民事訴訟收費制度改革的理念及路徑

編號：時間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟頁碼：第頁遇到訴訟問題？贏了網(wǎng)律師為你免費解惑！訪問>>!://s.yingle..民事訴訟收費制度改革的理念及路徑對民事案件征收1定的費用，是現(xiàn)代國際社會的通例。問題的關鍵在于收取多少費用才是合理的。眾所周知，訴權被稱為現(xiàn)代法治國家的第1制度性人權，并受到各國憲法及國際公約的保障，如果訴訟收費過高，就有可能將無力承擔訴訟成本的當事人阻擋于司法救濟的門外。因此，訴訟費用與訴訟權利1樣，與訴訟利用人的利益是緊密相關的，法院收費制度的合理性在1定程度上反映著1個國家的人民享受法律保障的程度。

自我國開始實行訴訟收費制度以來，所有有關訴訟收費的規(guī)范均由最高人民法院制定，收費范圍、收費標準及收費方式也由最高人民法院自行決定，而從我國訴訟收費的征收標準來看，已大大高于發(fā)達國家。近年來最高院有關訴訟收費的補充規(guī)定及批復顯示出我國的法院收費有進1步提高的趨勢。特別是，在我國目前各級財政尚不能全額支付法院全部所需費用的情況下，法院本身與訴訟收費有著密切的利害關系，法院在制定訴訟收費政策方面的趨利動機已日益明顯。它導致的直接后果有二：1是法律所保障的當事人訴權難以實現(xiàn)。在民事訴訟中，當事人如果因為無力支出訴訟費用，而不能利用訴訟制度來保障其私權，實質(zhì)上將發(fā)生人民受憲法保障的訴訟權被剝奪的情況。在我國，由于低收入人口眾多，這1情況將十分嚴重;二是背離司法之目的。民事訴訟之主要目的在于保障私權，如因訴訟費用之收費不當，致當事人雖經(jīng)法院程序，卻只飽了法院腰包，而其私權實際上未獲得實現(xiàn)，將有悖于設立法院解決私權紛爭之本意。近年來法院為樹立司法權威而頻頻推出改革舉措，但卻收效甚微，從某種程度上說，與法院自身的急功近利不無關系。我國已經(jīng)啟動民事訴訟法的修改，如何在民事訴訟法的框架內(nèi)1并完善法院的收費制度，是立法、司法及學界不能回避的問題。

1、我國現(xiàn)行訴訟收費制度及其評價

在1984年前，我國并無統(tǒng)1的訴訟收費規(guī)則，上世紀50年代初，我國有些地方曾經(jīng)采用訴訟收費制度。上世紀80年代初，上海、重慶、福建和山東等地法院根據(jù)地方性規(guī)章征收訴訟費用。(p280)1982年3月，我國頒布《民事訴訟法》(試行)，《民事訴訟法》(試行)第80條規(guī)定：“當事人進行民事訴訟，應當依照規(guī)定交納案件受理費。財產(chǎn)案件，除交納案件受理費外，并依照其他規(guī)定交納其他訴訟費用。收取訴訟費用的辦法另行規(guī)定?！弊罡呷嗣穹ㄔ河?984年9月15日發(fā)布了《民事訴訟收費辦法》(試行)(以下簡稱《收費辦法》(試行)).雖然該辦法規(guī)定的收費標準較低，但符合當時的經(jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾的經(jīng)濟承受能力。后由于經(jīng)濟高速發(fā)展，民商事案件也迅速擴張，人民法院的組織機構(gòu)膨脹，導致較低的收費達不到彌補日益增長的辦案經(jīng)費之不足的目的。因此，最高人民法院于1989年修改了收費辦法并正式出臺了《人民法院訴訟收費辦法》(以下簡稱《收費辦法》).1991年，我國頒布了《民事訴訟法》，最高人民法院于次年制定了《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》，其中，第八部分為“訴訟費用”(以下簡稱《訴訟費用意見》)，目的在于填補《收費辦法》的空白，就1991年《民事訴訟法》新設的某些程序(如訴前保全、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序等)規(guī)定收費標準。此后，為了統(tǒng)1收費標準，理順全國范圍的亂收費問題，最高人民法院于1999年頒布了《〈人民法院訴訟收費辦法〉補充規(guī)定》(以下簡稱《補充規(guī)定》).另外最高人民法院還制定了《關于對經(jīng)濟確有困難的當事人予以司法救助的規(guī)定》、《最高人民法院關于認真貫徹落實“收支兩條線”規(guī)定的通知》以及各種復函、批復、意見等。

對上述關于訴訟收費的規(guī)定進行研究，可以發(fā)現(xiàn)，我國的訴訟收費制度存在以下特點：

(1)由最高人民法院決定如何收費及收費的范圍。在1982年的《民事訴訟法》(試行)第80條及1991年的《民事訴訟法》第107條都規(guī)定進行民事訴訟應當交納訴訟費用，并且也都規(guī)定了：“收取訴訟費用的辦法另行規(guī)定?！钡?，作為收取訴訟費用的主體——法院，并未被授權制定收費辦法?；蛟S是出于約定俗成，在兩部民事訴訟法出臺后，最高立法機關都沒有出臺任何關于訴訟收費的規(guī)定，而是由最高人民法院出臺訴訟收費的相關規(guī)定。盡管有學者質(zhì)疑：“作為公共服務的提供者，人民法院沒有自己特殊的利益，不應進入市場交換。由最高人民法院分享訴訟費用規(guī)則制定權，會使法院把自己擺在不適當?shù)奈恢蒙?，參與市場運行，從而產(chǎn)生不可遏制的盈利沖動，自覺或不自覺地將民事訴訟案件當成法院的‘提款機’?！?p354)但這是1個事實，似乎也并未引起立法機關的應有重視。從國外的情況來看，在德、日等國，訴訟費用規(guī)則屬單行法而為國會立法權限。在美國，聯(lián)邦各級法院的首席法官組成的“司法會議”，制定適用于各級聯(lián)邦法院的訴訟費征收規(guī)則。英國則是在《民事訴訟規(guī)則》中對訴訟費用進行規(guī)定?？梢?，世界各國對訴訟收費，既有單獨立法的，也有由法院規(guī)定的，也有在民事訴訟法中規(guī)定的，但與我國不同的是，1是上述各國法院所收取的訴訟費用與法院本身的經(jīng)費來源并無直接的關系;二是在美國雖然由聯(lián)邦各級法院的首席法官組成的“司法會議”制定訟費征收規(guī)則，但它得到了國會的授權。

