試論生態(tài)文明建設背景下我國環(huán)境管理制度創(chuàng)新

試論生態(tài)文明建設背景下我國環(huán)境管理制度創(chuàng)新摘要八項制度是我國環(huán)境管理制度的基本框架，近年來，我國探索了一些行之有效的新的環(huán)境管理制度和手段。黨的十八大和十八屆三中全會提出了將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的總體戰(zhàn)略部署，新修改的《環(huán)境保護法》也給出了新的制度規(guī)定。對比我國環(huán)境管理制度的不適應性，需要加強我國環(huán)境管理制度的頂層設計。本文嘗試依照環(huán)境保護“總量控制、質量控制、風險控制”的思路，對今后我國環(huán)境管理制度的創(chuàng)新思路進行梳理，提出應重點關注的3個方面共11項創(chuàng)新制度。

關鍵詞 環(huán)境管理；制度；創(chuàng)新；生態(tài)文明

環(huán)境管理體制和機制改革是當前我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護中廣泛關注的議題。本文主要從生態(tài)文明建設需求出發(fā)，結合新修改的《環(huán)境保護法》精神，探討環(huán)境管理制度的若干創(chuàng)新思路。

我國環(huán)境管理制度現(xiàn)狀及存在的不適應性

環(huán)境保護是我國的一項基本國策。20世紀70年代末到80年代初，我國首先確立了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度和征收排污費制度。1983年召開的第二次全國環(huán)境保護會議上提出了“預防為主，防治結合”、“誰污染，誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策。1989年第三次全國環(huán)境保護會議上，進一步提出城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標責任制、排污許可證制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八項制度形成了我國環(huán)境管理的基本政策和制度框架。近年來，我國又探索了一些行之有效的新的環(huán)境管理制度和手段：一是污染物排放總量控制制度，將主要污染物排放總量作為約束性指標納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃；二是環(huán)境監(jiān)察和應急管理制度，針對跨區(qū)域、跨流域環(huán)境監(jiān)管問題，成立了六大區(qū)域環(huán)保督查中心；三是清潔生產審核制度和循環(huán)經濟規(guī)劃制度，推進環(huán)境污染的源頭控制和過程控制；四是信息公開、公眾參與機制，不斷加強環(huán)境信息公開及環(huán)評中的公共參與等工作力度；五是環(huán)境經濟政策體系，初步構建了包括綠色信貸、保險、貿易、電價、證券、稅收等環(huán)境經濟政策體系框架。

黨的十八大和十八屆三中全會提出了將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的總體戰(zhàn)略部署，提出要深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制。這為環(huán)境保護工作帶來新的挑戰(zhàn)和機遇，具有深遠的意義。生態(tài)文明建設中，要堅持節(jié)約優(yōu)先和保護優(yōu)先、健全國家自然資源資產管理體制、劃定生態(tài)保護紅線、推進資源有償使用和生態(tài)補償、嚴格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，這些基本要求為今后創(chuàng)新環(huán)境管理制度指明了方向。為適應我國環(huán)境保護和生態(tài)文明的建設需要，新發(fā)布的《環(huán)境保護法》在許多方面給出了新的法律規(guī)定。

當前我國結構型、壓縮型、復合型環(huán)境問題愈加復雜，環(huán)境問題的現(xiàn)狀與人民群眾對優(yōu)質環(huán)境質量的需求之間的矛盾日益突出。加強環(huán)境保護工作，需要很好的制度保障。對照生態(tài)文明的建設要求，我國的環(huán)境管理制度還存在著一些不適應性：

第一，傳統(tǒng)環(huán)境管理制度主要是圍繞污染減排和總量控制而設計的，不能適應環(huán)境質量控制要求。一是總量控制制度實施多年，行政性和主觀性強，因與區(qū)域環(huán)境質量不掛鉤，難以真實反映污染控制的效果。二是作為控制企業(yè)污染排放最直接手段的排污許可證在我國未全面開展，排污許可證制度實施的技術方法不完善，如何根據(jù)技術水平、排放標準、區(qū)域環(huán)境容量分配、發(fā)放和管理排污許可證是其關鍵。三是法律規(guī)定地方政府對環(huán)境質量負責，但缺乏有效的手段和強有力的制度保障。四是目前的環(huán)境管理工作主要是針對常規(guī)污染物的控制，針對那些對人體健康具有潛在環(huán)境風險的污染物控制缺乏制度安排。

