PPP綜合項目實施專項方案編制要點總結(jié)及績效管理考核統(tǒng)一標準

編制說明：按ppp項目操作規(guī)程，結(jié)合項目實施方案編制，關鍵內(nèi)容是績效考評標準及評分細則。PPP項目實施方案編制關鍵點總結(jié)及績效考評標準PPP項目全生命周期關鍵包含項現(xiàn)在期準備階段、競爭性選擇社會投資人階段、協(xié)議實施階段、終止及移交階段?，F(xiàn)在咨詢機構提供PPP咨詢關鍵包含前兩個階段，通常由政府方聘用專業(yè)咨詢企業(yè)研究項目邊界條件，對項目投融資結(jié)構、交易結(jié)構進行設計，完成物有所值、政府付費額及財政承受能力論證，然后著手編制項目PPP實施方案并常常委會審議經(jīng)過，進而開展社會投資人競爭性采購。PPP項目實施方案編制關鍵點：1、明確項目基礎情況及PPP合作內(nèi)容依據(jù)業(yè)主提供項目方案、總平面部署圖、技術指標、相關會議紀要、文件等基礎資料了解項目基礎情況（投資規(guī)模及結(jié)構、建設期、特許經(jīng)營期等）及進展情況（項目土地、選址、立項、設計等進展）。同時理清項目邊界條件及項目產(chǎn)品（產(chǎn)出）內(nèi)容，編制項目產(chǎn)出一覽表（含相關資產(chǎn)、設施及配套服務），確定PPP合作內(nèi)容。此階段在了解項目基礎情況基礎上，盡可能多和業(yè)主溝通，摸清項目設置思緒及意向，為PPP實施方案編制做好準備工作。2、確立項目實施機構及社會投資人介入模式PPP項目通常由市（區(qū)）政府提議，授權行業(yè)或行政主管部門（交通局、衛(wèi)生局、住建局、管委會等）為項目實施機構，委托政府城投企業(yè)、控股集團等國有企業(yè)為政府方出資代表，以約定股權百分比和社會投資人共同出資組建項目企業(yè)，也能夠由社會投資人單獨出資成立項目企業(yè)，確定項目企業(yè)注冊資本及項目資本金。依據(jù)PPP協(xié)議指南要求，政府在項目企業(yè)中持股百分比應該低于50%，且不含有實際控制力及管理權。具體百分比確實定，可經(jīng)過市場測試，向潛在感愛好社會投資人充足摸底，在綜合考慮社會投資人預期及表現(xiàn)政府方對項目重視程度及“誠意”基礎上確定，通常政府方百分比控制在0%~20%，或固定出資額。同時，需明確項目資本金、貸款百分比、利息測算方法及除注冊資本以外資本金起源方法。在方案編制早期，已開展過PPP采購用戶在項目實施機構介入模式上往往沿用已經(jīng)有模式，而首次嘗試PPP模式政府方對項目企業(yè)組建具體細節(jié)尚處于探索階段，無明確思緒，咨詢?nèi)藛T可參考同類項目情況，初步確定參股百分比及職責分配方案編制初步方案，以供政府方參考?，F(xiàn)在已完成PPP方案中，實施機構設置及社會投資人介入情況以下圖所表示：設計項目運作方法及交易結(jié)構（1）運作方法政府投資項目基礎分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性三大類。經(jīng)營性項目：含有明確收費基礎，而且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本項目，可經(jīng)過政府授予特許經(jīng)營權，通常采取建設-運行-移交（BOT）、建設-擁有-運行-移交（BOOT）等模式推進。準經(jīng)營性項目：經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補助部分資金或資源項目，可經(jīng)過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補助或直接投資參股等方法，通常采取建設-運行-移交（BOT）、投資-建設-運行-移交（IBOT）、建設-擁有-運行（BOO）等模式推進。非經(jīng)營性項目：缺乏“使用者付費”基礎、關鍵依靠“政府付費”回收投資成本項目，可經(jīng)過政府購置服務，通常采取建設-擁有-運行（BOO）、委托運行（OM）等市場化模式推進。不一樣行業(yè)類型項目需采取不一樣運作模式，同行業(yè)項目也因為項目標特點和性質(zhì)差異而采取不一樣運作模式，需具體問題具體分析。