3-第三章-公共政策議程解析

InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity1第三章政策議程

政策議程界定

政策議程設(shè)置的觸發(fā)機制

進入議程的途徑與障礙

政策議程的類型InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity2一、政策議程界定政策制定是一個復(fù)雜的活動過程，它由一系列功能活動或環(huán)節(jié)所構(gòu)成，包含了議程設(shè)立、方案規(guī)劃和方案的合法化等功能環(huán)節(jié)或階段.其中議程（agenda）設(shè)立是政策制定過程中的起始階段的一種功能活動。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity3政策議程方案規(guī)劃方案合法化政策制定解釋模型解釋模型解釋模型進入執(zhí)行議程在政策過程（循環(huán)）中的位置InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity4政策議程是指將社會問題提上政策問題議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。政策議程是公共決策機構(gòu)確定政策問題輕重緩急的一項排序。什么政策問題進入政策議程，這是“政治斗爭”的一個焦點，大量的現(xiàn)代社會運動的目的，即是為了使某個問題被納入政策議程。政策議程也是“稀缺的資源”，做出怎樣的分配，始終是現(xiàn)實政治生活中的大問題。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity5二、政策議程設(shè)置的觸（激）發(fā)機制我們先看一個案例。

InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity6問題：貧窮政策：承包制觸發(fā)機制：按手印目標(biāo)：小康InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity7討論：為什么有那么多的理論辨析甚至路線斗爭，議程之窗仍未開啟？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity81、描述觸發(fā)機制：公共政策的催化劑在政治過程的背景中，一種觸發(fā)機制就是一個重要的事件（或整個事件），該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍的共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件。當(dāng)一個事件把一種消極狀況催化為要求變化的政治壓力時，就會因觸發(fā)機制的持久而發(fā)生性質(zhì)變化。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity92、觸發(fā)機制的因素觸發(fā)機制的構(gòu)成因素來自三個相互作用的方面：

——范圍：是指受到觸發(fā)機制影響的人數(shù)規(guī)模；

——強度：公眾寬容或憤怒的程度；

——時間：事件展開的時段。這三個因素共同構(gòu)成要求政治變化的核心因素，每一個因素的出現(xiàn)與其它因素結(jié)合起來，形成觸發(fā)機制對公共政策過程的潛在影響。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity103、協(xié)同和不協(xié)同的觸發(fā)機制因素再回到開始的案例，思考三個因素的協(xié)同作用。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity11觸發(fā)機制的構(gòu)件：范圍、強度和時間觸發(fā)時間長久短暫范圍廣窄低高強度InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity124、觸發(fā)機制的類型按方式分

——理性觸發(fā)機制

——重大事件觸發(fā)機制

——多源流觸發(fā)機制按主體分

——國內(nèi)：自然災(zāi)害、經(jīng)濟災(zāi)難、技術(shù)突破、生態(tài)遷移、社會演變；

——國際：戰(zhàn)爭行動、間接沖突、經(jīng)濟對抗、軍備增長。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity141、RogerW.CobbandCharlesD.Elder：系統(tǒng)型議程和制度型/政府型議程

系統(tǒng)型議程（systematicagenda）含義：由政治領(lǐng)域的人物普遍認(rèn)為是值得公眾關(guān)注的，并且屬于當(dāng)前政府立法權(quán)限或管轄范圍之內(nèi)的所有爭議的問題，指政治系統(tǒng)討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。實質(zhì)：實質(zhì)上是一種討論議程（discussionagenda），政治系統(tǒng)中的人物共同討論某一現(xiàn)象或問題的是非好壞以及社會應(yīng)持有的態(tài)度和對策的過程。特點：該議程的多數(shù)事項都是概括性的、抽象的，而不是詳細(xì)的、具體的；不是所有處于系統(tǒng)議程中的公共問題都能進入政府議程；許多問題可能不經(jīng)過系統(tǒng)議程而直接進入政府議程。三、政策議程的類型InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity15