在我國，不但由最高院制定訴訟收費的規(guī)定，而且由其決定收費的范圍及收費的標準，如果法院本身與訴訟收費沒有利益關系，那么，也許上述做法并不會產(chǎn)生什么問題。但事實是，我國法院與訴訟收費具有直接的經(jīng)濟利益關系，而其根源乃在于法院經(jīng)費財政撥款的不到位，訴訟收費并不是簡單性質(zhì)的國家規(guī)費，它還承載著保障法院經(jīng)費、提高法官待遇及優(yōu)化法院審判工作條件的重任。因此，彌補國家財政撥款之不足的收費指導思想，導致人民法院過分關注部門利益，忽視當事人訴訟權利的保障。并且，即便是最高院制定的《收費辦法》也沒有真正得到切實的執(zhí)行，在司法實踐中超標準超范圍收費司空見慣，許多法院都曾經(jīng)向每個案件的雙方當事人收取數(shù)額不等的訴訟活動費(根據(jù)筆者的調(diào)查，1直到現(xiàn)在，仍有相當多的中級法院及基層法院在受案時對每個案件加收固定的費用或自行規(guī)定某類案件的最低收費。而這1情況在其他學者的調(diào)查中也充分得到了印證。具體可參見：廖永安、李勝剛：《我國民事訴訟費用制度之運行現(xiàn)狀——以1個貧困地區(qū)基層法院為分析個案》，《中外法學》2005年第3期。)。制度性缺陷以及司法實踐的現(xiàn)實狀況導致司法成本的增加，加重了當事人的訴訟負擔，1定程度上妨礙了程序正義的實現(xiàn)。這也是由法院自定自收訴訟費用深受質(zhì)疑的癥結(jié)所在。

2.訴訟收費標準偏高。從表1中可以看出，1989年的《收費辦法》和1984年的《收費辦法》(試行)相比，主要差別在于費率的提高。據(jù)學者統(tǒng)計，以財產(chǎn)案件為例，1989年的《收費辦法》使得當事人支出的案件受理費平均增長了3.3倍左右，但同期我國的GDp只增長了1.3倍，人均國民生產(chǎn)總值也只是增長了1.3倍。案件受理費的增長遠遠高于同期GDp的增長。(p23)顯示出國家將大部分的審判成本轉(zhuǎn)嫁給了當事人。

從國外的情況來看，各國對訴訟費收取標準是不同的，有的國家是按件收取受理費，例如美國聯(lián)邦法院1律是按件收取受理費，聯(lián)邦地區(qū)法院的受理費是每件150美元，聯(lián)邦上訴法院的受理費是每件100美元，聯(lián)邦最高法院的受理費是每件300美元(參見28U.S.C.Sec.1914，1913;U.S.Ct.R.38.)。有的國家采與我國類似的方式根據(jù)標的額按比例征收，例如日本的案件受理費是依據(jù)當事人請求的標的額并參照累進制的收費標準來加以確定的。在我國收取的案件受理費，在日本稱為“程序申請費”，通過對我國現(xiàn)行收費比例與日本程序申請費的收費比例進行比較，日本程序申請費與訴訟標的額之間的最高比例為1%(基數(shù)為30萬日元以下，約人民幣2萬元以下的訴訟標的額收取的比例)，即使不考慮消費水平因素，我國的收費比例也是過高的。而日本的這種收費水平已經(jīng)被其他國家指責為“高昂的收費”，那么也就不難想象我國現(xiàn)行收費高額程度之狀況。(p153)

表1：新舊訴訟收費辦法有關案件受理費的比較

1984年收費辦法1989年收費辦法增加幅度

不滿千元的30元50元1.67倍

1000—5萬元

其超過部分按1%收費其超過部分按

4%交納4倍

超過5萬元

至50萬元

其超過部分按0.6%收

費

收費5-10萬元，按3%交納;10-20萬元部分，按2%交納;20-50萬元部分，按1.5%交納

5-2.5倍

超過50萬元

至100萬元其超過部分按0.3%收

費其超過部分按1%交納3.33倍

超過100萬

元至500萬

元其超過部分按0.2%收

費

收費其超過部分按0.5%交納

2.5倍

超過500萬

元其超過部分均按0.1%

收費同上

5倍

實踐的情況則更不容樂觀，我國訴訟費用制度在實際的運行中發(fā)生了嚴重的扭曲和變形，1些貧困地區(qū)的基層法院違反《收費辦法》的規(guī)定征收訴訟費的現(xiàn)象相當嚴重，例如，根據(jù)廖永安教授等對湖南湘中某貧困縣基層法院(該法院所處縣是國家重點扶貧縣。該院是最高人民法院2000年表彰的首批“全國人民滿意的好法院”，也是省級“文明單位”。)的調(diào)查，將該院訴訟費用執(zhí)行標準與《收費辦法》的規(guī)定標準對照和比較，可以看出，該院在訴訟費用征收中存在著嚴重的超比例征收情況(見表二).

