我國(guó)近代公民基本權(quán)利體制中的短板現(xiàn)象研究的論文

我國(guó)近代公民基本?權(quán)利體制中的“短?板”現(xiàn)象研究的論?文我國(guó)近代公民?基本權(quán)利體制中的?“短板”現(xiàn)象研究?的論文摘要:?近代基本法?對(duì)公民基本權(quán)利有?所確認(rèn)，但從法定?權(quán)利到應(yīng)有權(quán)利存?在著事實(shí)上的巨大?差距，為什么基本?法不能保障權(quán)利規(guī)?范的實(shí)施？為什么?公民基本權(quán)利受損?時(shí)不能得到有效的?救濟(jì)？因?yàn)樵跈?quán)利?的體制中存在著“?短板”。超驗(yàn)式的?行政大權(quán)、悖論式?的法律配置、虛幻?式的司法救濟(jì)是近?代公民基本權(quán)利體?制中的“短板”，?它們決定了公民享?有基本權(quán)利的“容?量”幾乎為零。“?短板”是當(dāng)權(quán)者因?統(tǒng)治需要而設(shè)置的?，是出于權(quán)力本位?的設(shè)置，短板現(xiàn)象?恰恰是法律移植、?仿襲過(guò)程中進(jìn)行文?化重構(gòu)的重要路徑?。關(guān)鍵詞:基?本權(quán)利/基本法/?短板/文化重構(gòu)?“短板理論”也稱(chēng)?“木桶原理”、“?水桶效應(yīng)”，是由?美國(guó)管理學(xué)家彼得?提出，其核心內(nèi)容?為：一只木桶盛水?的多少，并不取決?于桶壁上最高的那?塊木板，而是取決?于桶壁上最短的那?塊木板。管理學(xué)以?此原理來(lái)警惕組織?結(jié)構(gòu)中的劣勢(shì)部分?，引發(fā)了多種管理?手段的思考和推廣?，推進(jìn)了企業(yè)管理?、商業(yè)運(yùn)作等領(lǐng)域?的重大革新。受這?一理論的啟發(fā)，筆?者認(rèn)為中國(guó)近代公?民基本權(quán)利體制中?存在“短板”現(xiàn)象?，因?yàn)閺?908?年《欽定憲法大綱?》到1947年《?中華民國(guó)憲法》，?公民基本權(quán)利在基?本法中得以確認(rèn)并?自成體系，可是，?為什么公民的基本?權(quán)利不能得以實(shí)現(xiàn)?？為什么基本法不?能保障權(quán)利規(guī)范的?實(shí)施？為什么公民?基本權(quán)利受損時(shí)不?能得到有效的救濟(jì)?？筆者還認(rèn)為中國(guó)?近代公民基本權(quán)利?體制中存在的“短?板”，往往不是天?然或是疏忽的短缺?而是統(tǒng)治者的主觀?設(shè)置，因?yàn)槎贪瀣F(xiàn)?象恰恰是法律移植?、仿襲過(guò)程中進(jìn)行?文化重構(gòu)的重要路?徑。下面就中國(guó)?近代公民基本權(quán)利?體制中存在的“短?板”現(xiàn)象及其效應(yīng)?展開(kāi)論述。WWw?..COM短板?一、行政大?權(quán)的設(shè)置在憲政?體制中，出于公民?基本權(quán)利和自由的?維護(hù)與保障，對(duì)行?政權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的限?制和嚴(yán)密的監(jiān)督，?因而有了權(quán)力分立?、依法行政、違憲?審查等相關(guān)制度的?設(shè)置，防范于未然?與已然?？疾熘袊?guó)?近代基本法中行政?權(quán)的相關(guān)規(guī)范，不?難發(fā)現(xiàn)權(quán)能仍十分?強(qiáng)勢(shì)，主權(quán)實(shí)有者?在權(quán)力的配置上往?往設(shè)定可以桎梏公?民基本權(quán)利的“按?鈕”，一旦啟動(dòng)則?可將公民基本權(quán)利?悉數(shù)剝奪。這一短?板的具象是：正常?時(shí)期可設(shè)置“強(qiáng)制?權(quán)”即“遇有違反?行政規(guī)則者，得行?其強(qiáng)制之力”來(lái)限?制公民基本權(quán)利；?非常時(shí)期則“國(guó)家?對(duì)于臣民有非常權(quán)?”，即“人民茍以?暴力抵抗命令之時(shí)?，事小者用警察，?稍大用憲兵，再大?者用軍隊(duì)，尤大者?，天皇可以宣告戒?嚴(yán)焉。當(dāng)施行戒嚴(yán)?令之時(shí)，則舉其平?日歸于司法行政所?保護(hù)之臣民權(quán)利自?由，一切置諸軍隊(duì)?