環(huán)保能力形成報(bào)告

環(huán)保能力形成報(bào)告

進(jìn)入“九五”以來，我國大規(guī)模水污染防治在“三河三湖”"淮河、XX、巢湖、滇池、海河、遼河等重點(diǎn)流域全面展開。經(jīng)過幾年的努力，已經(jīng)取得了階段性成果，部分河段水質(zhì)有所改善。但是，由于歷史的原因，我國水環(huán)境問題比較復(fù)雜，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，解決水環(huán)境問題需要經(jīng)過一個(gè)緩慢的過程。因此，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，重點(diǎn)流域的水污染問題仍將十分嚴(yán)重。

1.我國水環(huán)境問題及其影響因素

我國水環(huán)境面臨著水體污染、水資源短缺和洪澇災(zāi)害等多方面壓力。水體污染加劇了水資源短缺，水生態(tài)環(huán)境破壞促使洪澇災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)1999年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，目前我國七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地區(qū)的地下水受到不同程度的污染。河流以有機(jī)污染為主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和揮發(fā)酚等；湖泊以富營養(yǎng)化為特征，主要污染指標(biāo)為總磷、總氮、化學(xué)需氧量和高猛酸鹽指數(shù)等；近岸海域主要污染指標(biāo)為無機(jī)氮、活性磷酸鹽和重金屬。這些因素構(gòu)成了水環(huán)境問題影響范圍廣，危害嚴(yán)重，治理難度大等特征。我國水環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是多方面的，但主要是人類主觀因素的影響。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境效益和生態(tài)效益。工業(yè)發(fā)展中，水消耗量大、利用率低。不僅單位產(chǎn)值污水排放量大，而且萬元產(chǎn)值用水量各省區(qū)間差距懸殊。1998年全國平均萬元GDP用水683m3以上。其中，XX161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龍江、內(nèi)蒙古、江西、廣西、貴州、青海、甘肅等省區(qū)大多在1000m3以上。寧夏、新疆為4000m3左右。XX1m3灌溉用水可以生產(chǎn)2kg糧食，而寧夏才生產(chǎn)不到1kg。同時(shí)，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，使企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營缺乏節(jié)能降耗的動力。企業(yè)技術(shù)改造往往以擴(kuò)大再生產(chǎn)為目的，生產(chǎn)工藝落后，更新?lián)Q代速度慢。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)增長方式的日趨轉(zhuǎn)變，以及科技水平的快速提高，水資源的合理開發(fā)和利用將逐步走上科學(xué)化管理軌道。但是，這種轉(zhuǎn)變需要一個(gè)較長的歷史過程。水環(huán)境問題嚴(yán)重的另一個(gè)重要原因，是國家政策導(dǎo)向的偏差。長期以來，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展注重經(jīng)濟(jì)增長速度、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、城鎮(zhèn)居民收入增長等指標(biāo)，沒有把資源消耗和環(huán)境代價(jià)納入經(jīng)濟(jì)核算體系。迄今為止，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍作為“非生產(chǎn)性福利事業(yè)”。城市污水處理、垃圾處理由政府包攬，使政府不堪重負(fù)，以至于拿不出錢搞環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至建成污染處理設(shè)施也因經(jīng)費(fèi)來源問題沒解決而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策有悖于環(huán)境保護(hù)。我國一度“遍地開花”的“十五”小企業(yè)，布局分散，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)“九五”期間“三河三湖”的治理僅僅是拉開了我國水污染防治的序幕。在大規(guī)模治理“三河三湖”的同時(shí)，必須看到，黃河、長江的污染問題也到了非治理不可的程度了。黃河這個(gè)中華民族的搖籃，他養(yǎng)育了人類，也無數(shù)次地給人類帶來災(zāi)難。如今，由于人類活動的作用力，使黃河的環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。1999年，在黃河流域的114個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測斷面上，V類和劣V類水體分別為70%和56.2%，黃河主要支流的污染更為嚴(yán)重，而且黃河的污染主要來自支流。目前，黃河水量少，自凈能力弱，水環(huán)境處于危機(jī)之中。在西部大開發(fā)中，黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入較快增長時(shí)期。黃河的水污染必然使沿岸的水資源短缺“雪上加霜”。