3.不論案件難易程度、適用程序與結(jié)案方式的不同，實行同1收費標準?！睹袷略V訟法》第12章及第13章根據(jù)民事案件的難易程度將民事案件分為普通的民事案件與簡單的民事案件，并規(guī)定了不同的審理程序。相對而言，簡單的民事案件事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大，在受理、審理等方面比普通程序要簡便得多，審限也比普通程序減少了1半。因此，簡易程序所消耗的司法資源與普通程序相比，顯然要低得多。但是，現(xiàn)行的《收費辦法》并沒有體現(xiàn)這1區(qū)別，不論案件難易程度，不論適用普通程序或是簡易程序，都收取同樣的訴訟費用?？梢姡覈F(xiàn)有的簡易程序在節(jié)約當事人的訴訟成本上成效并不明顯。以訴訟費用為例，其簡便性并無任何體現(xiàn)，當事人似乎也并不被鼓勵采用簡便程序。從某種程度上說，簡易程序是以犧牲部分的程序公正來換取程序效益的，它實際上是通過限制甚至取消當事人的1部分訴訟權利來獲得效率，它也是對當今民事司法制度普遍不堪重負的1種平衡，因此，國家在鼓勵當事人利用簡易程序時應該給予必要的財政支持。而現(xiàn)行收費辦法對于財產(chǎn)案件，不論煩瑣復雜與否，1律按爭議金額征收以相應比率的訴訟費用，這顯然是不合理的。即使是按照收費彌補法院辦案經(jīng)費不足的立法思路，也應當根據(jù)法院在不同案件所付出的司法成本的不同而征收相應的費用。

表二：執(zhí)行標準與法定收費標準情況對照表

序

號案件

性質(zhì)收費標準

執(zhí)行

情況超標幅

度

1

離婚

案件50元(涉及財產(chǎn)分割，超過1萬元的部分按1%交納)700—

800元14—16

倍

2

侵害人身

權案件100元(包括侵害姓名權、

名稱權、名譽權)500元5倍

3

其他非財

產(chǎn)案件40元500元12.5倍

4

財產(chǎn)

案件

爭議的金額或價額收費率

不滿1000元的50元500元10倍

超過1000元至5

萬元的部分4%500——

2010元12.5倍

超過5萬元至10

萬元的部分3%按標準收取

超過10萬元至20

萬元的部分2%

按標準收取

超過20萬元至50

萬元的部分

1.5%按標準收取

超過50萬元至100

萬元的部分1%按標準收取

超過100萬元的部

分0.5%按標準收取

5勞動爭議

案件30至50元500元

16.7倍

6

申請

執(zhí)行

費

執(zhí)行金額或價額

收費率

1萬元以下

50元按標準收

取

超過1萬元至50

萬元的部分0.5%

超過50萬的部分0.1%

同樣，現(xiàn)行的訴訟收費規(guī)定也沒有區(qū)分1審和二審，實行同額收費。事實上，《收費辦法》并未對二審案件的收費標準作出規(guī)定，實踐中二審并不區(qū)分不同的請求范圍，均比照1審同額收費，即當事人只要提出上訴，法院就按1審的全部爭議標的收取上訴案件受理費。但是，當事人不服1審判決，有時是針對判決的全部，大多數(shù)的情況下，則僅針對判決的1部分，個別情況下，只對判決的履行期限提出異議。這樣的收費方法與《民事訴訟法》第151條規(guī)定的“第二審人民法院應當對上訴請求的有關事實和適用法律進行審查”相矛盾。既然二審人民法院審理范圍限定在與“上訴請求有關的事實和適用法律”內(nèi)，又按1審的標的額來收費，顯然司法資源的消耗與當事人的付出不對等。以臺灣為例，當事人在上訴審中雖為相同的主張，但只需就其在1審敗訴且又提起上訴的部分，核計裁判費。例如，原告起訴請求被告給付100萬元，1審部分勝訴，法院判決被告應付80萬元，原告上訴時只須就敗訴的20萬元部分繳納上訴審裁判費;如被告亦對其敗訴之80萬元部分上訴，則其亦僅就80萬元部分繳納裁判費。

此外，我國在《民事訴訟法》第8章中專章規(guī)定了調(diào)解，在司法傳統(tǒng)中也1向十分重視調(diào)解，但在建立調(diào)解的激勵機制上尤其在減輕當事人的訴訟成本方面明顯滯后。不論是調(diào)解結(jié)案還是裁判結(jié)案，向當事人收取的訴訟費用完全是1樣的，并未體現(xiàn)程序相當性原則。而各國及其他地區(qū)為了鼓勵當事人采用調(diào)解或和解，1般都在訴訟費用的負擔方面給予激勵。以英國為例，1個爭議標的為5萬英鎊的案件，雙方當事人在開庭前七天達成和解協(xié)議并通知法院停止訴訟，那么，當事人所負擔的法院費用就只有啟動訴訟的400英鎊，僅占標的額的0.8%.對于等值的案件，我國當事人在起訴時必須預交12010元的受理費后才能啟動訴訟程序，調(diào)解成功后，法院分文不退，該費用占標的額的1.72%.又如，我國臺灣地區(qū)對以調(diào)解結(jié)案和以裁判結(jié)案也是收取不同的訴訟費，其《民事訴訟法》第420條第3款規(guī)定，當事人雙方合意移付調(diào)解而成立者，原告可以于調(diào)解成立之日起30日內(nèi)申請退還已繳裁判費二分之1;第84條第2款規(guī)定，和解成立者，當事人可以于成立之日起三個月內(nèi)申請退還所繳裁判費二分之1。由于調(diào)解所耗費的司法成本明顯低于裁判，法院所收取的訴訟費用理當相應減少。

二、民事訴訟收費制度改革的理念基礎

(1)合理確定國家及當事人各自應承擔的審判成本

保障民眾的訴權是法治國家應有之責，而民事訴訟程序設置的目的雖然在于保護當事人的私權，但維護法律秩序也是其重要的功能，對此，國家應承擔主要責任，當事人適當予以分擔，使司法制度能夠在合理平衡國家和個人利益的前提下得到良好的運作。