處分之下?！盵1?]如，《欽定憲?法大綱》的君上大?權(quán)包括有“欽定頒?行法律及發(fā)交議案?之權(quán)（凡法律雖經(jīng)?議院議決，而未奉?詔命批準(zhǔn)頒布者，?不能見(jiàn)諸施行）”?；有“召集、開(kāi)閉?、停展及解散議院?之權(quán)（解散之時(shí)，?即令國(guó)民重行選舉?新議員，其被解散?之舊議員，即與齊?民無(wú)異，倘有抗違?，量其情節(jié)以相當(dāng)?之法律處治）”；?有“宣布戒嚴(yán)之權(quán)?。當(dāng)緊急時(shí)，得以?詔令限制臣民之自?由”；可以“在議?院閉會(huì)時(shí)，遇有緊?急之事，得發(fā)代法?律之詔令，并得以?詔令籌措必需之財(cái)?用。惟至次年會(huì)期?，須交議院協(xié)議”?。皇帝享有立法權(quán)?、緊急狀態(tài)權(quán)、戒?嚴(yán)權(quán)、控制議院的?權(quán)力，無(wú)疑構(gòu)成基?本權(quán)利的巨大隱患?。之后的基本法?雖沒(méi)有了“君上”?的字眼，卻不同程?度的保留了行政大?權(quán)，如《中華民國(guó)?約法》規(guī)定：“大?總統(tǒng)召集立法院，?宣布開(kāi)會(huì)、停會(huì)、?閉會(huì)。大總統(tǒng)經(jīng)參?政院之同意，解散?立法院；但須自解?散之日起，六個(gè)月?以?xún)?nèi)，選舉新議員?，并召集之”（第?17條）；“大總?統(tǒng)提出法律案及預(yù)?算案于立法院”（?第18條）；“大?總統(tǒng)為增進(jìn)公益，?或執(zhí)行法律，或基?于法律之委任，發(fā)?布命令，并得使發(fā)?布之。但不得以命?令變更法律”（第?19條）；“大總?統(tǒng)為維持公安，或?防御非常災(zāi)害，事?機(jī)緊急，不能召集?立法院時(shí)，經(jīng)參政?院之同意，得發(fā)布?與法律有同等效力?之教令；但須于次?期立法院開(kāi)會(huì)之始?，請(qǐng)求追認(rèn)。前項(xiàng)?教令，立法院否認(rèn)?時(shí)，嗣后即失其效?力”（第20條）?。1947年《中?華民國(guó)憲法》也規(guī)?定有：“總統(tǒng)依法?宣布戒嚴(yán)，但須經(jīng)?立法院之通過(guò)或追?認(rèn)。立法院認(rèn)為必?要時(shí)，得決議移請(qǐng)?總統(tǒng)解嚴(yán)”（第3?9條）；“國(guó)家遇?有天然災(zāi)害、疫病?或國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)上?有重大變故，須為?急速出發(fā)時(shí)，總統(tǒng)?于立法院休會(huì)期間?，得經(jīng)行政院會(huì)議?之決議，依緊急命?令法，發(fā)布緊急命?令，為必要之處置?；但須于發(fā)布命令?后一個(gè)月內(nèi)提交立?法院追認(rèn)。如立法?院不同意時(shí)，該緊?急命令立即失效”?（第43條）。?在基本法層面，國(guó)?家元首享有緊急狀?態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)下的?緊急命令權(quán)，這一?制度是當(dāng)非常事態(tài)?發(fā)生時(shí)，為保護(hù)國(guó)?家的生存及維護(hù)現(xiàn)?存的立憲秩序而賦?予國(guó)家元首采取暫?時(shí)性應(yīng)變措施的國(guó)?家權(quán)力，這一權(quán)力?的行使只能是為了?維護(hù)國(guó)權(quán)完整、保?護(hù)社會(huì)秩序或增進(jìn)?公共利益之必要，?否則構(gòu)成違憲。而?且，“任何人或任?何機(jī)構(gòu)只要能夠通?過(guò)宣告緊急狀態(tài)而?攫取到這種緊急狀?態(tài)的權(quán)力，那么該?人或該機(jī)構(gòu)便是真?正的主權(quán)者?！?[2?]因此，緊急命令?權(quán)應(yīng)在代議機(jī)?構(gòu)控制下合憲行使?，否則將成為不受?約束、至上的立法?權(quán)。近代的集權(quán)者?正是通過(guò)將自己的?命令“緊急”化，?成為實(shí)際的最高立?法者，如，194?8年5月10日《?動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)?條款》?