制度議程/政府議程（institutionalorgovernmentalagenda）含義：指政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程，由立法者和政府官員覺得有責(zé)任予以積極關(guān)注的問題組成的。特點：該議程基本上就是指行動議程，所以在內(nèi)容上比系統(tǒng)議程更加詳細(xì)、具體。主體：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity16類型：A、按照議程項目的新舊狀況，分為舊項目（通常更受到優(yōu)先考慮和較多的關(guān)注和新項目；B、按照建立過程中各項功能活動的先后次序，政府議程可分為四種階段性類型——

界定議程：由一些經(jīng)過積極而認(rèn)真研究的項目組成；規(guī)劃議程：由一些已達(dá)到規(guī)劃階段的項目組成；磋商議程：根據(jù)每一規(guī)劃方案的利害得失，政策相關(guān)人之間進行討價還價式磋商；循環(huán)議程：已經(jīng)進入議程的每一方案，都要不斷接受檢驗，加以修正。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity17

實質(zhì)性議程——含義：指認(rèn)定那些影響深遠(yuǎn)和潛在意義重大的政策問題的議程。這些問題常常引發(fā)社會和決策者的高度重視和激烈爭論。三個指標(biāo)：

——相當(dāng)數(shù)量的公共資源的分配岌岌可危；

——問題一定引發(fā)公民和公共政策制定者的廣泛關(guān)注；

——問題必定隱藏著巨大變化。典型例子——經(jīng)濟領(lǐng)域，如稅收；移民；種族團結(jié)；環(huán)境；暴力犯罪；死刑；吸毒等。2、格斯頓：實質(zhì)性議程與象征性議程InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity18

象征性議程——含義：指一些政策問題雖然屬象征性的，但也引起社會和決策者政治上的關(guān)注的議程。“象征”具有牽動公眾共同意識的功能，其意義是能使比較狹窄的主題或行為轉(zhuǎn)化成較寬廣的議題。特點：

——多集中于價值領(lǐng)域而非權(quán)力和資源分配上；

——涉及社會的一些價值、感情和精神激勵因素而受到有關(guān)方面關(guān)注；

——象征性行動具有“安全閥”的性質(zhì)，這使得政策議程表面上包含許多更富變化的感覺，但卻不是實際發(fā)生的變化：象征性政策議程提供了一種補償性的幻覺。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity19解釋這個現(xiàn)象——為什么“實質(zhì)性問題，象征性回應(yīng)”

政府決策者采取象征性政策有幾個原因：有些問題其強度可能很大，但范圍卻可能很窄，政策制定者可能以表征性的答復(fù)或象征性的回應(yīng)來承認(rèn)問題的重要性，但與此同時卻不做什么事情來解決問題。政策問題構(gòu)成十分復(fù)雜，難以作出選擇，就可能對各方的實質(zhì)性問題給予象征性的關(guān)注，因為最低限度的回應(yīng)是唯一可行的回應(yīng)。象征性地承認(rèn)一個問題，能夠同時安撫社會的各種疏離因素，并且產(chǎn)生最低限度變化。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity203、隱蔽的議程含義：指少數(shù)人操控政策議程，政府當(dāng)局設(shè)法忽視一個問題，或有設(shè)法阻礙政府當(dāng)局提出一個問題，以至于至關(guān)重要的政治問題被這些私下控制一些公共事務(wù)的人排斥在公共政策過程之外。特點：限制了政府出臺的政策，威脅了公共利益；實質(zhì)：為了減少資源或政治威望的重新分配等，強勢的私人利益就左右或者阻礙重大政策進入政府議程；分析：議程建構(gòu)的過程必須是開放的，一項政治制度的政策議程如何反應(yīng)公眾對公共問題的要求？議程制度到底是偏袒的還是具有代表性的？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity21四、問題如何進入議程？議程設(shè)定的過程——不可否認(rèn)，時機和運氣在議程設(shè)立過程中發(fā)揮著重要的作用，特別是在對公共政策進行較大地或根本修改時。

——那么，政策議程的設(shè)立過程是否具有預(yù)測性、控制性和有序性呢？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity221、問題進入政策議程的條件

