zhí)行水平和管理情況分解細(xì)化，獲得制度建設(shè)和信息化建設(shè)準(zhǔn)則層指標(biāo)2個，再分別從制度建設(shè)和信息化建設(shè)準(zhǔn)則層指標(biāo)下各選取方案層指標(biāo)若干。從學(xué)習(xí)與成長維度出發(fā)，研究人才隊(duì)伍建設(shè)和社會交流服務(wù)相關(guān)考核情況并進(jìn)行評價，設(shè)定準(zhǔn)則層指標(biāo)3個，分別是教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)、社會服務(wù)、國際交流與合作，再分別從3個準(zhǔn)則層指標(biāo)下各選取方案層指標(biāo)若干。（三）確定各個層面相關(guān)指標(biāo)代表的權(quán)重在績效評價構(gòu)建中，不僅要有統(tǒng)一詳盡的指標(biāo)，還要為各層面中的各項(xiàng)指標(biāo)合理賦權(quán)，設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理的權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)，明確關(guān)鍵績效指標(biāo)的權(quán)重和一般指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)是直接關(guān)乎績效評價的準(zhǔn)確性和公正性的兩個重要因素。各層賦權(quán)的順序依次是目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、方案層，權(quán)重分值按照各關(guān)鍵指標(biāo)的重要性進(jìn)行分析。首先賦予目標(biāo)層中財(cái)務(wù)維度，客戶維度，內(nèi)部流程維度，學(xué)習(xí)與成長維度4個指標(biāo)權(quán)重，組內(nèi)權(quán)重合計(jì)數(shù)為1，目標(biāo)層各指標(biāo)分別統(tǒng)馭準(zhǔn)則層對應(yīng)指標(biāo)。再對準(zhǔn)則層指標(biāo)賦權(quán)，準(zhǔn)則層各指標(biāo)對目標(biāo)層相應(yīng)指標(biāo)負(fù)責(zé)，對應(yīng)權(quán)重合計(jì)數(shù)為1。最后對方案層指標(biāo)賦權(quán)，方案層各指標(biāo)分別對應(yīng)相應(yīng)準(zhǔn)則層指標(biāo)，各準(zhǔn)則層指標(biāo)對應(yīng)的方案層各項(xiàng)指標(biāo)組內(nèi)權(quán)重合計(jì)數(shù)為1。指標(biāo)體系方案層各項(xiàng)指標(biāo)緊緊圍繞“雙高”建設(shè)十大任務(wù)建設(shè)成效展開，根據(jù)權(quán)重，一般目標(biāo)層中客戶維度占四個維度權(quán)重最大，主要是各學(xué)校側(cè)重各項(xiàng)教育產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，體現(xiàn)學(xué)?；貧w教育本位和立德樹人的本質(zhì)，突出高水平教育質(zhì)量。其次是學(xué)習(xí)與成長維度，側(cè)重師資隊(duì)伍建設(shè)和社會服務(wù)功能指標(biāo)，反映高水平的師資隊(duì)伍和服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力。財(cái)務(wù)維度和內(nèi)部流程維度雖然在一定程度上也可以反映資金使用的績效水平，但是都是間接指標(biāo)，與其他維度相比，重要性相對較小，因而占評價體系中的權(quán)重較小。在調(diào)研“雙高計(jì)劃”中的典型高職院?；A(chǔ)上，通過自填式問卷在內(nèi)的各種調(diào)查方式，收集數(shù)據(jù)，匯總分析，使用科學(xué)、規(guī)范、符合實(shí)際要求的評價方法，最終形成包含權(quán)重的指標(biāo)評價體系。三、提升“雙高計(jì)劃”專項(xiàng)資金績效管理的對策（一）財(cái)務(wù)維度層面一是提升財(cái)務(wù)核算的準(zhǔn)確性。要求財(cái)務(wù)制度健全，內(nèi)部控制規(guī)范，執(zhí)行到位，保證會計(jì)憑證和會計(jì)記錄的質(zhì)量。優(yōu)化財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)，明確責(zé)任和分工，制定科學(xué)合理的財(cái)務(wù)核算工作流程，規(guī)范財(cái)務(wù)核算工作，會計(jì)入賬準(zhǔn)確及時。二是保證預(yù)算編制的合理性。建立預(yù)算項(xiàng)目庫管理和項(xiàng)目評價制度，提出明確的編制要求和績效目標(biāo)。