首先，接近正義(司法)的權利是所有法治社會承認的1項基本的憲法性權利，國家有責任也有義務保障人民獲得司法救濟的權利?！岸?zhàn)”以后，訴權已超越了單純的訴訟法意義而實現(xiàn)了向憲法訴權的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的訴權概念也逐漸被接受公正審判權、裁判請求權、接近正義權、接近司法權等現(xiàn)代話語所取代。有學者指出，裁判請求權作為1項基本的人權得到了各國憲法的普遍確認，已經(jīng)成為許多國家民事司法的最高理念和國際人權標準的基本合適的內(nèi)容，受到各國政府的高度重視，并呈現(xiàn)出國際化的趨勢?！妒澜缛藱嘈浴返?條明確規(guī)定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對此種侵害行為作有效的補救?！币獯罄▽W家卡佩萊蒂認為，影響當事人實效性接近正義的障礙主要有五個方面的因素：1.律師費;2.法院成本和其他經(jīng)濟負擔;3.訴訟的必要費用與訴訟標的金額的比例不均衡(這1障礙在小額請求案件中表現(xiàn)尤其突出);4.訴訟遲延;5.其他接近司法救濟的事實上的障礙，如對專家協(xié)助日益增加的需求、當事人的愚昧無知，等等。(p42)訴訟費用或曰訴訟成本對當事人行使接近正義權利影響尤為明顯。正如日本法學家棚瀨孝雄所指出的“，無論審判能夠怎樣完美地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望”。(p266)因此，對于國家來說，為民眾提供高效、低廉、公正的司法救濟機制是義不容辭的。我國存在的問題，1是未將訴權的保障上升為憲法性的權利;二是在立法的指導思想上單純地將民事訴訟定位為提供給社會主體解決糾紛的1種方法，而忽略了國家應承擔的責任。

我國已于1998年10月5日簽署《公民權利與政治權利公約》，該公約第2條第3款規(guī)定：“本公約每1締約國承擔：1.保證任何1個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的救濟，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為;2.保證任何要求此種救濟的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規(guī)定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利，并發(fā)展司法救濟的可能性。”因此，保障當事人獲取司法救濟的權利也是我國政府的責任，政府應當作為審判成本支出的主要承當者。

其次，在公力救濟建立后，當事人已被禁止私力救濟，國家在通過民事訴訟保護私權的同時也維護了法律秩序，實現(xiàn)了社會正義，因此國家應當分擔支撐審判制度的必要成本。棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為兩個部分：國家負擔的“審理成本”和當事人負擔的“訴訟成本”。(p283)法律基于1定的政策考慮，或是將1部分審理成本轉(zhuǎn)化為訴訟成本，或是將1部分訴訟成本轉(zhuǎn)化為審理成本，關鍵的問題在于：如何在國家和當事人之間合理分配“生產(chǎn)正義的成本”?免費訴訟意味著訴訟成本全部轉(zhuǎn)移給整個社會，按照法院的實際開支全額征收訟費則意味著國家將履行公共職能的成本轉(zhuǎn)移給訴訟當事人，故合理的司法政策總是在兩個極端之間尋求折中。

事實上，同樣與我國采根據(jù)標的價額按比例收費的德國、日本等國在訴訟費用的收取上也受到許多學者的批評，盡管有不同的意見，但在維持國家和當事人分擔支撐審判制度的費用這1現(xiàn)行制度框架的前提下，學說的主流指向的是使費用從當事人向國家適當轉(zhuǎn)移的方向。(p284)應當注意的是，在這1指向后面存在著經(jīng)濟學領域的的公共財政學和政治學領域的公共選擇理論等近年來進展較大的理論潮流對民事訴訟法學的影響。1些學者開始將民事審判制度或者國家提供的民事司法服務理解為1種“公共物品”(publicgoods)，并據(jù)此認為國家財政預算應在支撐審判制度的費用支出上承擔更大的份額。所謂：“公共物品”指可供人們享受并具有不可排除性和非竟合性的物品或服務。不可排除性和非竟合性合起來稱“外部性效果”，又分正的效果和負的效果兩種。不可排除性是無法將物品或服務的提供僅僅限定在支付了1定代價的消費者上的性質(zhì)。例如，清潔空氣的享受不可能僅僅限定在愿意為治理大氣污染支付費用的人們身上，因為無法排除其他人也呼吸空氣。所以治理污染的費用很難通過市場交易籌集，而往往必須采取征稅的方式。非竟合性則指的是物品或服務具有雖然經(jīng)消費卻不會減少或磨滅，因此1部分人的享受不可能導致另1部分人得不到享受或少享受的性質(zhì)。非竟合性同樣支持不是從物品或服務的特定利用者而是從1般人獲取費用的公共政策。1位學者指出，民事審判除了給當事人帶來的直接利益之外，還具有明顯的外部性效果。他把這種外部性效果分為：1.訴訟結(jié)果對糾紛的利害關系人產(chǎn)生的影響;2.對同類糾紛的當事人以及潛在的當事人產(chǎn)生的影響;3.通過適用解釋法律而導致法的進1步形成發(fā)展;4.法律秩序的維持;5.社會正義的實現(xiàn)。這些效果全部都具有非竟合性，其中第3和4還兼有不可排除性。(p285)

在我國，盡管沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字來說明國家承擔的審判成本與當事人承擔的審判成本之間的比例，但是，從1些實例的調(diào)查與分析中可以得知，訴訟費的收入構(gòu)成了法院預算外收入的主要來源，在許多法院甚至達到法院總收入的60%——70%左右，雖然并不是1種絕對的情況，普遍地，地方財政只為法院審判人員提供基本工資(在許多不發(fā)達地區(qū)，法院審判人員的基本工資也無以保證)，而當事人提供的訴訟費用不僅用來支出具體案件的辦案經(jīng)費和日常的辦公費，還提高了審判人員的生活待遇(包括獎金以及其他福利部分大都依賴訴訟收費)，甚至法院的基本建設也在1定程度上依靠訴訟收費的積累(許多法院辦公大樓與宿舍資金的自籌部分顯然主要來自于訴訟費的積累)(具體實例的調(diào)查與分析可參見：歐愛民：《審判成本轉(zhuǎn)嫁率偏高的成因與對策》，《法制與經(jīng)濟》1998年第3期;王亞新：《圍繞審判的資源獲取與分配》，《北大法律評論》第2卷第1輯，北京大學出版社1999年版;薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費保障問題的分析與思考——江西法院經(jīng)費保障情況調(diào)查報告》，《人民司法》2001年第8期;廖永安、李勝剛：《我國民事訴訟費用制度之運行現(xiàn)狀——以1個貧困地區(qū)基層法院為分析個案》，《中外法學》2005年第3期。)。因此，我們基本上可以得出這樣的判斷，即我國民事審判實行的是以當事人負擔為主的原則。