[3]規(guī)定：?“總統(tǒng)在動(dòng)員戡亂?時(shí)期，為避免國(guó)家?或人民遭遇緊急危?機(jī)，或應(yīng)付財(cái)政經(jīng)?濟(jì)上重大變故，得?經(jīng)行政院會(huì)議之決?議，為緊急處分，?不受憲法第39條?或第43條所規(guī)定?程序之限制”；“?動(dòng)員戡亂時(shí)期之終?止，由總統(tǒng)宣告或?由立法院咨請(qǐng)總統(tǒng)?宣告之”。正是?憑借著基本法所確?認(rèn)的緊急命令權(quán)，?政府的行政權(quán)被無(wú)?限擴(kuò)大。1942?年3月29日頒布?的《國(guó)家總動(dòng)員法?》?[4]規(guī)定，政府?于必要時(shí)“得對(duì)國(guó)?家總動(dòng)員物質(zhì)征購(gòu)?或征用其一部或全?部”（第5條）；?“得對(duì)國(guó)家總動(dòng)員?物質(zhì)之生產(chǎn)、販賣(mài)?或輸入者命其儲(chǔ)存?該項(xiàng)物質(zhì)之一定數(shù)?量、一定期間，非?呈準(zhǔn)主管機(jī)關(guān)不得?自由處分”（第6?條）；“得對(duì)國(guó)家?總動(dòng)員物質(zhì)之生產(chǎn)?、販賣(mài)、使用、修?理、儲(chǔ)藏、消費(fèi)、?遷移或轉(zhuǎn)證加以指?導(dǎo)管理，節(jié)制或禁?止前項(xiàng)指導(dǎo)管理切?制或禁止，必要時(shí)?得適宜于國(guó)家總動(dòng)?員物質(zhì)以外之民生?日用品”（第7條?）；“得對(duì)國(guó)家總?動(dòng)員物質(zhì)及民生日?用品之交易價(jià)格、?數(shù)量加以管理制”?（第8條）；“在?不妨礙兵役法之范?圍內(nèi)得使人民及其?他團(tuán)體從事于協(xié)助?政府或公共團(tuán)體所?辦理之國(guó)家總動(dòng)員?業(yè)務(wù)”（第9條）?；“得對(duì)從業(yè)者之?就職、退職、受雇?、解雇及其薪優(yōu)、?月工資加以限制或?調(diào)整”（第11條?）；“得對(duì)機(jī)關(guān)、?團(tuán)體、公司、行事?情之員工及私人雇?用工役之?dāng)?shù)額加以?限制”（第12條?）；“得命人民向?主管機(jī)關(guān)報(bào)告其所?雇用或使用之職務(wù)?與能力，并得施以?檢查”（第13條?）；“得以命令預(yù)?防或解決勞動(dòng)糾紛?，并得于封鎖工廠?罷工、怠工及其他?足以妨礙生產(chǎn)之行?為嚴(yán)行禁止”（第?14條）；“得對(duì)?耕地之分配、耕作?力之支配及地主與?佃農(nóng)之關(guān)系加以厘?定，并限期墾殖荒?地”（第15條）?；“對(duì)負(fù)幣、流通?與匯兌之區(qū)域及人?民債權(quán)之行使、債?務(wù)之履行加以限制?”（第16條）；?“得對(duì)銀行、信托?公司、保險(xiǎn)公司及?其他行號(hào)資金之運(yùn)?用加以管制”（第?17條）；“得以?對(duì)銀行、公司、工?廠及其他團(tuán)體行號(hào)?之設(shè)立、合并、增?加資本、變更目的?、募集債款、分配?紅利、履行依照及?其資金運(yùn)用加以管?制”（第18條）?；“得獎(jiǎng)勵(lì)、限制?或禁止某種貨物之?出口或進(jìn)口，并得?增征或減免進(jìn)出口?稅”（第19條）?；“得對(duì)國(guó)民總動(dòng)?員物質(zhì)之運(yùn)費(fèi)、保?管費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、修?理費(fèi)或租費(fèi)加以限?制”（第20條）?；“得對(duì)人民之新?發(fā)明專(zhuān)利品或其事?業(yè)所獨(dú)有之方法、?圖案、模型、設(shè)備?，命其報(bào)告試驗(yàn)并?使用之關(guān)于前項(xiàng)之?使用，并得命原事?業(yè)主供給熟練技術(shù)?之員工”（第21?條）；“得對(duì)報(bào)館?及通訊社之設(shè)立、?報(bào)紙通訊稿及其他?印刷物之記載加以?限制、停止或命其?為一定之記載”（?第22條）；“得?對(duì)人民之言論、出?版、著作、通訊、?集會(huì)、結(jié)社加以限?制”（第23條）?；“得對(duì)人民之土?地、住宅或其他建?筑物征用或改造之?”