科研事業(yè)單位加強預算管理對策研究

自2012年以來，在執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)上，科研事業(yè)單位預算管理已基本滿足運行和科研管理需要，能夠按照各級財政要求編制、執(zhí)行預算并出具決算報告。但隨著社會經(jīng)濟突飛猛進發(fā)展，客觀環(huán)境也變化萬千，僅依靠編制執(zhí)行財政部門預算，科研事業(yè)單位難以進一步提升管理效能，單位預算與發(fā)展規(guī)劃、人才計劃、項目實施等業(yè)務(wù)契合度不足，導致單位預算管理職能被弱化，難以起到預算統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)單位運行發(fā)展的核心作用。一、科研事業(yè)單位預算管理存在的問題（一）預算環(huán)境較為薄弱意識層面，主動管理意識較弱，預算管理可能流于形式，分析、控制、報告、決策等管理能力發(fā)揮不明顯。預算統(tǒng)攬和服務(wù)發(fā)展方式過窄，預算管理與其他管理業(yè)務(wù)接口較少，管理渠道較少、管理創(chuàng)新不足。制度層面，部分財政政策和內(nèi)控制度未得到較好的貫徹執(zhí)行，制度之間銜接度不高，內(nèi)部控制未能形成閉環(huán)，尚有管理空白和運營風險需要彌補和防范。資源方面，缺乏資源配置機制和激勵考核機制，公益一類單位受制于經(jīng)營創(chuàng)收限制，尤其缺乏激勵措施。（二）預算秩序需要鞏固財務(wù)部門話語權(quán)較低，其他部門越過財務(wù)部門直接向財政或單位議事決策機構(gòu)提出資金安排建議。部門間協(xié)作不暢，部門之間職責空擋和重疊造成工作推諉扯皮，導致資金管理不善逐步形成審計風險。個別單位預算管理粗放，業(yè)務(wù)部門隨意調(diào)整項目預算、調(diào)整賬務(wù)處理的情況時有發(fā)生。合同管理較為松散，預算管理與合同管理的銜接程度較差，預算執(zhí)行情況與合同執(zhí)行情況信息未能互聯(lián)互通。（三）預算規(guī)劃存在脫節(jié)五年發(fā)展規(guī)劃與實際情況存在脫節(jié)，規(guī)劃目標制定過高，缺乏科學可行的實施計劃和工作措施予以保障，存量資源有限難以合理配置，預算與規(guī)劃配合程度不高。個別單位未制定發(fā)展規(guī)劃，財務(wù)目標難以量化，績效考核無法開展。科研平臺建設(shè)規(guī)劃存在宏觀指標較多、量化指標較少、財務(wù)指標權(quán)重低、指標難以分解等問題。（四）財務(wù)能力較為薄弱一些科研單位因原始投入不足、建設(shè)壓力較大、缺乏預算調(diào)配和管控能力，致使資金緊張、債務(wù)風險增大。實驗室設(shè)備存在閑置情況，資產(chǎn)共享難度較大。科研單位投資形成的資產(chǎn)考核管控機制不完善，投資效益難以體現(xiàn)。二、改進科研事業(yè)單位預算管理的措施（一）優(yōu)化預算管理環(huán)境一是有效識別資金風險。組成以財務(wù)部門為核心的風險評估組，制訂風險管理制度、識別潛在風險。提高風險應(yīng)對能力，采取風險回避、風險轉(zhuǎn)移、風險接受和風險分散等措施規(guī)避或化解風險。二是充實完善單位文化。倡導愛崗敬業(yè)、積極向上、風清氣正的文化，制定措施激發(fā)職工能動性，增強單位文化影響力。三是完善信息溝通機制。財務(wù)部門應(yīng)加大對信息收集、加工與處理的能力，提前謀劃管理機制、營造預算管理氛圍，做好信息和技術(shù)儲備。（二）實施全面預算管理1．梳理經(jīng)費渠道按照預算渠道穩(wěn)定程度和經(jīng)費總量，區(qū)分穩(wěn)定性預算收入、競爭性預算收入和單獨獲得的預算收入，分別按照各自的預算政策納入年度預算進行配置和控制。2．預測收支增長點根據(jù)財政支持導向和外部經(jīng)濟環(huán)境，以及科技人力資源、科研設(shè)施設(shè)備、專用科研場地等資源配置情況，按照資金渠道和收入類別合理預測年度收支增長點。3．預測結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況結(jié)合年度和中長期建設(shè)發(fā)展目標和現(xiàn)有財力狀況，在保障人員支出、運轉(zhuǎn)支出、重點任務(wù)三大預算基礎(chǔ)上，合理預測結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。4．形成預算管理框架根據(jù)上述預算渠道、收支規(guī)模和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，按照“輕、重、緩、急”等指標對支出進行分檔標記，調(diào)整和壓縮非緊要支出，確保年度預算收支平衡，避免編制赤字預算。5．制定實施年度預算對戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃目標進行系統(tǒng)化、具體化和定量化，編制實施內(nèi)部財務(wù)預算管理，保障各項任務(wù)得以實施。（三）強化預算控制措施1．事前控制年度財務(wù)預算可以采取零基預算與重點任務(wù)目標（跨年延續(xù)）相結(jié)合方式編制。年度預算一切從實際需要與現(xiàn)實可能出發(fā)，逐項預測、評估和核定年度內(nèi)各項收支內(nèi)容和標準，在綜合平衡基礎(chǔ)上編制財務(wù)預算。預算總量限定。