在美國，聯(lián)邦政府對訴訟提供巨額財政補貼，以20世紀90年代為例，美國聯(lián)邦法院每年受理的案件大約是24萬件，假定所有當事人都按照法定標準足額交納訟費，聯(lián)邦法院全年的訟費收入也只有3600萬美元，相當于聯(lián)邦法院全年預算的1.5%.我國的財政收入尚無力承擔如此高比例的訟費負擔，但國家應通過科學的方法合理評估訴訟的成本，并理性地確定國家和當事人各自應承擔的比例。

(二)法官中立原則在訴訟費用的收取上同樣必須得到保證

法官中立是現(xiàn)代訴訟程序的基本原則，也是程序公正最基本的要求，如果法院及法官與案件具有直接的利益關系，司法公正也就無以保證。因此，法院經(jīng)費的統(tǒng)籌不但關涉我國司法制度的有效運轉(zhuǎn)，而且直接觸及司法制度的根基。

首先，中立性是“現(xiàn)代程序的基礎”。戈爾丁認為，中立有三項規(guī)則：其1，任何人不能作為有關自己案件的法官;其二，沖突的結(jié)果中不含有解決者個人的利益;其三，沖突的解決者不應有對當事人1方的好惡偏見。(p240)法官中立常常與程序公正乃至訴訟公正劃上等號，其原因在于法官是訴訟的主宰者，法官中立是程序公正乃至訴訟公正實現(xiàn)過程中最基本的也是最重要的因素。(p13)但是，如果法院的經(jīng)費、法官的收入必須主要依賴向當事人收取的訴訟費，受理與審理案件就可能在1定的程度上受利益驅(qū)使的影響，而當1方當事人能夠更多為法院行使職權提供便利的情況下(例如為法官支付出差費用等)(據(jù)學者調(diào)查，由于經(jīng)費的緊張，相當多法院辦案人員出差，全部是由當事人支付費用。有的法院也向當事人借款，只還本金，不還利息。參見：左衛(wèi)民、周長軍：《變遷與改革——法院制度現(xiàn)代化研究》，法律出版社2000年版，第208頁。)，法院及法官便很難再顧及中立的立場。同樣地，1些不能為法院帶來太多利益的案件，如申請支付令的案件等，就明顯地遭到許多法院的排斥與拒絕。由于法院及法官與案件收費具有直接的利益關系，法院在與當事人圍繞資源獲取的互動機制中，實際上已成為1個謀求自身利益最大化的市場主體或組織體，其在民事經(jīng)濟審判中不容否認地存在著盡量向案件當事人獲取更多資源和利益的傾向。在這種情形下，司法公正也許就只能退而求其次了。據(jù)學者考證，曾經(jīng)有1個時期，法院爭管轄以求得隨之而來的裁判費用收益，幾乎發(fā)展成為1門“藝術”，虛列第三人、甚至虛設法律關系，以調(diào)解結(jié)案規(guī)避上級法院審查，凡此種種不1而足。在最高人民法院實行以訴訟標的額作為劃分級別管轄權的主要依據(jù)之后，每1個上級法院在檢查下級法院是否違規(guī)的時候絕對不遺余力，然而只要有機會，也絕對要受理本應屬其上級法院管轄的案件，這1現(xiàn)象恐怕是法院趨利心理的最好寫照?？梢钥隙ǖ卣f，法院成為追逐利益的實體后，無法維持自身的中立，不僅當事人會懷疑其公正與中立性，其本身事實上也無法做到公正。(p141)

在我國，如果繼續(xù)沿用這種主要由當事人支撐裁判費用的機制，維系現(xiàn)代司法程序運行的最基本要素——法官中立便無從保障，而1切法院改革的努力在法院成為趨利主體面前都顯得蒼白無力。因此，通過把審判成本轉(zhuǎn)嫁給當事人來降低國家對訴訟投入的方法，也許在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期還能呈1時之效，但并不能長久使用，在國家已具有1定經(jīng)濟實力的情況下，國家應對裁判費用責無旁貸地擔負起主要的責任。其次，司法獨立也要求法官在訟費的收取上堅持中立的原則。由于眾所周知的原因，我國的司法并沒有在真正意義上實現(xiàn)獨立，這與憲政體制的安排有1定的關系，使得司法權受制于地方，而在地方無力為司法權的行使提供足夠的財力資源時，法院便不得不轉(zhuǎn)而從當事人身上獲取資源。這種基本上要依賴當事人的支付來維持司法運作的機制，已經(jīng)嚴重侵蝕了司法獨立的基礎，并使司法的公信力無以確立。從理論上說，民事司法權是為解決私權糾紛而設的，司法權的載體——法院(或法官)不能將訴訟程序作為謀取自身經(jīng)濟利益的手段。而我國法院系統(tǒng)中每1級法院都具有獨立于公共利益的自身利益，司法權力被用于追求商業(yè)利益，其代價不僅是當事人承擔過高的訴訟成本，而且損害了司法威信，破壞了司法公正。(p373)

獨立預算的法院財政運行機制是法治國家的通行做法，能使法院財政實現(xiàn)真正意義上的獨立，進而有利于實現(xiàn)司法獨立;能夠統(tǒng)1保障法院必需的業(yè)務開支，從而避免法院因經(jīng)費不足而通過不當收取訴訟費用的方式來侵害當事人的利益。(p12)但在我國，由于法院經(jīng)費保障的不足，1方面，法院必須受制于地方及其他的機構(gòu)而無法獨立行使審判權，另1方面，法院必須從當事人身上獲取盡可能多的訟費資源而無法公正地行使審判權。它形成了1種惡性循環(huán)，即法院必須更多地去迎合地方行政及其他機構(gòu)的要求，卻又無法通過司法審判來彰顯法院的實力與權威。而當1個既無足夠的實力來通過司法審判制衡其他的政治權力，又無法通過公正的司法審判在民眾心中樹立起司法公信力的法院，想要獲得由國家統(tǒng)籌司法經(jīng)費配給的權利似乎是更加困難的事，司法獨立實現(xiàn)的夢想也許是越來越遙遠了。