長江上游沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使這一地區(qū)的污染物排放量迅速增加，污染問題隨之加重，特別是三峽庫區(qū)及其上游的水質(zhì)不斷惡化。如果不采取有效措施，預(yù)計(jì)到XX年，長江上游重點(diǎn)地區(qū)廢水排放量將以年均4.1%的速度增長；沿XX鎮(zhèn)生活垃圾入江量，將由1995年的約200萬t增加到XX年的467萬t；三峽庫區(qū)的水體自凈能力將大幅度下降。XX年三峽庫區(qū)建成蓄水后，庫區(qū)將由一個(gè)流速快、流量大的河流變成一個(gè)流速緩、滯留時(shí)間長，回水面積大的人工湖。水體稀釋自凈能力下降，水污染必然加重。根據(jù)預(yù)測，三峽工程建成后，湖區(qū)上游岸邊污染帶主要污染物濃度將比建壩前增加2-10倍，將成為重污染區(qū)。

2.2城市生活污水逐年增加，污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

城市基礎(chǔ)設(shè)施是工業(yè)建設(shè)的載體，制約著工業(yè)建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度。長期以來，我國城市建設(shè)不恰當(dāng)?shù)匕鸦A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的載體地位降低為工業(yè)的一般附屬物地位，基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與人口、資源、環(huán)境和工業(yè)建設(shè)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施長期超負(fù)荷承載。特別是城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，僅僅在近幾年才開始興建。全國絕大多數(shù)城市的污水處理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。

隨著人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水產(chǎn)生量大幅度增長。近年來，城市生活污水和工業(yè)廢水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水處理廠的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。一般情況下，城市污水處理廠的建設(shè)周期為3年。從目前的建設(shè)進(jìn)度看，實(shí)現(xiàn)“九五”期間國家提出的全國50萬人口的城市都要建設(shè)集中式污水處理裝置的要求，還需要相當(dāng)長的時(shí)間。以淮河為例，按規(guī)劃，到XX年，淮河流域四省需要建設(shè)城市污水處理廠52座，總投資60.8億元，形成污水處理能力352萬l/d。到1999年6月建成的污水處理廠只有3座，污水處理能力僅為44萬l/d。集中式污水處理設(shè)施建設(shè)緩慢的原因，除了資金短缺外，現(xiàn)行管理和運(yùn)行機(jī)制的掣肘也使城市污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營陷于困境。由于沒有真正落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)”的政策，地方財(cái)政因無力支付污水處理費(fèi)用，常常使建成后的污水處理廠不能正常運(yùn)行，環(huán)境保護(hù)投資不能有效發(fā)揮環(huán)境效益。

2.3大量的面源污染問題尚未找到解決途徑

目前，全國的工業(yè)污染已經(jīng)開始得到有效控制。到XX年底，全國所有工業(yè)污染源都將實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。城市污水處理正在逐步加快步伐。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的農(nóng)藥、化肥、畜禽養(yǎng)殖污染量大面廣，有一定治理難度。從50年代到90年代，我國農(nóng)藥施用量增加近100倍，成為世界上農(nóng)藥用量最大的國家。我國每年因農(nóng)藥中毒的人數(shù)占世界同類事故中毒人數(shù)的50%。而且由于農(nóng)藥的大量流失，造成嚴(yán)重的水體污染。全國化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化學(xué)氮肥，使氮、磷、鉀比例失調(diào)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，進(jìn)入河流、海洋、湖泊，成為水體面源污染的主要來源。同時(shí)，由于大量化肥的使用，農(nóng)村畜禽糞便的農(nóng)業(yè)利用減少，畜禽業(yè)的集約化程度提高，加重了養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的脫節(jié)。畜禽糞便的還田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全國畜禽糞便產(chǎn)生量是當(dāng)年全國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的3.4倍。這些畜禽糞便大部分未經(jīng)處理直接排入江河湖海。同時(shí)，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也一直是困擾農(nóng)村環(huán)境的一大難題。據(jù)1991年和1997年兩次全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)二氧化硫、煙塵、化學(xué)耗氧量和固體廢物排放量分別增長了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全國主要工業(yè)污染物排放總量有所控制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污量卻在增長，這將對水環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