RogerW.CobbandCharlesD.Elder認(rèn)為，一個問題要得到政策制定者的考慮，必須符合三個標(biāo)準(zhǔn)：該問題必須是受到廣泛關(guān)注的問題（范圍）；相當(dāng)數(shù)量的公眾提出必須采取行動的要求（強度）；必須為一個適當(dāng)?shù)恼畽C構(gòu)所重視。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity23從經(jīng)驗來概括：問題到達(dá)危機均衡，不能夠再忽視；問題具有特殊性，代表了一個更大的問題；從人類利益角度來看，該問題帶有情感性，或者吸引了媒體的注意；問題質(zhì)疑社會中的權(quán)力和合法性；問題具有時尚性。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity24安德森科布、埃爾德

瓊斯1.政治領(lǐng)導(dǎo)介入2.危機/引人注目事件3.抗議活動4.大眾傳媒注意內(nèi)部：1.自然大災(zāi)害2.人為事件3.技術(shù)變革4.民權(quán)抗議5.工會、罷工6.生態(tài)變化外部：1.戰(zhàn)爭行為2.武器技術(shù)革新3.國際沖突4.世界聯(lián)盟變化1.政治運動2.對大量人員造成威脅的事件3.大規(guī)模宣傳個人的努力4.先前政策的應(yīng)用西方學(xué)者對建立政策議程途徑的概括安德森：《公共決策制定》科布、愛爾德：《美國政治中的參與：確定議程的動力學(xué)》瓊斯：《公共政策研究導(dǎo)論》InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity252、進入議程的障礙與上述幾方面正向條件相對應(yīng)的反向條件均可構(gòu)成政策議議程的障礙因素。

——例如，事件和問題并沒有明顯的嚴(yán)重化；領(lǐng)導(dǎo)人和精英并未察覺其嚴(yán)重性；社會缺乏正常的、民主和開放的察覺機制。凡不符合社會既得利益者價值規(guī)范的問題或要求；不符合社會制度和程序要求的問題，也難以進入政策議程。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity263、議程如何設(shè)定——Davies,議程設(shè)定包括三個階段：A、創(chuàng)始：公共問題創(chuàng)造行動的要求；B、擴展：這些要求被轉(zhuǎn)換為政府面臨的問題；C、處理：問題被轉(zhuǎn)換成議程清單?！狟arbaraNelson,議程設(shè)定可以分為四個階段：A、問題認(rèn)識：一個問題引起注意，并被認(rèn)為具有需要政府采取行動的潛力。問題要足夠的重要，使政府行為者嚴(yán)肅地考慮B、問題采納：作出是否對問題作出反應(yīng)的決定政府在這個方面是否具有合法的職責(zé)？是否能夠發(fā)現(xiàn)、作出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)？C、問題的優(yōu)先性：納入議程清單，并就優(yōu)先性排序D、問題保持：問題保持到?jīng)Q策階段InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity27InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity28五、政策議程確立的過程模型在政策制定過程中，政策問題能夠進入議程成為了至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，不進入議程問題就沒有通過政府來解決的可能。議程的確立經(jīng)歷了一種什么樣的過程？這成為眾多學(xué)者關(guān)注的一個焦點，建立了何種模型來研究議程確立的過程。政策議程設(shè)定模型——InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity29政策的議程設(shè)定模型