1個缺乏獨立性和公信力的法院體制的存在對1國司法制度的危害是致命的，這種危害性在近年的司法活動中已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，例如大量的申訴與上訪行為已嚴重干擾了法院司法審判工作，法院的權威遭至極大的挑戰(zhàn)，許多法院不得不派出大量的審判人員去疏堵申訴和上訪，司法面臨著前所未有的窘境。而究其根源，國家負有不可推卸的責任，國家能夠為工商、稅務、海關等諸多機構(gòu)統(tǒng)1配置經(jīng)費，卻不能為擔當正義最后1道防線重責的法院統(tǒng)籌經(jīng)費配給，不能不說是1件令人遺憾的事。我國《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！薄度嗣穹ㄔ航M織法》第4條也作了同樣的規(guī)定，可見，我國的司法獨立是有法律保障的。但是，憲法確立的司法獨立僅是1個宣示性的原則，還缺乏配套的保障制度，其中裁判經(jīng)費的配置就是1個重要的因素，只有在法院經(jīng)費的來源不再受制于地方、不再直接從當事人手中獲取的前提下，司法獨立與司法公正才有可能實現(xiàn)。

(三)訴訟收費制度的完善應當在民事訴訟法等

相關法律修改的大框架下進行訴訟收費制度與國家可提供的救濟途徑、訴訟程序的設計、法院財政體制的理順有著密切的關系，因此，必須與民事訴訟法及法院組織法等法律的修改統(tǒng)籌加以考慮。

首先，民事訴訟收費與國家司法資源的配置、民事訴訟的目的、民事訴訟具體制度及程序的設計有著密切的關系，因此，訴訟收費制度的改革與完善應在民事訴訟法等相關法律修改的大框架下統(tǒng)1進行。對此，英國民事司法改革的經(jīng)驗可以給予我們1定的啟示。1999年生效的英國新《民事訴訟規(guī)則》明確指出了民事訴訟制度改革的總目標是：1.確保當事人的地位平等;2.節(jié)省訴訟費用;3.案件必須以與下列因素相當?shù)姆绞教幚恚?1)案件金額;(2)案件的重要性;(3)爭議的復雜性;(4)每1方當事人的經(jīng)濟情況。4.確保案件的處理公平、高效;5.案件分配與法院資源配置保持平衡，并考慮其他案件資源配置的需要(CivilprocedureRule(effectivefromApril26，1999)，inpart1.1.)。與之相對應，訴訟費用制度改革致力于實現(xiàn)的目標是：1.通過在訴訟進行過程中對當事人必須從事行為的指導，減少訴訟費用的規(guī)模;2.使訴訟費用的總額更具可預測性;3.使訴訟費用與爭議的性質(zhì)相適應;4.賦予法院作出能夠更加有效地激勵當事人負責任地行事，或者對不合理行為具有更強威懾力的訴訟費用命令的權力;5.給訴訟當事人提供更多的信息，以便他們能夠?qū)Υ砥湓V訟事務的律師招致的費用行使較大的控制。(p699)可見，民事訴訟收費的改革應與民事訴訟制度的改革配套進行。我國現(xiàn)行訴訟收費制度存在的1個主要的問題，即是與民事訴訟法的脫節(jié)，民事訴訟法盡管對糾紛解決方式的選擇及訴訟程序的選用在設計上仍然有許多不完善之處，但法律原則及具體制度在鼓勵當事人選擇更低成本解決方式與程序上是無庸置疑的。然而，最高法院在制定的訴訟收費規(guī)章中對于采用消耗較低司法成本的糾紛解決方式和程序如調(diào)解、簡易程序等并沒有在訟費的收取上給予相應的體現(xiàn)。

我國民事訴訟法的修改已列入人大立法規(guī)劃，具體訴訟制度面臨變革與創(chuàng)新，糾紛的解決也將更加的多元化，當事人的程序選擇權亦將得到強化，如何在當事人利用司法與合理支出費用上取得1個平衡是民事訴訟法和訴訟收費制度變革所共同面臨的重要課題。甚至也可以說，民事訴訟制度的完善是訴訟收費制度改革與完善的前提與基礎，只有在民事訴訟法修改的大框架下統(tǒng)籌考慮訟費的收取方能使裁判費用的分擔趨于合理。

其次，由最高人民法院自行制定訴訟收費規(guī)章的正當性已經(jīng)面臨普遍的質(zhì)疑，法院系統(tǒng)自身與訴訟收費的直接利益關系使得法院在訟費規(guī)則的制定與訟費的收取方面存在著難以避免的趨利動機，只有通過立法的整合，才能使我國訴訟收費制度獲得正當性。事實上，我國《民事訴訟法》在第11章規(guī)定了“訴訟費用”，僅有1個簡單的條約條款，并沒有對具體的收費辦法作出規(guī)定。從國外的立法來看，有如日本除了在《民事訴訟法》中專章規(guī)定“訴訟費用”外，同時還通過專門的法律《關于民事訴訟費用等的法律》來規(guī)定訴訟收費，(p243)也有如英國直接在《民事訴訟規(guī)則》用6章的篇幅對訴訟收費加以規(guī)定。但我國將訴訟收費的決定權完全交由其最大的受益者法院來行使，在法院的獨立與中立的地位尚未建立的情況下，這種權力就會發(fā)生變異，法院就可能濫用司法權為自己謀私利，從我國法院不斷出臺的收費政策及上述在實踐中運行所存在的問題來看，它已呈現(xiàn)出審理成本不斷向訴訟成本單邊轉(zhuǎn)嫁的態(tài)勢。