2.4經(jīng)濟(jì)政策不配套，污染治理資金嚴(yán)重短缺

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國污染防治資金以國家預(yù)算內(nèi)資金為主。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，完全依靠行政手段管理環(huán)境已經(jīng)不能奏效。但是，由于市場經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚未建立，多元化的環(huán)境保護(hù)投資體制難以形成。作為促進(jìn)污染防治的重要經(jīng)濟(jì)手段排污收費(fèi)制度，目前還很不完善。主要問題是，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，不能發(fā)揮刺激污染防治的作用。超標(biāo)排放污水收費(fèi)作為排污收費(fèi)的主體，其收費(fèi)額不足污染處理設(shè)施運(yùn)行成本的一半；污水排放收費(fèi)最高不超過0.5元/l；排污收費(fèi)項(xiàng)目不全，主要對象是大中型企業(yè)和部分事業(yè)單位，城市污水處理費(fèi)僅在少數(shù)城市開征，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，“污染者付費(fèi)”的原則沒有充分體現(xiàn)；排污費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制尚未建立，流域內(nèi)上下游之間缺乏利益補(bǔ)償政策，水資源的開發(fā)利用與保護(hù)不協(xié)調(diào)，造成水資源的浪費(fèi)。

“九五”期間我國環(huán)境保護(hù)投資有了大幅度提高，特別是國家采取積極的財(cái)政政策，在擴(kuò)大內(nèi)需中把環(huán)境保護(hù)作為重點(diǎn)投資領(lǐng)域，一些水污染防治重點(diǎn)項(xiàng)目得到國債資金的支持。但是，由于環(huán)境保護(hù)資金渠道狹窄，投資量小，污染治理資金短缺的問題仍然非常突出。按計(jì)劃，“三河三湖”水污染防治約需資金1260億元，但是目前已經(jīng)落實(shí)的資金與需求相差甚遠(yuǎn)。1998年國家增發(fā)財(cái)政債券和銀行貸款資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分配給淮河流域10億元財(cái)政債券資金用于城市污水處理廠建設(shè)。但是，這些資金僅為淮河城市污水處理廠總投資的16.5%，而且投資項(xiàng)目達(dá)34個(gè)之多。由于地方配套資金不足，開工的項(xiàng)目不少，卻因缺乏資金施工建設(shè)進(jìn)度緩慢，很多工程至今投資尚無著落。

3.關(guān)于水污染防治的政策建議

我國是在經(jīng)濟(jì)技術(shù)相對落后的情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的。人口基數(shù)大，人均資源少，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治將是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。特別是水環(huán)境污染問題的解決不可能一蹴而就，需要經(jīng)過一個(gè)艱苦的治理過程。因此，我們必須在認(rèn)真總結(jié)“九五”期間水污染防治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒世界一切成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體情況，不斷加強(qiáng)政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，逐步走出一條具有中國特色的水污染防治道路。

3.1在決策中控制新的水環(huán)境問題產(chǎn)生

國家和地方各級政府，在確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、資源開發(fā)計(jì)劃、區(qū)域開發(fā)計(jì)劃，以及制定經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策，進(jìn)行重大經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)對實(shí)施這些決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響做出科學(xué)評價(jià)，評價(jià)的結(jié)論作為各級決策的依據(jù)。在決策中綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會因素，統(tǒng)籌兼顧，使發(fā)展對環(huán)境的影響降低到最小。建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置專門的評價(jià)審議機(jī)構(gòu)，并使這一制度法制化，逐步建立起依法決策的運(yùn)行機(jī)制。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要充分考慮水資源保護(hù)。限制缺水地區(qū)發(fā)展耗水型產(chǎn)業(yè)，調(diào)整缺水地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制高耗水、高耗能和重污染的建設(shè)項(xiàng)目。近期應(yīng)重點(diǎn)調(diào)整北方缺水地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，防止水資源短缺問題進(jìn)一步加劇。生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)考慮為生態(tài)用水留有余地，防止因過度開發(fā)導(dǎo)致下游地區(qū)河湖萎縮、土地沙化、生態(tài)退化。在水源地區(qū)，引導(dǎo)和組織水源地生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，避免水源地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致下游城市水源污染。