（第24條）；?“得對(duì)經(jīng)營(yíng)國(guó)家總?動(dòng)員物質(zhì)或從事國(guó)?家總動(dòng)員業(yè)務(wù)者命?其擬定關(guān)于本業(yè)內(nèi)?之總動(dòng)員計(jì)劃并舉?行必要之演習(xí)”（?第25條）；“得?對(duì)從事國(guó)家總動(dòng)員?物質(zhì)之生產(chǎn)或修理?者命其舉行必要之?試驗(yàn)與研究或停止?改變?cè)衅髽I(yè)從事?制定物資之生產(chǎn)或?修理”（第26條?）；“得對(duì)經(jīng)營(yíng)同?類(lèi)之國(guó)家總動(dòng)員物?資、從事同類(lèi)之國(guó)?家總動(dòng)員業(yè)務(wù)者命?其組織同類(lèi)工會(huì)或?其他職業(yè)團(tuán)體或命?其加入固有之同業(yè)?工會(huì)或其他職業(yè)團(tuán)?體。前項(xiàng)同業(yè)工會(huì)?或職業(yè)團(tuán)體主管機(jī)?關(guān)應(yīng)隨時(shí)監(jiān)督并得?加以整理改善”（?第27條）。并規(guī)?定：“本法實(shí)施后?，政府對(duì)于違反或?妨害國(guó)家總動(dòng)員之?法令或業(yè)務(wù)者得加?以懲罰”（第31?條）；“本法之公?布實(shí)施與停止由國(guó)?民政府以命令行之?”（第32條）。?如此，政府擁有了?全面掌控社會(huì)甚至?個(gè)人私生活的權(quán)力?，公民的人身自由?、生命權(quán)、言論自?由、出版自由、集?會(huì)自由、結(jié)社自由?、財(cái)產(chǎn)自由等均處?于行政權(quán)的肆意籠?罩之下。隨著行?政權(quán)的擴(kuò)張，公民?基本權(quán)利成為直接?被碾壓的對(duì)象。如?，1912年12?月16日《戒嚴(yán)法?》?[5]規(guī)定：“戒?嚴(yán)地域內(nèi)司令官有?執(zhí)行左（下）列各?款事件之權(quán)，因其?執(zhí)行所生之損害不?得請(qǐng)求賠償：一，?停止集會(huì)結(jié)社或新?聞雜志圖書(shū)告白之?認(rèn)為與時(shí)機(jī)有妨害?者；二，凡民有物?品可供軍需之用者?或因時(shí)機(jī)之必要禁?止其輸出；三，檢?查私有槍械彈藥兵?器火具及其他危險(xiǎn)?物品，因時(shí)機(jī)之必?要得押收獲沒(méi)收之?；四，拆閱郵信電?報(bào)；五，檢查出入?船舶及其他物品或?停止陸海之交通；?六，因交戰(zhàn)不得已?之時(shí)得破壞毀燒人?民之動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)；?七，接戰(zhàn)地域內(nèi)不?論晝夜得侵入家宅?建造物船舶中檢查?之；八，寄宿于接?戰(zhàn)地域內(nèi)者因時(shí)機(jī)?之必要得令其退出??！保ǖ?4條）?1936年2月2?0日《維持治安緊?急辦法》?[6]規(guī)定?：“遇有擾亂秩序?、鼓煽暴動(dòng)、破壞?交通以及其他危害?國(guó)家之事變發(fā)生時(shí)?，負(fù)有公安責(zé)任之?軍警得以武力或其?他有效方法制止”?；“遇有以文字、?圖畫(huà)、演說(shuō)或其他?方法而為前項(xiàng)犯罪?之宣傳者得當(dāng)場(chǎng)逮?捕，并得于必要時(shí)?以武力或其他有效?方法排除其抵拒”?；“軍警遇有妨害?秩序、煽惑民眾之?集會(huì)、游行應(yīng)立予?解散，并得逮捕首?謀者及抵拒解?散之人”；“軍警?遇有前述各項(xiàng)之事?變時(shí)，應(yīng)將當(dāng)場(chǎng)攜?有武器者立即繳械?及逮捕之，并得搜?捕嫌疑犯”。正是?藉借維持治安、懲?治盜匪、緊急動(dòng)員?、戒嚴(yán)等理由擴(kuò)大?了警察權(quán)、審判權(quán)?、執(zhí)行權(quán)等，破壞?了程序正當(dāng)要求，?導(dǎo)致公民基本權(quán)利?事實(shí)上的克減。?短板二、法?律配置的歧義基?本法中的權(quán)利規(guī)范?需要通過(guò)下位法的?配置來(lái)予以規(guī)制和?保障，于是，相關(guān)?部門(mén)法成為公民基?本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的直接?要素。