民事訴訟法的修改為我國訴訟收費制度的立法完善提供了1個最佳時機，同時，我國法院組織法也準備修訂，如果立法機關能夠就法院財政體制的理順與國家和當事人如何合理平衡裁判費用的承擔問題1并予以考慮的話，也許是訴訟收費制度改革與完善的理想狀態(tài)。但即便不涉及法院財政體制的重新安排，通過民事訴訟法的修改在民事訴訟法內(nèi)來規(guī)定訴訟費用的收取，也是訴訟收費合法性與正當性回歸的理性之路。而且，從立法成本來說，如果對訴訟收費單獨立法，不僅立法成本較高，還涉及與民事訴訟制度及程序設計的配套與協(xié)調(diào)的問題。因此，在民事訴訟法修改時兼顧訴訟收費制度的完善，應是上策之選。

三、民事訴訟收費制度改革的路徑

(1)如何走出“囚徒困境”

我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，1是要減輕當事人的訴訟負擔，降低訴訟費用;二是要保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第1個目標是法治國家的政府獲得其正當性的必然選擇;第二個目標是法院及法官群體的現(xiàn)實要求。降低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當然是增加訴訟費收入。最理想的結(jié)果是降低訴訟費用，法院經(jīng)費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當性還要降低訴訟費用;法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當事人身上。因此，即便正式的收費減少了，但非正式的收費卻可能潛滋增長。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領域的博弈，使得訴訟收費的改革陷入了“囚徒困境”。(p73)從理論上說，應由國家統(tǒng)1安排司法預算，這是各國通行的做法，也是不言自明的道理，法院的財政窘境也是眾所周知的，但國家為何遲遲未作出相應的回應呢?對此，有學者從制度經(jīng)濟學的角度，運用“收益——成本”的比較方法，對其中的原因進行了深刻的剖析，認為代表整體國家的中央決策部門是否下決心把對審判資源的獲取與分配的直接支配權限收上來，根本的決定性因素在于對這種制度變動所涉及的收益與成本進行比較。而其重點就在于審判本身在社會中所發(fā)揮的作用與功能，對于國家來說是否已經(jīng)達到了必須將支撐其運轉(zhuǎn)的資源獲取與分配置于自身統(tǒng)1支配之下這樣的重要程度。就民事經(jīng)濟審判而言，可以在三個層次上考慮其可能發(fā)揮的作用和功能：首先是解決具體的糾紛或保護1個個民事主體之權利的功能;其次是促進統(tǒng)1的市場形成并維持市場秩序及其他生活秩序平穩(wěn)或有序運轉(zhuǎn)的功能;最后則是從民事法的角度為整個社會及政治秩序提供正當性象征符號或正統(tǒng)性基礎的功能。如果民事審判的功能僅僅停留在第1個層次的話，則國家就不1定有足夠的動機來直接支配審判資源的獲取與分配。而從比較法的角度來看，當審判具有第三種功能時差不多總是使國家統(tǒng)1地控制和管理管控司法預算成為理所當然。(p176)但我國目前的狀況卻是民事審判在這方面的作用與功能并不明顯，這即使不是司法預算地方化得以持續(xù)存在的根本原因，也是這種現(xiàn)象的主要原因。

然而，正如前文所分析的，1個連自身的生存都難以保障的法院，怎能有足夠的能力為社會提供正當性符號和正統(tǒng)性基礎?為社會提供正當性符號和正統(tǒng)性基礎必須以法官獨立為前提，而如果走下審判臺之后的法官不得不為生計發(fā)愁，甚至擔憂失去位置，獨立性便不復存在了。因為沒有1個法官會只考慮1個案件的公正處理，而不顧及未來之情況。(p43)這又是1個悖論。因此，單純地呼吁政府改變現(xiàn)有的法院財政體制安排，或是要求法院減少訴訟收費，可能都不會有多少實質(zhì)性的效果，也找不出什么便捷之路。它反映了這樣的1個問題，1方面，政府在逃避其應盡的責任;另1方面，法院的司法功能還停留在較低的層次。而在政府與法院圍繞著審判資源的獲取與分配的博弈過程中，立法部門幾乎是無所作為的，其原因乃在于我國財政權的非憲政化。財政權是國家權力的重要組成部分，是國家機關履行其管理管控公共事務職權的基礎，因此，近現(xiàn)代國家都通過憲法對財政權作出規(guī)定并建立相應的財政監(jiān)督體制。財政權在民主憲政中占有重要地位，規(guī)范財政權是近代憲政的重要合適的內(nèi)容，是人民主權和基本人權原則的體現(xiàn)，規(guī)范財政權是民主與法治的保障。由代議機關控制財政權是民主制度穩(wěn)定的手段之1，如果財政權完全由行政部門控制，那么國家權力的配置將會不利于代議機關行使其職權。(p288)司法權是國家的1項重要權力，在三權分立的國家，它與立法權、行政相互分工與制約，而我國的司法獨立并不是按照三權分立的的模式建立的，是在國家權力機關人民代表大會的統(tǒng)1監(jiān)督下根據(jù)國家職能分工原則由法院獨立行使審判權，其與立法機關、行政機關不是權力分立的關系，只是國家職能分工的不同。但是，司法權并不隸屬于行政權是顯而易見的。因此，由行政機關來決定司法財政資源的配置與分配顯然缺乏正當性，只有從憲政體制上理順這種失當?shù)陌才?，才能從根本上解決在訴訟收費上所存在的問題。

從另1個角度而言，在法院財政體制憲政化的過程中，法院并不是無可作為的，法院亂收費現(xiàn)象的出現(xiàn)，1方面是法院自身生存需要所驅(qū)使，另1方面也是法院趨利動機的作用。法院應該有能力通過司法審判為社會提供正當性的象征，并在這1過程中逐步強化自身的獨立性，改變自身在國家權力配置中的被動地位，以加快法院財政憲政化的進程。