以醫(yī)院類項目為例，因為其運行設施分醫(yī)療設施和非醫(yī)療設施兩部分，其中，醫(yī)療設施運行需由專業(yè)醫(yī)療機構負責，該點對社會投資人提出了一定限制或說拓展了項目參與主體。如河南省滎陽市人民醫(yī)院項目采取“投資、建設、運行一體化+政府購置服務”運作模式、獨山縣人民醫(yī)院及中醫(yī)院遷建項目采取BOO模式，香港大學深圳醫(yī)院采取OM模式等，而捷宏企業(yè)承接南醫(yī)大四附院（浦口醫(yī)院）PPP項目則采取BOT運作模式。（2）交易結(jié)構PPP項目投資主體為確保預期效果及盈利，需要采取不一樣交易結(jié)構和收益實現(xiàn)方法。項目交易結(jié)構包含多方關系，簡而言之，就是以PPP項目企業(yè)（SPV）為關鍵，依據(jù)項目類型及所處行業(yè)，梳理所包含相關部門及企事業(yè)，明確各部門職責內(nèi)容及和項目標關系，如：政府方、社會投資人、運行單位（如有）、行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門、融資機構、財政部門等，具體操作能夠從資產(chǎn)流（項目準備-資產(chǎn)形成、移交）、資金流（項目收益分配-付費（補助））兩條線進行梳理，繪出項目交易結(jié)構圖。以某區(qū)級公立性醫(yī)院PPP項目方案為例，經(jīng)過梳理包含單位之間關系，繪制項目交易結(jié)構圖。確定項目采購和競價方案（1）資格預審依據(jù)財金〔〕113號文件內(nèi)容，PPP項目采購可經(jīng)過公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一起源采購等方法，實踐中通常采取公開招標方法采購，并應該實施資格預審（依據(jù)法律教授解讀，“應該”二字為強制性條件，即必需進行資格預審，同時公布資格預審公告及資格預審文件）。政府采購文件編制要依據(jù)各地方公共資源交易中心網(wǎng)站要求及模板格式進行編制。社會投資人條件設定關鍵關注是否接收聯(lián)合體招標和社會投資人資信、資金實力、資質(zhì)業(yè)績、技術管理團體等條件原因，并進行初步界定，和政府方溝通確定后，經(jīng)過政府采購平臺對外公布。（2）項目競價方案項目競價方案編制關鍵為項目采購步驟而準備，競價方案能夠從投資回報率報價、工程下浮率報價、可用性付費報價、收益上繳（核減）額報價、成本費用報價等方面開展。具體工作關鍵分兩步：首先，確定項目結(jié)算方法、可用性付費計算公式、特許經(jīng)營期及分年付費方法；其次，編制競價方案。咨詢?nèi)藛T需在滿足政府方預期基礎上確定最高投資回報率、最低工程下浮率（不一樣工程內(nèi)容可設不一樣下浮率）等費率，測算出控制價，各投標人可依據(jù)控制價數(shù)據(jù)，根據(jù)不高于控制價價格進行報價。報價比較時，將各投標人運行期歷年報價按統(tǒng)一折現(xiàn)率（參考地方長久債券票面利率）折現(xiàn)（NPV）比較，凈現(xiàn)值越大者，說明其價格越高，反之則越低，越含有競爭力。PPP項目評標通常采取綜合評分法，經(jīng)過技術、資信及商務等綜合打分情況確定項目中標人。5、開展項目物有所值評價（1）定性分析關鍵是對項目全生命周期整合程度、風險識別和分配、績效導向和激勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基礎指標及細分指標進行定向打分，根據(jù)指標權重綜合得分，判定項目可行性（大于60分為可行）。在實踐過程中，經(jīng)過聘用財務、法律、工程、管理等專業(yè)教授依據(jù)項目情況綜合打分，匯總打分結(jié)果，判定項目物有所值定性分析可行性。（2）定量評價定量評價是在假定采取PPP模式和政府傳統(tǒng)投資方法產(chǎn)出績效相同前提下，經(jīng)過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本現(xiàn)值PPP值和公共部門比較值PSC值進行比較，判定PPP模式能否降低項目全生命周期成本過程。