在憲政體制?中，法律、法規(guī)要?接受合憲性審查，?控制其權(quán)力的設(shè)置?，以保證不危害到?公民的基本權(quán)利和?自由。而中國(guó)近代?，法律、法規(guī)的配?置卻延襲著“統(tǒng)治?”的理念，充分發(fā)?揮著“管理”、“?限制”的功能，實(shí)?質(zhì)變更了公民基本?權(quán)利的享有。這一?短板的具象是：將?公民的基本權(quán)利設(shè)?置為“非可由憲法?上直接生其效力”?，則“必間接而得?法律命令之規(guī)定”?，于是，公民的基?本權(quán)利可以“莫不?限之以法律”，其?結(jié)果自然為“實(shí)不?過(guò)徒飾憲法之外觀?，聊備體裁，以慰?民望已耳”。?[7]?在近代公民自由?權(quán)的法律配置中，?往往出于行政管理?的目的設(shè)置嚴(yán)苛的?準(zhǔn)行要求和檢查制?度，并予以刑罰處?置。如從“欽定憲?法大綱”到“47?憲法”，都無(wú)例外?的規(guī)定了言論、著?作、出版自由，但?自清末的《大清報(bào)?律》起，便采取了?“控制”模式。清?末政府對(duì)報(bào)刊發(fā)行?采注冊(cè)登記制＋保?證金制，規(guī)定實(shí)行?事前檢查，“詆毀?宮廷之語(yǔ)、淆亂政?體之語(yǔ)、損害公安?之語(yǔ)、敗壞風(fēng)俗之?語(yǔ)”?[8]不得登載?。北京政府對(duì)出版?物實(shí)行批準(zhǔn)制＋保?證金制，規(guī)定：“?每號(hào)報(bào)紙，應(yīng)于發(fā)?行日遞送該管警察?官署存查”。?[9]?南京國(guó)民政府對(duì)新?聞、書(shū)刊、劇本等?進(jìn)行規(guī)制的法律、?法令是政出多門(mén)，?有國(guó)民政府及下屬?內(nèi)政部、行政院、?交通部、財(cái)政部、?社會(huì)部、僑務(wù)委員?會(huì)頒布的，有國(guó)民?黨中央執(zhí)行委員會(huì)?制定的，有軍事委?員會(huì)令準(zhǔn)施行的，?還有地方黨部如西?南執(zhí)行部通令實(shí)施?的。實(shí)施過(guò)程中效?力最高的當(dāng)屬“中?央關(guān)于出版品之各?項(xiàng)決議”即國(guó)民黨?中央執(zhí)行委員會(huì)的?決議，其次為“中?央宣傳部頒布注意?之要點(diǎn)”，起至關(guān)?重要作用的還有“?中央檢查新聞處及?各該省、市主管軍?政機(jī)關(guān)臨時(shí)指示”?。規(guī)定新聞、出版?實(shí)行黨政雙軌審核?批準(zhǔn)制，從報(bào)紙、?雜志、書(shū)籍、劇本?到新聞?dòng)浾咦C都要?先行登記，須經(jīng)黨?部和地方主管官署?的雙重核準(zhǔn)，由中?央內(nèi)政部和中央宣?傳部（宣傳委員會(huì)?）發(fā)予許可證方能?開(kāi)始執(zhí)業(yè)。禁載內(nèi)?容由“黨義”范疇?擴(kuò)展到國(guó)家、軍事?、黨政、財(cái)政經(jīng)濟(jì)?、交通、社會(huì)各領(lǐng)?域，審查方式采用?事前審查與事后審?查兩種，前者為原?稿審查，后者為印?成品審查。檢查是?隨時(shí)可進(jìn)行的，黨?員、各級(jí)黨部、警?察機(jī)關(guān)、內(nèi)政部、?中央宣傳部為當(dāng)然?的檢查機(jī)關(guān)，再特?設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，如新?聞檢查所、出版物?審查會(huì)、中央圖書(shū)?雜志審查委員會(huì)、?地方圖書(shū)雜志審查?委員會(huì)、軍事委員?會(huì)戰(zhàn)時(shí)新聞檢查局?等進(jìn)行嚴(yán)實(shí)的檢控?，還將行業(yè)自治組?織如新聞?dòng)浾咄瑯I(yè)?公會(huì)、商會(huì)等組建?成官署輔佐機(jī)關(guān)并?強(qiáng)制加入，實(shí)現(xiàn)了?社會(huì)和政府的全面?控制。而近代公?民參政權(quán)的法律配?置，往往變遷為當(dāng)?權(quán)者調(diào)控政治資源?、操縱代議機(jī)構(gòu)的?工具。如，《約法?會(huì)議組織條例》規(guī)?定選舉人資格為“?中華民國(guó)國(guó)籍”，?“年滿(mǎn)三十歲以上?之男子”，加上“?曾任或現(xiàn)任高等官?吏而通達(dá)治術(shù)者”?