第二，現(xiàn)行環(huán)境管理制度常常游離于宏觀政治、經濟、社會、文化制度之外，不能適應“五位一體”的總體布局要求。一是環(huán)境保護不能主動參與宏觀決策，不注重源頭控制，造成體制和制度效率不高。例如，近年來京津冀地區(qū)嚴重的霧霾天氣，很大程度上就是經濟結構失調、產業(yè)布局不合理、主體功能區(qū)執(zhí)行失位造成的，突出表現(xiàn)宏觀決策缺乏環(huán)境保護的應有考慮。二是缺少自然資源資產核算和有效監(jiān)管，資源消耗量大，資源利用率低，造成大量廢棄物污染環(huán)境。三是環(huán)境保護主要依靠行政手段，缺乏市場機制，造成環(huán)境外部不經濟性。環(huán)境稅、生態(tài)補償、環(huán)境損害賠償、環(huán)境責任保險等環(huán)境經濟政策不健全、不到位，不能有效控制環(huán)境污染。四是環(huán)境保護的責任人不清，環(huán)境保護目標責任制難以有效落實，環(huán)境保護的公眾參與機制不完善。

第三，現(xiàn)有環(huán)境管理條塊分割現(xiàn)象突出，不能適應國家開展統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管的要求。一是生態(tài)系統(tǒng)層面，目前缺乏針對山水林田湖這一“生命共同體”的統(tǒng)一保護、統(tǒng)一監(jiān)管的體制和機制。二是某一環(huán)境問題層面，如“九龍治水”問題，水資源利用和保護、水污染防治和生態(tài)建設相割裂，部門各自為政，弊端突出。海洋環(huán)境缺乏綜合協(xié)調和聯(lián)合執(zhí)法的機制和手段，海洋資源利用與環(huán)境管理實行單項和部門管理。三是區(qū)域、流域層面，存在協(xié)調、聯(lián)防機制不健全，一些區(qū)域協(xié)調機制，如奧運期間的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，由于缺乏法律和政治經濟基礎，可持續(xù)性不強。

環(huán)境管理制度創(chuàng)新基本原則和基本框架

基本原則

隨著環(huán)境保護重心逐漸由污染治理向改善環(huán)境質量和提升服務功能轉變，我國的環(huán)境管理正由以環(huán)境污染控制為目標導向，向以環(huán)境質量改善為目標導向轉變。環(huán)境保護模式也應從“先污染后治理”的傳統(tǒng)模式，向保護優(yōu)先、構建保護一修復一再保護體系、著力提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能和提高生態(tài)產品生產能力的新模式轉變。為此，環(huán)境管理制度創(chuàng)新必須堅持保護優(yōu)先原則，堅持以人為本、服務環(huán)境管理轉型原則，堅持生態(tài)系統(tǒng)整體論和協(xié)調統(tǒng)籌原則。

基本框架

根據(jù)生態(tài)文明建設總體要求，對比我國環(huán)境管理制度的不適應性，進行我國環(huán)境管理制度創(chuàng)新的頂層設計。本文嘗試依照環(huán)境保護“總量控制、質量控制、風險控制”的思路，對相關環(huán)境管理制度進行梳理。主要考慮三個方面：一是改革和完善現(xiàn)有面向總量控制的環(huán)境管理制度，二是建立健全面向質量控制的環(huán)境管理制度，三是建立健全面向風險控制的環(huán)境管理制度。其中，共識別出11項需要加強、改造和新建的環(huán)境管理制度（表1）。這些制度的目標可能是多重的，具體可區(qū)分為直接制度目標和延伸制度目標。例如，污染物排放許可制、污染物排放總量控制制度，主要是從總量控制出發(fā)，但在目標確定上需要緊密結合環(huán)境質量控制的要求；環(huán)境基準一標準體系的建立，是在生態(tài)風險和人體健康風險評估基礎上，確定環(huán)境基準，并根據(jù)基準值制定環(huán)境標準；環(huán)保目標責任制度、部門統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管和區(qū)域聯(lián)動機制、公眾參與制度等則涉及總量控制、質量控制、風險控制三方面的內容。

