基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議

基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議摘要：目前我國信息技術和城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)階段的綜合行政執(zhí)法既是對行政管理機制的巨大改革，又是對行政管理模式做出的一種深化革新。近些年來，綜合行政執(zhí)法也初見成效，并且積累了一定的寶貴經(jīng)驗。這在后續(xù)強化行政效能、優(yōu)化行政管理環(huán)境上均意義深遠。但是，在具體推進中，也暴露出一定的問題，尤其是跨部門協(xié)作方面還存在很明顯的問題，而帶給綜合行政執(zhí)法不容小覷的影響。為此，本文研究了綜合行政執(zhí)法強化跨部門協(xié)作的緊迫性，并針對其中的問題，提出了相應的解決措施，僅供參考。關鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政處罰;大部門制引言綜合執(zhí)法改革試點以來已經(jīng)歷三個階段，目前正處在整合審批服務執(zhí)法資源下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段?；诨鶎诱{(diào)研梳理綜合執(zhí)法改革中遇到的職責邊界不清、集中處罰事項過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機制不健全等矛盾和問題，推出優(yōu)先采取配合大部門制改革的部門領域內(nèi)綜合執(zhí)法為主要路徑的改革建議，提出綜合執(zhí)法行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)應遵循依法劃轉(zhuǎn)、管理權(quán)與行政處罰權(quán)相統(tǒng)一、執(zhí)法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權(quán)要注重適宜性，重點是針對面上的、處罰簡單易行的、技術含量不高的、易反復行為的行政處罰權(quán)。1基層綜合執(zhí)法改革遇到的問題及原因分析1.1管理與執(zhí)法職責邊界不明，運行不協(xié)調(diào)改革劃轉(zhuǎn)的是部分行政處罰權(quán)，與此對應的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)仍舊保留在劃轉(zhuǎn)部門。在綜合執(zhí)法改革實踐中，行政權(quán)力行使出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)的問題：一是管理、執(zhí)法分離帶來的不協(xié)調(diào)問題。有的部門認為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時有發(fā)生，既加重了綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法負擔，也導致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負起監(jiān)管責任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產(chǎn)資源，執(zhí)法權(quán)移交后，監(jiān)管部門基本不再涉足管理，執(zhí)法局為避免更多違法情況發(fā)生，花了大量人力物力進行管理和執(zhí)法。二是處罰環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)問題。一部分需要技術手段來確定當事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件，執(zhí)法權(quán)移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法局。而執(zhí)法局執(zhí)法人員由于缺乏專業(yè)資質(zhì)和技術，又需要發(fā)函至監(jiān)管部門進行認定，監(jiān)管部門認定完畢，再移交至執(zhí)法局進行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責交叉的問題仍然存在。實施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項，只是一部分轉(zhuǎn)移給了綜合執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項并未轉(zhuǎn)移，導致部門職責交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易出現(xiàn)處罰權(quán)行使過程中踢皮球的現(xiàn)象。四是信息共享機制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執(zhí)法部門無法及時獲知與執(zhí)法有關的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發(fā)布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局不能及時掌握上級的要求。1.2依靠領導處理協(xié)作問題意識強于依賴制度處理問題意識縱觀各地綜合行政執(zhí)法試點經(jīng)驗可知，均十分強調(diào)領導的推進作用。