或“曾由舉人以上?出身而夙著聲望者?”或“在高等專(zhuān)門(mén)?以上學(xué)校三年以上?畢業(yè)而研精科學(xué)者?”或“有萬(wàn)元以上?之財(cái)產(chǎn)而熱心公益?者”。被選舉人資?格是“中華民國(guó)國(guó)?籍”，“年滿(mǎn)三十?五歲以上之男子”?，還得“曾任或現(xiàn)?任高等官吏五年以?上而確有成績(jī)者”?或“在內(nèi)外國(guó)專(zhuān)門(mén)?以上學(xué)校，習(xí)法律?、政治之學(xué)三年以?上畢業(yè)，或曾由舉?人以上出身，習(xí)法?律、政治之學(xué)而確?有心得者”或“碩?學(xué)通儒富于專(zhuān)門(mén)著?述而確有實(shí)用者”?，且被選舉人各省?選舉會(huì)不以本省人?為限，其他選舉會(huì)?不以地方為限。?[1?0]袁世凱認(rèn)為這?些規(guī)定“復(fù)合各國(guó)?限制選舉之良規(guī)”?，“而在事實(shí)上，?此種限制方法，是?遠(yuǎn)超限制選舉范圍?之外。不寧唯是，?除年齡國(guó)籍性別以?外，每一資格，如?“通達(dá)治術(shù)”、“?夙著聲望”，“研?精科學(xué)”之類(lèi)，在?其解釋上富有彈性?，實(shí)與選舉監(jiān)督以?過(guò)大之權(quán)力?！?[1?1]又如，段祺瑞?把持北京政府，下?令修改民初的國(guó)會(huì)?組織法及其選舉各?法，《修正中華民?國(guó)國(guó)會(huì)組織法》、?《修正參議院議員?選舉法》和《修正?眾議院議員選舉法?》將參眾兩院議員?的選舉資格大大提?高，參議員不再是?由各省議會(huì)、蒙古?選舉會(huì)、西藏選舉?會(huì)、青海選舉會(huì)、?中央學(xué)會(huì)、華僑選?舉會(huì)選出，而是由?省區(qū)地方選舉會(huì)通?過(guò)復(fù)選制選出及由?中央選舉會(huì)采單選?制分六部互選選出?。這些修改直接導(dǎo)?致選民比例降低，?選舉權(quán)范圍縮小，?使選舉操縱成為可?能，這一特性在其?后的選舉實(shí)踐中被?發(fā)揮地淋漓盡致。?近代公民基本權(quán)?利的法律配置還存?在著有意識(shí)的“遺?漏“，恰恰因?yàn)殛P(guān)?鍵要素的缺失直接?導(dǎo)致權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)?。如，近代基本法?對(duì)于人身自由的保?障頗為“用心”,?1923年《中華?民國(guó)憲法》規(guī)定：?“中華民國(guó)人民，?非依法律，不受逮?捕、監(jiān)禁、審問(wèn)或?處罰。人民被羈押?時(shí)，得依法律，以?保護(hù)狀請(qǐng)求法院提?至法庭審查其理由?”（第6條）。1?931年《中華民?國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約?法》規(guī)定：“人民?非依法律不得逮捕?，拘禁，審問(wèn)，處?罰。人民因犯罪嫌?疑被逮捕拘禁者，?其執(zhí)行逮捕或拘禁?之機(jī)關(guān)至遲應(yīng)于二?十四小時(shí)內(nèi)，移送?審判機(jī)關(guān)審問(wèn)，本?人或他人并得依法?請(qǐng)求于二十四小時(shí)?內(nèi)提審”（第8條?）。1947年?《中華民國(guó)憲法》?規(guī)定：“人民身體?之自由應(yīng)予保障。?除現(xiàn)行犯之逮捕由?法律另定外，非經(jīng)?司法或警察機(jī)關(guān)依?法定程序，不得逮?捕拘禁。非由法院?依法定程序，不得?審問(wèn)處罰。非依法?定程序之逮捕，拘?禁，審問(wèn)，處罰，?得拒絕之。人民因?犯罪嫌疑被逮捕拘?禁時(shí)，其逮捕拘禁?機(jī)關(guān)應(yīng)將逮捕拘禁?原因，以書(shū)面告知?本人及其本人指定?之親友，并至遲於?二十四小時(shí)內(nèi)移送?該管法院審問(wèn)。本?人或他人亦得聲請(qǐng)?該管法院，於二十?四小時(shí)內(nèi)向逮捕之?機(jī)關(guān)提審。法院對(duì)?於前項(xiàng)聲請(qǐng)，不得?拒絕，并不得先令?逮捕拘禁之機(jī)關(guān)查?覆。逮捕拘禁之機(jī)?關(guān)，對(duì)於法院之提?審，不得拒絕或遲?延。人民遭受任何?機(jī)關(guān)非法逮捕拘禁?時(shí)，其本人或他人?