環(huán)境管理制度創(chuàng)新方向

改革和完善現(xiàn)有面向總量控制的環(huán)境管理制度

完善污染物排放許可制。在歐美國家，污染物排放許可是污染源管理的核心制度。目前我國排污許可管理尚未有效開展，最主要的原因是缺少相關上位法規(guī)定。新修訂的《環(huán)境保護法》解決了這一問題，法律明確規(guī)定：實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。今后要抓緊完善配套法規(guī)，盡快出臺《排污許可證管理條例》，明確發(fā)放范圍與條件、持證排污者的權利和義務、環(huán)保部門對排污者的監(jiān)管以及法律責任等問題。要加強制度間的協(xié)調，有機整合環(huán)評審批、“三同時”驗收、排污申報、排污交易、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保設施監(jiān)管、排污口設置管理、排污收費、限期治理等制度以及違法處罰等方面的規(guī)定，實施一證式排污管理。

改革污染物排放總量控制制度。污染物排放總量控制仍然是目前和今后相當長一段時間我國環(huán)境保護的重點工作和抓手，但需要針對目前普遍存在的科學性、公平性等問題進行制度和方法上的改革。最突出的問題是，全國污染物排放總量控制不斷取得成效的同時，部分地區(qū)的環(huán)境質量卻出現(xiàn)反彈趨勢。在總量分配模式上，要改變主要以目標總量為主的模式，逐步向容量總量轉變。在控制指標的確定上，要緊密結合區(qū)域環(huán)境特征和質量控制要求，篩選重點控制的污染物，特別注重對有毒有害污染物的總量控制。要更加嚴格制度設計，對工業(yè)開發(fā)區(qū)、廣大農村等總量控制的盲點地區(qū)，要科學確定排放總量，加強考核和監(jiān)管。

建立健全面向質量控制的環(huán)境管理制度

劃定生態(tài)保護紅線，建立最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性、服務功能在空間布局上的差異性，以及自然環(huán)境對產業(yè)發(fā)展的影響因素，劃定并嚴格實行生態(tài)保護紅線。一是從提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質量、促進資源高效利用等角度，分別劃定生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線。以生態(tài)環(huán)境承載能力確定區(qū)域經濟社會發(fā)展模式；對重要的生態(tài)系統(tǒng)，實行強制性保護，加大污染治理和生態(tài)修復力度。二是建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域實行限制性措施。三是嚴格執(zhí)行生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，實施主體功能區(qū)規(guī)劃，保障國家和區(qū)域的生態(tài)安全，提高生態(tài)服務功能。

建立地方政府環(huán)境質量責任制。依據(jù)《環(huán)境保護法》，強化地方政府的環(huán)境責任，支持地方在優(yōu)于國家環(huán)境質量標準的原則下，實施不同的引導指標、控制要求和環(huán)境政策。堅持保護優(yōu)先，把生態(tài)文明建設作為區(qū)域核心競爭力，把環(huán)境質量作為區(qū)域發(fā)展質量的核心指標，把環(huán)境質量反降級作為經濟建設活動的剛性約束條件，確保區(qū)域的環(huán)境等級和生態(tài)系統(tǒng)服務功能不下降。

建立符合國情的環(huán)境基準一標準體系。環(huán)境基準是制定環(huán)境質量標準乃至整個環(huán)保工作的重要基礎，新修訂的《環(huán)境保護法》首次明確了國家鼓勵開展環(huán)境基準研究。目前，我國環(huán)境基準工作非常薄弱，需要加強基礎性、創(chuàng)新性研究。要逐步建立符合我國國情和社會發(fā)展需要的國家環(huán)境基準體系，形成完善的環(huán)境基準理論、技術與方法學和支撐平臺，制定能夠支撐我國環(huán)境標準制／修訂和環(huán)境管理的環(huán)境基準值。應明確和設立專門的環(huán)境基準管理部門，負責將最新科研成果應用到環(huán)境基準研究中，構建規(guī)范性的基準研究和應用指南，并借鑒國外環(huán)境基準發(fā)布的模式和經驗，逐步建立我國環(huán)境基準的發(fā)布和管理機制。