3.2資源的開發(fā)和利用要堅(jiān)持開源節(jié)流并舉的方針

大力開展節(jié)水活動，采取有效措施，減少水消耗。有組織地推行節(jié)水、高效的農(nóng)灌技術(shù)；完善科學(xué)的農(nóng)業(yè)用水管理措施，盡快改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量耗水的局面。制定單位產(chǎn)品用水定額和水重復(fù)利用率考核指標(biāo)，建立工業(yè)用水考核制度；明確規(guī)定冷卻水及工藝用水等工業(yè)廢水必須循環(huán)利用和再生利用；大力發(fā)展水的閉路循環(huán)使用，最大限度地減少廢水排放量。

在開展節(jié)約用水，解決我國水資源短缺的同時(shí)，全面加強(qiáng)水污染防治，特別是重點(diǎn)流域的水污染防治。流域治理的重點(diǎn)在城市，城市工業(yè)廢水和生活污水的治理，要走集中與分散治理相結(jié)合和廢水資源化路子。因地制宜地建設(shè)污水處理設(shè)施，處理后的污水要用于工業(yè)冷卻水、城市景觀和園林綠地用水等。

3.3建立和完善資源有償使用制度和價(jià)格體系

國家有關(guān)部門應(yīng)抓緊組織開展資源定價(jià)研究，有計(jì)劃地對關(guān)系國計(jì)民生的重要資源和國家稀缺資源制定分類指導(dǎo)的價(jià)格政策，盡快改變“資源無價(jià)”，資源產(chǎn)品低價(jià)的不合理狀況，使水資源價(jià)格體現(xiàn)資源價(jià)值、資源利用和污染防治費(fèi)用。同時(shí)，積極推進(jìn)水資源資產(chǎn)化管理進(jìn)程，加強(qiáng)資源核算體系的研究，為逐步將水資源核算納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系創(chuàng)造條件。

3.4完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

抓緊制定有利于環(huán)境保護(hù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。盡快提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之高于污染治理成本；制定水污染防治相關(guān)政策，建立資源更新的補(bǔ)償機(jī)制；全面實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，在用水收費(fèi)中，普遍增加污水處理費(fèi)，作為城市污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用；環(huán)境保護(hù)作為“市場失效”的領(lǐng)域，特別是環(huán)境科技研究與開發(fā)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，國家應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策支持。同時(shí)，鼓勵和推動環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的企業(yè)化。

積極建立環(huán)境稅收制度。擴(kuò)大資源稅的征收范圍，對地下水等稀缺資源征收資源稅；對新建污染項(xiàng)目征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，控制結(jié)構(gòu)型污染；對現(xiàn)行排污費(fèi)與費(fèi)改稅進(jìn)行利弊分析，探索征收污染附加稅；對從事城市污水處理的企業(yè)實(shí)行零稅率；對生產(chǎn)再生資源和利用再生資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，應(yīng)給予稅收減免的優(yōu)惠。

3.5大力推行清潔生產(chǎn)

工業(yè)部門要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理調(diào)整工業(yè)布局，推動資源消耗小、效益高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合技術(shù)改造推行以清潔原料、清潔生產(chǎn)過程和清潔產(chǎn)品為主要內(nèi)容的清潔生產(chǎn)。要把清潔生產(chǎn)當(dāng)作在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下的一次工業(yè)企業(yè)的全面改造，在全國所有工業(yè)企業(yè)推行清潔生產(chǎn)。通過加強(qiáng)環(huán)境管理審計(jì)，建立科學(xué)的管理體制，促進(jìn)我國工業(yè)向新的技術(shù)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移，以集約方式提高質(zhì)量，降低消耗，增加經(jīng)濟(jì)效益。并在此基礎(chǔ)上逐步建立我國資源節(jié)約型生態(tài)工業(yè)生產(chǎn)體系。

3.6加強(qiáng)農(nóng)村面源污染的防治

農(nóng)村要推行以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。全面推廣種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)合理配置的“大農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)模式，注重農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)全面發(fā)展，農(nóng)、工、商綜合經(jīng)營。把現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精華有機(jī)結(jié)合起來，逐步增加有機(jī)肥料的使用，減少化肥、農(nóng)藥的使用。開發(fā)生物農(nóng)藥