系統(tǒng)觀下的中央與地方關(guān)系

系統(tǒng)觀下的中央與地方關(guān)系[摘要]本文主張用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來理解中央和地方關(guān)系，即動(dòng)態(tài)平衡的雙贏關(guān)系，同時(shí)從可能性和可行性兩方面對(duì)中地關(guān)系的理論建構(gòu)提出了初步設(shè)想。論文關(guān)鍵詞：中央與地方,系統(tǒng)一、中地關(guān)系系統(tǒng)分析的可能性思考。系統(tǒng)定義及其特性為其引入中地關(guān)系提供充分條件。中地關(guān)系的系統(tǒng)分析也就是從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，著重從整體與局部、中央與地方相互作用、制約的關(guān)系中綜合地、精確地考察中央與地方的關(guān)系，使二者成為一種相互協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系而非一種非輸即贏的對(duì)立關(guān)系。一方面，權(quán)力本身具有一定的張力，中央權(quán)力的下放不一定意味著中央權(quán)威的喪失，它只是表明中央某些權(quán)力喪失了，其相應(yīng)的職責(zé)減少了，與此同時(shí)，對(duì)于這一職責(zé)的責(zé)任也減輕了，因此這可以為中央其它權(quán)力的增長(zhǎng)與調(diào)整以及能力的增強(qiáng)提供了可能性。這種權(quán)力的喪失不但沒有削弱中央政府的權(quán)威，相反它對(duì)于人們?cè)鰪?qiáng)對(duì)中央政府的信任以及提高中央政府的調(diào)控能力起了促進(jìn)作用。另一方面，中央與地方作為系統(tǒng)中的兩個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的系統(tǒng)，雖有利益沖突的一面，但作為一個(gè)共同體中的兩個(gè)要素而言，是可以在人為的法律、制度的規(guī)范下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)、共同發(fā)展的，二者是可以達(dá)到一種雙贏的局面的。中地關(guān)系的復(fù)雜特性為系統(tǒng)觀的引入提供必要條件。從中地關(guān)系制度結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的復(fù)雜性來看。制度結(jié)構(gòu)層面看：中央軍委與大軍區(qū)、省軍區(qū)之間的關(guān)系；全國(guó)人民代表大會(huì)與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民代表大會(huì)之間的關(guān)系；最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院）與次一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)（省、自治區(qū)、直轄市人民政府、特區(qū)政府）之間的關(guān)系；最高人民法院與各級(jí)人民法院之間的關(guān)系；最高人民檢察院與各級(jí)人民檢察院之間的關(guān)系。內(nèi)容層面來看：中央與地方關(guān)系內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、法律關(guān)系和隱藏于其后的道德關(guān)系。因此在處理中央與地方的關(guān)系時(shí)，必須將各個(gè)方面協(xié)調(diào)考察，方能作出正確的決策與判斷。B.從中央的權(quán)威性角度來看。中央政府在處理中地關(guān)系矛盾時(shí)，要遵循市場(chǎng)規(guī)律和全體人們的利益，而不能與整個(gè)系統(tǒng)意志相悖。C.從地方的作用與特性來看。在處理中央與地方的關(guān)系時(shí)，一方面要尊重每一個(gè)地方利益，另一方面要將各地方意志因勢(shì)利導(dǎo)，合理利用，最終促進(jìn)整體社會(huì)利益的增長(zhǎng)。因此我們看到，用系統(tǒng)觀看待中地關(guān)系，不是傳統(tǒng)的將二者基于一種對(duì)立博弈的局面而是將中地關(guān)系看成是一種互動(dòng)、協(xié)調(diào)、有著共同利益目標(biāo)的整體來看。二．中地關(guān)系系統(tǒng)分析的可行性理論建構(gòu)。用系統(tǒng)觀對(duì)中地關(guān)系問題進(jìn)行分析，終極目的是改變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的零和博弈將二者置于對(duì)立的局面，希望中地關(guān)系呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，當(dāng)然，這種平衡并非單純意味著穩(wěn)定，一種秩序平衡，而是物體在空間中的某個(gè)域的規(guī)則運(yùn)動(dòng)，只有這種運(yùn)動(dòng)下的穩(wěn)定才是一種動(dòng)態(tài)的均衡，從而達(dá)到一種持續(xù)的穩(wěn)定，而要實(shí)現(xiàn)這種穩(wěn)定關(guān)鍵是通過動(dòng)態(tài)能量均衡實(shí)現(xiàn)。這種狀態(tài)如何實(shí)現(xiàn)呢？首先，系統(tǒng)分析需把握的原則。1、整體效益與地方效益相統(tǒng)一的原則。中央代表著整個(gè)國(guó)家的安全和全體公民的整體利益，各地方可能在一定條件下體現(xiàn)著整體利益，但在絕大多數(shù)情況下，各地方子系統(tǒng)的孤立的特點(diǎn)和行為方式不能代表整體的利益。因此，應(yīng)堅(jiān)持整體性原則。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，地方利益追求日趨明顯，作為利益主體的地方政府，由地區(qū)利益誘發(fā)的行為具有合理性，因此要保證地方政府的效益，這就要求在中央政府的政策協(xié)調(diào)下，在堅(jiān)持國(guó)家整體利益的前提下，盡可能地照顧地方利益，使中央與地方能按合理比例關(guān)系共享發(fā)展帶來的利益，實(shí)現(xiàn)二者雙贏。2、權(quán)威與民主原則相統(tǒng)一。維護(hù)中央的權(quán)威是重中之重，但目前，中央宏觀調(diào)控能力呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，權(quán)威短缺已是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此強(qiáng)調(diào)權(quán)威原則具有重要意義，但強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威并非意味著中央專制集權(quán)，而是有限集權(quán)。為此就要引入民主原則，通過對(duì)地方力量的培育，促進(jìn)整個(gè)行政活動(dòng)過程的民主化發(fā)展，充分實(shí)現(xiàn)中央與地方的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，就系統(tǒng)各要素而言。1、中央。強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威絕不意味著強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)、專制，也不是要削弱地方政府的權(quán)力，而是要樹立中央政府的合法性，也就是要人民對(duì)享有權(quán)威的政府之地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從。因此中央作為系統(tǒng)調(diào)節(jié)中看得見的手，應(yīng)著重于在宏觀層面上發(fā)揮作用。2、地方。地方作為每一個(gè)單獨(dú)的小系統(tǒng)在中觀層面上起作用。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，每一個(gè)地方都存在著較大的差異性，地方系統(tǒng)也有其獨(dú)立的行政、經(jīng)濟(jì)利益需求，因此給予地方自主權(quán)有助于更好地調(diào)動(dòng)地方積極性和主動(dòng)性，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3、社會(huì)。引入社會(huì)來研究中地關(guān)系，一方面是符合系統(tǒng)的開放性要求與社會(huì)進(jìn)行能量流動(dòng)的特性；另一方面也有助于從中央、地方、社會(huì)三方的互動(dòng)來理解系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，從而擴(kuò)大了中央與地方關(guān)系的研究?jī)?nèi)涵。最后，從系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制來看。首先是應(yīng)該按照法律規(guī)定明確劃分中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，規(guī)范中央政府與地方針箍的職責(zé)和權(quán)限；其次是建立中央與地方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以保證系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展；最后是建立中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)、政治、法律監(jiān)督機(jī)制，以保證地方行為的合法性與系統(tǒng)目標(biāo)的一致性。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在很大程度上影響和支配了我國(guó)中央與地方關(guān)系的處理模式。其實(shí)中央和地方不是誰吃掉誰的問題，而是一種動(dòng)態(tài)平衡的共存共榮，