公眾支持的特征高低問題的提出者社會主體外部推動【內(nèi)部推動】政府加強民意動員資料來源：彼得·J.梅，“政策設(shè)計的再思考：政策和公眾”（ReconsideringPolicyandPublics）,公共政策雜志（JoumalofPulicPolicy）,11.2(1991).（例如，加入WTO的議程）；30屬非政府團體創(chuàng)始政策問題的過程；通常先散布到公眾議程；再介入政府議程。適用的情景：■創(chuàng)始者身處政府結(jié)構(gòu)之外；■表達(dá)或提出一項需求；■試圖將問題散布到其他社會團體，以先行進入公眾議程；■最終向決策者施加足夠壓力以進入政府議程。案例：中國加入WTO的過程。特點：■該模型在民主和平等社會中比較常見。并不意味著政府完全按照創(chuàng)始者意愿作出決定；往往是被改得面目全非。1、外在創(chuàng)始模型（OutsideInitiationModel）InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity312、動員模型（MobilizationModel）■屬政府直接創(chuàng)始政策問題；■并將該問題擴散到公眾議程的過程。■該模型下的政策問題一般都能順利進入正式議程；■但為了以后更好地執(zhí)行該項政策，政府也需要將該問題提交公眾議程加以討論?！鲈谠撃Ｐ拖?，政府領(lǐng)導(dǎo)人及有關(guān)機構(gòu)的主要任務(wù)是考慮如何將政府正式議程中的政策問題提交到公眾議程；■該模型通常出現(xiàn)在不太民主的社會中。案例：行政區(qū)劃調(diào)整。323、內(nèi)在創(chuàng)始模型（InsideInitiationModel）

屬政府因解決純政府內(nèi)部事務(wù)而提出的政策問題且不愿意將該問題擴散到公眾議程中的過程。■該模型企圖排除社會大眾參與的情形，使得此類問題遠(yuǎn)離公眾議程；■社會大眾沒有參與的機會和希望?！鰞H限于政府內(nèi)部的單位或接近決策者的團體才能提出此類政策問題，■問題最多擴散到一些認(rèn)同的團體，以爭取更多的力量支持，向決策者施加足夠的壓力，促使決策者將此類問題列入正式議程。該模型在財富和權(quán)力高度集中的社會中較為流行。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity334、“政策之窗”模型（PolicyWindowsModel）（參見教材第131頁。）5、“鐵三角”模型

立法機構(gòu)、行政官僚機構(gòu)、利益集團的議程聯(lián)盟。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity34媒體議程精英議程公共議程政策議程一致性一致性一致性一致性一致性6、政策議程設(shè)定研究擴展分析討論：哪一種議程為主導(dǎo)型的政策議題？7、擴散議題戰(zhàn)略定位：一種議題（尤其是弱小階層的議題）只有在它擴散到更廣泛的公眾那里的時候才可能成為系統(tǒng)/大眾議題，而一般群眾直接或間接地參與到政策議題的選定過程，也只能是通過這一過程。主要內(nèi)容：這種戰(zhàn)略包括——議題界定；——議題象征；——大眾媒介的功能。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity36議題界定：一個議題能否成為系統(tǒng)/大眾議題，該議題的界定方式起著很大的作用，弱小群體的議題走向政府/體制議題的通道主要是通過沖突的三個層次，即范圍、強度和可見度等方面的擴散過程。為此，應(yīng)該竭力把議題界定為——①內(nèi)容模糊；②很嚴(yán)重的社會問題；③會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；④非技術(shù)性的；⑤不存在明確先例?？匆粋€議題能否成為系統(tǒng)/大眾議題，可以說取決于為此所使用的語言和象征。一種議題通過象征轉(zhuǎn)化為帶有感情色彩的議題的速度越快，其議題的可見度就越能提高。大眾傳媒可以提高某種議題的顯示性并掀起大眾對這些議題的注意，可以使人們的注意力集中到這一議題上來。38界定議題利用象征擴張到更大規(guī)模的公眾系統(tǒng)/大眾議程制度/政府議程強調(diào)大眾傳媒擴散議題戰(zhàn)略（資料來源：《政策學(xué)的主要理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第333-334頁。）398、Garbagecanmodeloforganizationalbehavior科恩、馬奇、奧爾森（1972）提出了垃圾桶模型以解釋組織決策制定中的過程，他們將其稱為“有組織的無政府狀態(tài)”。《政策過程理論》，第94頁。409、中國政策議程設(shè)置的六大模式

議程提出者決策者智囊民間民眾參與程度低關(guān)門模式內(nèi)參模式上書模式高動員模式借力模式外壓模式（資料來源：王紹光：《中國公共議程設(shè)置的模式