在國內(nèi)的國情及行政管理機制下，推進綜合行政執(zhí)法事宜無疑需要依賴領導尤其是主要領導的支持。但是，在依法治國機制下，則更需要強化制度化、規(guī)范化、程序化的管理模式，當今的綜合行政執(zhí)法展開的跨部門協(xié)作也一樣。如果刻意讓行政首長負責，要求一把手對綜合行政執(zhí)法親力親為，則其實就是重權(quán)力而輕法律治理的一種舊思想。如果本能地在工作中向權(quán)力、上級轉(zhuǎn)移，則就會對跨部門協(xié)作的功能、制度、程序信心不足，而不主動協(xié)作，難以正常啟動協(xié)作程序。同時，部分協(xié)作義務單位普遍保護意識過強，明顯協(xié)作無作為，而且強管理、弱服務的思維也很普遍。2優(yōu)化基層綜合行政執(zhí)法改革的思路和建議2.1與大部門制改革相配合的領域內(nèi)綜合執(zhí)法為主現(xiàn)階段，應采取與大部門制改革相互配合的部門、領域內(nèi)綜合執(zhí)法改革為主要路徑，在具備條件的情況探索跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。大部門制下的部門管理領域與部門執(zhí)法領域直接對應，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。除城市管理領域之外，這一輪黨政機構(gòu)改革明確了在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸和農(nóng)業(yè)五個領域推行綜合執(zhí)法。新修訂的《行政處罰法》也對在城市管理等六個領域?qū)嵭芯C合執(zhí)法進行了確認。六大部門、領域包括的細分行業(yè)相當多，執(zhí)法事項數(shù)量很多，自身理順整合都很不容易。以城市管理領域為例，城管執(zhí)法事項涉及27個大類908項，涉及中央二十個部門職責。根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設稽查執(zhí)法實務全書》整理，住房城鄉(xiāng)建設領域共有800多項行政處罰事項，可見城市管理領域綜合執(zhí)法事項相當多。2.2政府職能統(tǒng)一原則整體治理理論強調(diào)政府職能的有機統(tǒng)一，并認為這是確保行政權(quán)力運行順暢的前提。城市管理綜合行政執(zhí)法的本質(zhì)在于實現(xiàn)政府職能的整合統(tǒng)一，確保權(quán)力運行的順暢平穩(wěn)，而不是簡單地將相關職能部門進行增減或撤并。整體治理理論強調(diào)政府職能在所屬職能部門之間的配置必須遵循職能統(tǒng)一的原則，每一個職能模塊必須對應一個大部門制的職能部門。原則上，應當將相同或相似的職能配置給一個大職能部門統(tǒng)一行使，以避免政出多門或多頭管理。但是，如果某一領域的職能確實難以由一個部門統(tǒng)一行使，而是需要多個職能部門共同行使的，則必須明確牽頭職能部門和協(xié)作職能部門，區(qū)分其主次，制定權(quán)力運行流程圖，并建立健全跨部門行政協(xié)調(diào)機制。2.3強化跨部門協(xié)作教育與培訓，有效培養(yǎng)跨部門展開協(xié)作的意識就當前的綜合行政執(zhí)法缺失專門的跨部門協(xié)作教育與培訓的現(xiàn)狀，要求各級黨委管理部在行政學院、黨校等培訓機構(gòu)，積極組織跨部門協(xié)作領域的培訓班次，并積極研討跨部門協(xié)作領域的依法協(xié)作等問題。同時，政府法制部門也需要在年度法制教育中，增加關乎綜合行政執(zhí)法有關跨部門協(xié)作的培訓教育內(nèi)容。在綜合行政執(zhí)法部、業(yè)務主管部、別的職能部門也需要自主有序地專門安排培訓學習內(nèi)容。2.4效率優(yōu)先原則整體治理理論認為，評價政府改革是否成功的主要指標，在于其能否切實提高行政管理效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革是否成功，主要取決于能否提高城市綜合治理的效能和實現(xiàn)城市公共管理的目標。只有建立統(tǒng)一的職能體系、合理的組織結(jié)構(gòu)體系和權(quán)力運行保障體系，才能發(fā)揮城市綜合治理的整體性效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的方法在于優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)，以提高城市治理效能。可見，城市管理綜合行政執(zhí)法與整體治理的目標都是為了實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和權(quán)力的運行順暢，進而為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的保障。結(jié)語總之，在創(chuàng)新改革綜合行政執(zhí)法時，暴露出很突出的跨部門協(xié)作方面的問題。所以，針對當前的綜合行政執(zhí)法形勢，需要結(jié)合跨部門協(xié)作的需要及優(yōu)勢，從國內(nèi)實際實施綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀出發(fā)，全面創(chuàng)新發(fā)展綜合行政執(zhí)法體系的體制改革方針，以強化跨部門協(xié)作效果，進一步提升綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量。參考文獻［1］羅清華，黃術．我國綜合行政執(zhí)法體制改革的問題與對策［J］．2021，34（2）：98-101．［