定量評價過程各指標情況及測算過程以下表所表示。當PPP值小于或等于PSC值，認定為經(jīng)過定量評價；PPP值大于PSC值，認定為未經(jīng)過定量評價。只有“經(jīng)過”定性分析及定量分析PPP項目才可進行財政承受能力論證；不然，需調(diào)整實施方案后重新評價，仍未經(jīng)過不宜采取PPP模式。6、實施財政承受能力論證參考《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指導》中財政可承受能力論證方法和步驟，首先識別PPP項目標財政支出責任。通常包含：股權支出責任、運行補助支出責任、風險負擔責任、配套投入支出等四個部分。股權支出責任：通常依據(jù)政府方在項目企業(yè)中股權占比情況負擔一定項目資本金股權支出責任（如政府方不出資，則不負擔股權支出責任）。運行補助支出責任：即政府方直接付費責任，包含可用性付費及運行服務費。如項目可經(jīng)過本身收益實現(xiàn)財務平衡，政府方不需負擔運行補助支出責任。風險負擔支出責任：指政府方經(jīng)過風險分擔（法律風險、政策風險、通常性稅收等風險）所負擔支出責任。通常采取百分比法，根據(jù)項目全部建設成本一定百分比（約20%）確定政府負擔風險支出責任（5%~20%）。配套投入支出：指政府提供項目配套工程等其它投入責任。通常將和項目投資相關支出已全部列入項目總投資，無其它配套投資，故政府不需負擔項目配套工程支出責任。政府方總支付額=股權支出+運行補助支出+風險負擔支出+配套投入支出。政府負擔財政支出責任：政府方總支付額在項目特許經(jīng)營期逐年支付，地域PPP項目當年總付費額應不超出同級財政當年公共預算支出10%。項目如實現(xiàn)本身財務平衡，政府僅負擔風險支出責任，金額較小?？偠灾鲜隽箨P鍵問題是PPP實施方案總體框架，框架搭建完成后，還應增加項目風險分擔、項目協(xié)議體系、項目監(jiān)管機制、退出機制等方面敘述，除此之外，需關鍵關注建設過程中工程變更（工程量、投資額等）、績效考評機制、項目結(jié)算方法等問題，具體問題具體分析，以確保PPP項目順利實施。件一：建設期、運行期績效考評標準建設期績效考評標準評分內(nèi)容考評檢驗內(nèi)容評分說明評分備注協(xié)議簽署（10分）履約保函到位情況。社會資本方應該在PPP項目協(xié)議簽署前，按投標承諾額度向項目甲方提交履約保函。未在要求時間內(nèi)提供履約保函或未提交投標承諾足額履約保函，視為弄虛作假，扣10分；PPP項目協(xié)議簽署后，檢驗發(fā)覺履約保函提前撤回，扣10分，從發(fā)覺之日起，社會資本方記為嚴重違約不良行為，并納入其信用檔案。落實PPP項目協(xié)議管理制。嚴格按招標文件和投標文件要求和承諾簽署PPP項目協(xié)議。無正當理由拒絕簽署PPP項目協(xié)議或提出附加條款，扣10分，從處罰之日起，社會資本方記為嚴重違法不良行為，并納入其信用檔案。社會資本違規(guī)分包、轉(zhuǎn)讓PPP項目標，扣10分，從發(fā)覺之日起，社會資本方記為嚴重違法、違約不良行為。人員配置（10分）PPP項目協(xié)議簽署后社會資本方應該根據(jù)投標承諾成立項目管理團體，落實人員職責。檢驗現(xiàn)場、查閱資料（團體成立配置資料、簽到情況、在崗情況、各人員履職情況）。未按投標承諾配置團體人員，從發(fā)覺之日起，每缺乏一人扣2分，扣完10分后扣項目考評總分。因社會資本責任人或現(xiàn)場管理人員履職水平過低而只能撤換，每撤換一人扣4分，扣完10分后扣項目考評總分。檢驗現(xiàn)場時，發(fā)覺團體人員未正常履職，每人次扣1分，扣完10分后扣項目考評總分。開工準備（15分）社會資本應該依據(jù)PPP項目協(xié)議范圍和法定程序，推行把關職責，按時完成開工前準備工作，確保概算不超估算、預算不超概算。查看資料、檢驗現(xiàn)場和咨詢行政主管部門統(tǒng)計等方法。因手續(xù)不全、違規(guī)開工，社會資本收到停工整改通知書，項目考評總分扣10分；因社會資本原因，造成前期工作推進不力，影響計劃進度，每次扣5分，扣完15分為止。