得向法院聲請(qǐng)追究?，法院不得拒絕，?并應(yīng)於二十四小時(shí)?內(nèi)向逮捕拘禁之機(jī)?關(guān)追究，依法處理?”（第8條）。但?是基本法設(shè)定的人?身保護(hù)狀制度卻缺?乏有效的程序法配?套實(shí)施，于是，由?于無(wú)法操作而導(dǎo)致?人身自由被侵犯時(shí)?無(wú)從救濟(jì)，人身自?由繼而可以被肆無(wú)?忌憚地侵奪。文人?羅隆基經(jīng)歷無(wú)辜被?捕后吶喊：“我們?一班小民不要選舉?，不要?jiǎng)?chuàng)議，不要?復(fù)決，不要罷官。?我們先要申冤的法?律，我們先要生命?的保障！”。?[12?]短板三?、司法救濟(jì)的貧瘠?司法救濟(jì)是公民?基本權(quán)利的最后保?障，在憲政體制中?，或可提起憲法之?訴，或可依法律請(qǐng)?求保障，法院應(yīng)本?著居中地位進(jìn)行公?正的裁決。司法獨(dú)?立決定著法院保護(hù)?公民基本權(quán)利的力?度，而中國(guó)近代的?法院不獨(dú)立、法官?不獨(dú)立、審判不獨(dú)?立，致使公民的權(quán)?利救濟(jì)疲軟，往往?成為政府利益的犧?牲品。這一短板的?具象是：法院雖然?在體系上從行政系?列中單列出來(lái)，但?司法經(jīng)費(fèi)、人事任?免、審判體制仍被?政府掌控著，司法?成為政治價(jià)值的保?護(hù)神。清末開(kāi)始?司法體制改革，1?908年刑部改為?法部，大理寺改為?大理院專(zhuān)司審判，?1909年頒布《?法院編制法》、《?初級(jí)暨地方審判廳?管轄案件暫行章程?》、《司法區(qū)域分?劃暫行章程》，規(guī)?定各審判衙門(mén)“獨(dú)?立執(zhí)行”司法權(quán)，?并于各級(jí)審判廳內(nèi)?設(shè)立了檢察廳，規(guī)?定行政官和檢察官?“不得干涉推事之?審判”。北洋政府?時(shí)期，獨(dú)立的司法?體系逐步建立：普?通法院系統(tǒng)包括大?理院、高等審判廳?、地方審判廳和初?級(jí)審判廳，除普通?法院外，還設(shè)有軍?事法院；檢察機(jī)構(gòu)?設(shè)置在各級(jí)審判衙?門(mén)內(nèi)，分為總檢察?廳、高等檢察廳、?初級(jí)檢察廳，負(fù)責(zé)?偵查、公訴并監(jiān)督?判決的執(zhí)行。南京?國(guó)民政府的普通法?院分地方法院、高?等法院、最高法院?三級(jí)，實(shí)施三級(jí)三?審終審制、審檢合?署制；中央司法機(jī)?關(guān)包括司法院、行?政法院、公務(wù)員懲?戒委員會(huì)、司法行?政部、大法官會(huì)議?（1947年），?特別司法機(jī)關(guān)則包?括軍事審判機(jī)關(guān)、?特種刑事法庭、行?使司法權(quán)的特務(wù)組?織三類(lèi)。獨(dú)立后?的司法機(jī)關(guān)首先遭?遇到了“人才消乏?”、“財(cái)政艱難”?,1914年司法?總長(zhǎng)梁?jiǎn)⒊ㄗh由?縣知事兼理地方司?法，他說(shuō)：“（四?級(jí)三審制）用意良?美，然欲實(shí)行我國(guó)?，則略計(jì)法官人才?，須在萬(wàn)五千人以?上，司法經(jīng)費(fèi)，須?在四五千萬(wàn)元以上?，撰諸國(guó)情，云何?能至。故一年來(lái)，?改為審檢所，復(fù)改?為縣知事兼理審判?，皆所以救現(xiàn)行編?制法之窮也”。?[1?3]1914年4?月5日北京政府公?布了《縣知事兼理?司法事務(wù)暫行條例?》，規(guī)定：“凡未?設(shè)法院各縣之司法?事務(wù)，委任縣知事?處理之”（第1條?）；“縣知事審理?案件，得設(shè)承審員?助理之。承審員審?理案件由承審員與?縣知事同負(fù)其責(zé)任?”（第2條）；“?縣知事關(guān)于司法事?務(wù)受高等審判檢察?廳長(zhǎng)之監(jiān)督，承審?員受縣知事之監(jiān)督?”（第6條）。這?在本質(zhì)上恢復(fù)了基?層行政官員兼理審?判的制度。而承審?員的設(shè)置，對(duì)于維?護(hù)司法獨(dú)立幾乎沒(méi)?有什么作用，正如?伍廷芳所說(shuō)：“該?員無(wú)權(quán)，只聽(tīng)命于?上司而己。以云司?法，何能獨(dú)立？”?[?14]基層行政?官員兼理審判弊端?是顯然的。沈家本?指出：“政刑叢于?一人之身，雖兼人?之資，常有不及之?