建立自然資源資產核算制度。十八大報告提出樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把保護自然放在了優(yōu)先位置，聚焦自然資源資產管理和監(jiān)管，使保護生態(tài)環(huán)境更加具體化。要把自然資源資產作為生態(tài)環(huán)境保護的一個核心內容和切入點，探索編制自然資源資產負債表，建立自然資源資產基本核算制度。要清楚識別自然資源資產的用途和產權，明確其價值，依據(jù)各種自然資源特性和用途特點，辨識哪些是國家必須保護的資產，建立國家、地方政府和各級主體的資產管理鏈條。要開展自然資源資產核算體系和方法研究，加強制度設計。

健全環(huán)保目標責任制度，建立環(huán)境損害責任追究制。環(huán)境保護目標責任制度是中國特色的環(huán)境管理模式。新修訂的《環(huán)境保護法》第二十六條將該制度進行了法律固化，明確國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。要科學制定環(huán)保考核體系、考核目標和獎懲機制，增強透明度和公眾參與，避免環(huán)保目標責任制度執(zhí)行上的困難?？己四繕艘骟w現(xiàn)轄區(qū)環(huán)境要求，特別是對環(huán)境質量的考核。要基于自然資源資產核算，做好領導干部績效考核、領導干部離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

建立部門統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管和區(qū)域聯(lián)動機制。針對部門、地區(qū)間生態(tài)環(huán)境保護的不協(xié)調，三中全會《決定》提出，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。這項工作涉及現(xiàn)有體制機制的深層次改革問題，需要積極探索。遼寧省根據(jù)遼河環(huán)境治理中的需要，將水利、環(huán)保、國土等7個部門涉及遼河管理的職能劃歸遼河保護區(qū)管理局，為流域治理和保護提供了行政、法律保障。京津冀、長三角等地區(qū)為治理大氣污染，建立了區(qū)域聯(lián)動機制。這些都是很好的探索。

建立資源有償使用制度、生態(tài)補償制度和環(huán)境損害賠償制度。充分發(fā)揮市場在資源配置中所起的決定性作用，盡快建立與現(xiàn)代市場體系相適應的環(huán)境經濟激勵政策體系。遵循“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，著重解決開發(fā)和生產活動背離價值規(guī)律和自然規(guī)律，公共資源淪為特定群體的私產，以及資源開發(fā)造成環(huán)境破壞、質量降低等普遍存在的問題，實現(xiàn)機會和規(guī)則的公平。要完善資源有償使用制度，逐步將資源稅擴展到各種自然生態(tài)空間；盡快發(fā)布《生態(tài)補償條例》，統(tǒng)一補償標準和管理機制，推動跨地區(qū)、跨流域的生態(tài)補償；對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

建立健全面向風險控制的環(huán)境管理制度

建立環(huán)境風險管理制度。新修訂的《環(huán)境保護法》首次涉及環(huán)境風險的控制，分為兩個角度：一是做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作；二是建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度。我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度對環(huán)境風險管理重視不夠，環(huán)境風險的科學評估不夠，“一刀切”的環(huán)境評價和管理方法難以實現(xiàn)對具有不同環(huán)境風險區(qū)域或流域的分區(qū)、分類、分級、分期的科學評價和管理；對環(huán)境風險的預防和預警性不足，綜合決策性不強。要建立基于科學決策的環(huán)境風險管理制度，將環(huán)境風險管理理念融入到現(xiàn)行環(huán)境管理中。要研究針對不同污染類型和污染物的人體健康和生態(tài)風險評價、預測和預警技術，制定環(huán)境風險評價技術規(guī)范和標準，研究適合我國國情的環(huán)境風險管理模式。

強化公眾參與制度。公眾是推動環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的重要力量，公眾參與水平也衡量著一個社會發(fā)展的文明程度?，F(xiàn)階段我國公眾參與環(huán)境保護尚處于較低水平，一是公眾環(huán)境意識總體上不高，二是環(huán)境信息透明度不夠，三是缺乏完善的公眾參與機制，四是非政府組織不能發(fā)揮獨立有效作用。要加強宣傳教育，擴展信息披露渠道和范圍，及時公布環(huán)境信息，增強公眾的參與意識和參與能力。要完善公眾參與機制，從建設項目的