上報預(yù)算前召開預(yù)算編制會議，向相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人詳細(xì)講解編制要求，統(tǒng)一規(guī)范申報內(nèi)容、程序。專項(xiàng)支出要分類依次落實(shí)到具體項(xiàng)目上，根據(jù)項(xiàng)目屬性，科學(xué)運(yùn)用滾動預(yù)算和零基預(yù)算的編制辦法，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析，提高預(yù)算編制的精細(xì)化，確保預(yù)算編制的合理性。（二）客戶維度一是人才培養(yǎng)模式改革。堅(jiān)持立德樹人和職業(yè)技能培養(yǎng)，健全產(chǎn)教融合、校企協(xié)同的育人機(jī)制。做好統(tǒng)籌推進(jìn)人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新，全面推進(jìn)“1+X”證書試點(diǎn)，深化現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)，強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)四個方面的工作任務(wù)，全面推行四類教學(xué)項(xiàng)目，著力提升課堂教學(xué)質(zhì)量。二是加強(qiáng)“雙高”專業(yè)群建設(shè)。結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和學(xué)校自身辦學(xué)特色，按照“做強(qiáng)、做優(yōu)、做特”分層分類建設(shè)的總體要求，優(yōu)化專業(yè)群布局，探索以群建院。提質(zhì)培優(yōu)造峰，持續(xù)優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，全面落實(shí)專業(yè)發(fā)展水平考核制度，加強(qiáng)對專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)的考核評價，提升專業(yè)建設(shè)水平和成效。（三）內(nèi)部流程維度一是加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度。在財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務(wù)方面加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理力度和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。財(cái)務(wù)和相關(guān)人員要持續(xù)對預(yù)算支出數(shù)據(jù)加強(qiáng)跟蹤分析，了解出現(xiàn)的各類問題，提出可行性修改方案，定期通報專項(xiàng)資金使用情況，督促預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度?！半p高計(jì)劃”各個項(xiàng)目支出有明確范圍，核算時還要避免項(xiàng)目間交叉和分解，確保項(xiàng)目任務(wù)的完整性。二是完善專項(xiàng)資金績效評價體系。要以現(xiàn)有預(yù)算績效評價實(shí)踐為基礎(chǔ)，綜合考慮“雙高”專項(xiàng)資金特性和“十項(xiàng)任務(wù)”，充分利用BSC四個維度的各個層面的分析優(yōu)勢和因果關(guān)系，確保指標(biāo)設(shè)計(jì)公平、完整、可比，以使預(yù)算績效評價指標(biāo)構(gòu)建更科學(xué)合理，評價結(jié)果更加科學(xué)客觀。三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理，提升績效管理信息化水平。堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能、創(chuàng)新驅(qū)動，引領(lǐng)推動學(xué)校教育教學(xué)、管理與服務(wù)全方位、系統(tǒng)性重塑。統(tǒng)籌推進(jìn)教務(wù)管理、人力資源、科研服務(wù)、計(jì)劃財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理服務(wù)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)與集成，強(qiáng)化數(shù)據(jù)融合，互通共享與系統(tǒng)集成，建成智能綜合信息服務(wù)平臺，提升學(xué)?？冃Ч芾硇畔⒒胶椭卫砟芰?。四是加強(qiáng)監(jiān)管，重視對項(xiàng)目資金使用的全程監(jiān)督。建立項(xiàng)目的全生命周期管理，重視事前績效評估，做好項(xiàng)目立項(xiàng)工作。加強(qiáng)過程監(jiān)控，嚴(yán)格項(xiàng)目監(jiān)督檢