未推行要求程序，出現(xiàn)預算突破概算或結(jié)算突破預算，一次扣15分。招投標及協(xié)議管理（15分）社會資本應依法依規(guī)組織招標和采購活動，將招投標相關信息、文件立即匯報甲方。檢驗現(xiàn)場、咨詢行政主管部門統(tǒng)計、查看招投標匯報和了解實際情況。社會資本組織招標或采購中出現(xiàn)違反招投標法或采購法情形，未組成犯罪、被處以通常數(shù)額罰款，扣15分；被追究刑事責任，或被處以較大數(shù)額罰款，甲方有權提前終止協(xié)議，從處罰之日起，社會資本方記為嚴重違法、違約不良行為。未按PPP項目協(xié)議要求，立即將招投標關鍵步驟（招標公告公布、中標通知書發(fā)出等）相關信息匯報甲方，1次扣項目考評總分10分，出現(xiàn)2次及以上，甲方有權提前終止協(xié)議。社會資本應該根據(jù)投標文件中管理方案承諾，依法依規(guī)簽署協(xié)議和推行協(xié)議。查看協(xié)議文件資料、咨詢行政主管部門統(tǒng)計和聽取相關單位情況反饋。根據(jù)工程進度，協(xié)議資料不全、缺一份協(xié)議扣1分，扣完15分為止。出現(xiàn)協(xié)議違約糾紛并被追究法律責任，每次扣5分，扣完15分后扣項目考評總分。工程建設日常管理（40分）項目部內(nèi)部管理。社會資本應該確保內(nèi)部管理規(guī)范廉政，工程建設項目檔案應該參考國家檔案整理規(guī)范和相關行業(yè)管理要求要求格式、標準、規(guī)范進行歸檔、整理。檢驗現(xiàn)場和查閱資料。項目管理團體辦公室雜亂無序、管理混亂，每發(fā)覺一次扣1分，扣完30分為止。未制訂檔案管理書面制度，扣5分。依據(jù)工程進度，檔案資料管理混亂，每次扣5分；檔案不全，嚴重缺失，每缺一份扣5分，扣完20分為止。質(zhì)量安全、環(huán)境、職業(yè)健康管理情況。社會資本應該推行建設單位質(zhì)量安全職責，對各專業(yè)單位安全管理、環(huán)境保護、職業(yè)健康工作進行指導、檢驗和監(jiān)督，責成各專業(yè)工作單位做好項目現(xiàn)場社會治安、環(huán)境保護、職業(yè)健康工作。檢驗現(xiàn)場、查閱資料、咨詢行政主管部門統(tǒng)計和聽取相關情況。未制訂質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全等書面制度，每發(fā)覺一次扣2分；未采取定時和不定時檢驗相結(jié)合方法對項目標工程質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全等管理內(nèi)容進行監(jiān)督檢驗，未形成監(jiān)督檢驗和統(tǒng)計臺賬扣2分；對發(fā)覺問題未立即協(xié)調(diào)處理扣2分，扣完40分為止。未按相關要求和協(xié)議約定向施工單位撥付建設工程現(xiàn)場安全文明施工方法費，每發(fā)覺一次扣項目考評總分10分；因管理不力，社會資本收到相關整改通知書且未整改，每次扣項目考評總分10分；收到停工通知書且被處以通常數(shù)額罰款，1次扣項目考評總分30分。項目建設出現(xiàn)通常安全責任事故，每次考評扣20分；出現(xiàn)較大以上安全責任事故，每次扣40分。工程進度控制。社會資本應該根據(jù)投標時社會資本管理方案進度計劃和管理措施確保工程進度。檢驗現(xiàn)場和查閱資料。①無進度計劃圖示，每次扣項目考評總分10分。②未制訂進度管理書面制度，每發(fā)覺一次扣項目考評總分10分。③工程實際進度落后進度計劃節(jié)點且無調(diào)整方法方案，每次扣項目考評總分10分。財務管理。社會資本應該嚴格實施財經(jīng)紀律，建立健全財務管理制度。檢驗現(xiàn)場、咨詢財政等行政主管部門統(tǒng)計、查看財務統(tǒng)計和聽取相關情況。未制訂項目資金管理、財務管理書面制度，扣40分。財務統(tǒng)計不全、混亂，每發(fā)覺一次扣5分，扣完40分為止。違反項目建設資金使用和財務管理要求，每發(fā)覺一次扣10分，扣完為止。信息溝通（10分）落實項目管理月報制和關