勢(shì)，況乎人各有能?，有不能。長(zhǎng)于政?教者，未必能深通?法律；長(zhǎng)于治獄者?，未必為政事之才?。一心兼營(yíng)，轉(zhuǎn)至?兩無(wú)成就?！?[15?]基層行政官員兼?理審判對(duì)于權(quán)利的?保障是令人質(zhì)疑的?。1920年3月?25日《東方雜志?》評(píng)論文章《行政?與司法》指陳：“?試問(wèn)今日各級(jí)審判?廳，茍有案件牽涉?行政者，尚有自由?審判之余地乎？…?…若夫因政治之潮?流，受要人之意旨?，司法官供政府之?利用，為虎作悵者?，在號(hào)稱(chēng)司法獨(dú)立?已經(jīng)數(shù)十年之國(guó)，?尚時(shí)有所聞，于吾?國(guó)更何尤？”[?16]基層行政官?員兼理審判直接導(dǎo)?致公民司法救濟(jì)的?虛無(wú)，直到193?5年，“查我國(guó)現(xiàn)?時(shí)司法狀況，除通?商巨埠設(shè)置法院外?，其余各縣均由縣?長(zhǎng)兼理司法?，F(xiàn)時(shí)?統(tǒng)計(jì)，縣長(zhǎng)兼理司?法區(qū)域計(jì)一千六百?余縣。以全國(guó)縣治?一千九百三十四縣?，已設(shè)立法院地方?，僅占六分之一強(qiáng)?。換言之，即全國(guó)?人民當(dāng)有六分之五?弱，遇有民刑訴訟?案件，均不能得法?院正式之審判。雖?不服縣政府裁判仍?可上訴或抗告，但?就審判經(jīng)驗(yàn)論?，第一審之始基己?謬，不久便非易事?，結(jié)果仍多難獲公?平之裁判?！盵?17]自廣州國(guó)?民政府起，國(guó)民黨?對(duì)司法機(jī)關(guān)的重大?改革是：非黨員不?能成為司法官，黨?綱是司法的最高準(zhǔn)?則，司法機(jī)關(guān)須受?政治之統(tǒng)制，司法?必須服務(wù)于政治需?要。南京國(guó)民政府?既重視“司法的黨?人化”，更強(qiáng)調(diào)“?司法的黨義化”，?[18]要求法?官“對(duì)于三民主義?法律哲學(xué)都有充分?的認(rèn)識(shí)，拿黨義充?分地運(yùn)用到裁判上?：（一）法?律未規(guī)定之處，應(yīng)?當(dāng)以運(yùn)用黨義來(lái)補(bǔ)?充他；（二?）法律規(guī)定太抽象?空洞而不能解決實(shí)?際的具體問(wèn)題時(shí)，?應(yīng)拿黨義去充實(shí)他?們的內(nèi)容，在黨義?所明定的界限上，?裝置法律之具體形?態(tài)；（三）?法律已經(jīng)僵化之處?，應(yīng)該拿黨義把他?活用起來(lái)；?（四）法律與實(shí)際?社會(huì)生活明顯地表?現(xiàn)矛盾而沒(méi)有別的?法律可據(jù)用時(shí)，可?以根據(jù)一定之黨義?宣布該法律無(wú)效。?”[19]于是?，黨義的效力高于?法律的效力，司法?成為黨治國(guó)家的重?要工具。黨化之?下的司法，首先是?組織不獨(dú)立，上審?判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)?由黨部領(lǐng)導(dǎo)，司法?官被要求“都有三?民主義的社會(huì)意識(shí)?”，陪審員則“由?各地方法院經(jīng)各地?方黨部之同意指定?之”。[20]?其次是審理不獨(dú)立?，黨部可以控制對(duì)?黨員的拘捕與裁判?，1928年5月?21日國(guó)民政府訓(xùn)?令214號(hào)規(guī)定：?“黨員如有嫌疑、?應(yīng)行拘捕者，除特?殊情形應(yīng)急處置外?，須先通知所屬黨?部或團(tuán)體，再依法?拘辦?！?92?7年8月1日國(guó)民?政府訓(xùn)令205號(hào)?：“凡即經(jīng)中央黨?部承認(rèn)之各級(jí)黨部?職員除犯刑事現(xiàn)行?犯外，既有犯罪嫌?疑，非得該黨部直?屬之上級(jí)黨部許可?，不得擅行拘捕及?加以任何處分?！?[21]同時(shí)，?黨部具有提起公訴?權(quán)，并可任意使用?、不受司法程序約?束。有文記載：“?（一）在如?今“黨治”底下，?國(guó)民黨的一個(gè)小黨?員可以任意控告任?何人民反動(dòng)罪名；?（二）在如?今“黨治”底下，?國(guó)民黨任何區(qū)分部?可以根據(jù)一個(gè)小黨?員的控告，用黨部?的名義指揮軍警拘?捕人民；（?三）在如今“黨治?”底下，國(guó)家的軍?警機(jī)關(guān)僅憑