根據(jù)建設(shè)發(fā)展需要核定統(tǒng)籌預算，并按照“總量核定、減半下達”的方式限制預算額度，避免因費用測算不準或支出控制不嚴造成資金損失。預算分項限定。根據(jù)工作任務(wù)核定單項預算，預算應(yīng)具體到項目、經(jīng)濟科目和執(zhí)行期間。預算儲備設(shè)定。在完成各項預算編制后，應(yīng)追加年度預算儲備，保障例外重大事項的正常推進和實施。2．過程控制加強預算管理與收支管理、采購管理、合同管理等業(yè)務(wù)的對接，嚴格控制經(jīng)費審批程序，杜絕粗放管理和資金浪費。年中實施預算執(zhí)行情況審查，對上半年資金使用效果較差的任務(wù)，予以削減或取消預算，對效果較好的任務(wù)，予以保障或追加預算。無預算安排和資金來源的，不得報銷列支成本費用、預付款項、借取備用金。對例外事項和大額支出，應(yīng)報決策機構(gòu)審批后執(zhí)行。3．預算調(diào)整財政補助資金預算，配置給各預算部門的財政補助資金預算，采取總額核定，不予追加。財政專項經(jīng)濟科目預算調(diào)整按照科研項目預算調(diào)整實施，按照相應(yīng)項目管理辦法申報科研管理部門審核或報項目主管部門審批。單位自行安排的經(jīng)費預算，可于年中集中調(diào)整一次，經(jīng)單位議事決策機構(gòu)批準后執(zhí)行。（四）拓展預算管理渠道財務(wù)部門應(yīng)盡可能打通預算管理體系與單位其他業(yè)務(wù)體系的渠道，提升預算導向和支持作用。一是加強預算與規(guī)劃融會貫通，使單位規(guī)劃能指導預算編制和執(zhí)行，提升預算管理的效力和地位，增加預算績效水平。二是完善預算對規(guī)劃的調(diào)整和促進作用，提高規(guī)劃適應(yīng)性，促進規(guī)劃落地實施和決策機構(gòu)宏觀調(diào)控。三是加強預算管理對科研項目服務(wù)和支撐作用，通過對科研任務(wù)推進情況進行預算評價，加強項目過程管理。四是加強預算與合同管理對接，合同既是預算，預算控制合同，通過預算明確合同權(quán)責和執(zhí)行進度。五是加強預算管理與人才計劃的對接，通過預算績效完成度，評價人員履職盡責情況。（五）完善預算績效評價績效評價是對預算編制與執(zhí)行進行事后控制。按期實施績效評價，有助于預算管理實現(xiàn)閉環(huán)，增強決策科學性，避免管理虎頭蛇尾，增強預算與單位績效目標考核的對接。1．明確績效評價目標一是支持服務(wù)管理決策。通過構(gòu)建事前、中期、事后評價的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，堅持以問題導向，聚焦重大政策落實情況、重點任務(wù)實施效果、單位發(fā)展整體效益，為決策機構(gòu)提供重要參考信息。二是提升決策透明程度。通過進一步完善績效評估、設(shè)置績效目標、實施績效監(jiān)控、完成績效評價、推廣結(jié)果應(yīng)用等，引導職工廣泛參與績效評價，并在一定范圍內(nèi)公開評價結(jié)果，提升決策透明和公正程度。三是落實崗位權(quán)力責任。建立權(quán)責對等的約束制度，明確各方預算績效評價責任，清晰界定權(quán)責邊界，落實“誰用錢誰負責”的要求，實現(xiàn)評價結(jié)果與當前政策調(diào)整、本期追效問責、后期預算安排等掛鉤，增強單位目標考核能力，提升部門的積極性和責任感。2．實施預算績效評價一是單位整體預算績效。將預算績效管理納入單位全面預算融合實施，依照部門職責和發(fā)展規(guī)劃，以預算管理為主線，統(tǒng)籌考慮資源配置，從增收節(jié)支、管理效率、創(chuàng)新能力、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力等方面，衡量任務(wù)實施效果。二是政策項目預算績效。將單位落實的重大創(chuàng)新政策和承擔的重點項目全面納入績效管理，從創(chuàng)新成果、研發(fā)時效、科研成本、社會效益等方面，綜合衡量政策和項目實施效果。有效利用專家評審委員會等內(nèi)部組織，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，對績效低下的政策和項目要及時提請清理或退出。三是完善事前評估機制。對重點項目應(yīng)開展事前預算績效評估，包括項目設(shè)立必要性、投入產(chǎn)出經(jīng)濟性、績效目標相關(guān)性與合理性、實施方案可行性和單位財力承受能力等，將評估結(jié)果作為預算安排的重要參考依據(jù)。3．設(shè)置預算績效目標圍繞中央或地方政府重點工作，通過貫徹落實單位規(guī)劃和決策部署，結(jié)合實際財力情況，全面設(shè)置單位整體預算績效目標、政策及項目預算績效目標，根據(jù)目標安排和下達資金預算。未設(shè)置績效目標的部門或項目，原則不安排預算支持。預算績效目標按照預算績效評價內(nèi)容對應(yīng)設(shè)置，與年度財務(wù)預算、經(jīng)濟考核指標（績效目標計劃）同步批復下達，同時進行考核。（六）內(nèi)部審計與任務(wù)督查。內(nèi)部審計與任務(wù)督查是對預算編制和執(zhí)行的事后和事中控制。內(nèi)部審計一方面為全面預算管理提供評價依據(jù)，另一方面為人員履職盡責進行客觀評價。任務(wù)督查是檢查預算執(zhí)行進度、任務(wù)開展情況的控制，可以有效促進任務(wù)的推進?？蒲袉挝豢筛鶕?jù)機構(gòu)設(shè)置情況，組織力量對預算執(zhí)行情況進行內(nèi)部審計，運用“三色單”督查制度，對預算