(二)通過民事訴訟法規(guī)范訴訟收費制度

如果在短期內(nèi)無法改變法院財政體制的安排，那么，通過民事訴訟法的修改將訴訟收費制度納入民事訴訟法的調(diào)整范圍，是1個明智之選，也是法院訴訟收費合法化與正當化的最佳路徑。經(jīng)歷了十幾年的民事司法改革，此次的民事訴訟法的修改應是1次從理念到具體制度改革成果的總結(jié)。而保障民眾接受裁判的權利及為其提供正當、公平、廉價、迅速的訴訟程序是大多數(shù)國家的法制理想，(p125)我國民事訴訟法的修改及訴訟收費制度的改革同樣應當遵循這1理念。民事訴訟收費應當體現(xiàn)民事訴訟的目的，應當與案件的性質(zhì)、不同程序的利用、可選擇的結(jié)案方式等相協(xié)調(diào)，盡可能使當事人以較低成本實現(xiàn)最大的訴訟效益。在這方面，我國學者作出了極大的努力，江偉教授和其博士生孫邦清提交的《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改建議稿》(第三稿)中，以專章(第十章)32個條約條款對訴訟收費的范圍、訴訟費用的預交、訴訟費用的負擔、訴訟救助提出較完整的立法建議。在該章開篇的第1條(總第143條)，標題為“訴訟費用法定”，規(guī)定：“人民法院應當依照本法規(guī)定向當事人征收訴訟費用，不得向當事人征收本法未規(guī)定的任何費用，”(p26)明確了訴訟費用法定的原則。在具體的制度建構(gòu)方面，筆者認為可以考慮以下思路：1.將訴訟收費與程序的啟動相聯(lián)系，并將其作為程序啟動的條件之1。從許多國家的立法規(guī)定來看，交納訴訟費是程序啟動的條件之1，除此之外，對程序的啟動并無太多實質(zhì)性的要件。例如，日本民事訴訟法對于起訴，只對訴狀的基本格式及交納訴訟費用作出要求;英國、美國等國的收費制度也是將交費與相關程序的啟動捆綁在1起;在我國臺灣，當事人繳納案件受理費，是起訴或上訴的訴訟要件，原告或上訴人起訴或上訴不繳納案件受理費時，法院即可以起訴或上訴不合法為由，駁回其起訴或上訴。我國《民事訴訟法》第198條雖然沒有將交納案件受理費作為起訴條件之1，但《訴訟收費辦法》第13條規(guī)定：原告、反訴人在預交期內(nèi)未預交又不提出緩交申請的，按自動撤回起訴處理;上訴人在接到人民法院預交訴訟費用的通知后七日內(nèi)仍未預交又不提出緩交申請的，按自動撤回上訴處理。最高人民法院1994年8月23日的《關于訴訟費問題兩個請示的復函》中明確規(guī)定：原告起訴或當事人提起上訴后，按照規(guī)定交納案件受理費或上訴費，是人民法院受理案件的1個前提。如果當事人沒有交納案件受理費或上訴費，或者沒有足額交納案件受理費或上訴費，申請緩交、減交或免交又未獲批準而仍不預交或不足額預交的，人民法院則不應立案受理，案件不進入訴訟程序?？梢?，訴訟費用的交納實際上也是起訴條件之1。在司法有償主義原則下，由程序申請者預交程序啟動費是合理的，并有引導當事人選擇糾紛解決方式的功能，因此，可以將訴訟收費作為程序啟動的條件之1。2.降低收費標準，并根據(jù)程序所消耗的司法成本區(qū)別收費?，F(xiàn)行收費辦法對于財產(chǎn)案件，不論煩瑣復雜與否，1律按爭議金額征收以相應比率的訴訟費用。這顯然是不合理的。案件處理的難易程度并不與訴訟標的的大小成正比，涉及數(shù)以千萬計的商事案件也許其中是非曲直非常簡單，而1樁不起眼的家庭糾紛卻可能是勞神費勁費時的棘手案件。因此，以標的額作為計費標準除了顯示利益驅(qū)動的事實之外，沒有多少可以擺到桌面上的依據(jù)?，F(xiàn)代社會的訴訟收費，盡管在具體數(shù)額上各國有較大的差異，但確定的基礎是相同的，即訴訟費用不能超出民眾的1般支付能力、訴訟費用必須同訴訟的實際進展狀況尤其是案件審結(jié)的難易程度相聯(lián)系，并參照社會生活的1般水準，且受制于人道主義原則的考慮而具體確定。(p85)從上文的分析中也可以看出，我國法院所征收的訴訟費的比例大大高于同樣采按標的金額比例收費的國家，考慮到我國民眾收入的有限，應當降低財產(chǎn)案件的征收比例，即便不能如日本將征收的最高比例控制在1%以下，也應當盡可能將最高比例控制在2%左右，而當案件的標的金額超過50萬元以上時，征收的比例應控制在0.5%左右。另1方面，在降低案件的收費比例的同時，應根據(jù)所適用的不同程序區(qū)別收費。對于采用調(diào)解、簡易程序、小額程序等消耗較低司法成本的方式和程序解決糾紛，應減半收取或只收取極少的訴訟費用。而對于純屬程序事項并不涉及實體審查的案件，如適用督促程序、公示催告程序、裁定適用事項等，應固定收費，不按標的金額比例征收費用。3.借助訴訟收費的政策功能，調(diào)節(jié)司法資源的利用。例如，在英國，根據(jù)沃爾夫《接近正義》正式報告的建議，關于訴訟費用的各項改革均主張不再以“訴訟費用須視乎訴訟結(jié)果而定”(即敗訴者須付訴訟費用予勝訴者)及“終結(jié)時支付”(即訴訟費用只須于案件結(jié)束時支付)為原則，而主張法庭在整個訴訟程序過程中都靈活運用訴訟費用命令來鼓勵訴訟當事人作出合理行為，不論最終誰勝誰負。法庭作出訴訟費用命令時，1般會根據(jù)首要目標來衡量參加訴訟的各方當事人在進行訴訟程序期間或之前所作的行為是否合理，再決定如何判給訴訟費用。(p383)因此，英國在《民事訴訟規(guī)則》中就賦予法官在有關訴訟費用的裁定時可以根據(jù)當事人在訴訟中的行為調(diào)節(jié)訴訟費的負擔，以鼓勵當事人盡量采用和解的方式解決糾紛。(p179)事實上，各國都存在著訴權保障與司法資源有限性的矛盾問題，擴大當事人訴權保障是社會發(fā)展的趨勢，但司法資源的有限性也是顯而易見的，因此，如何在糾紛解決與司法資源的利用上尋找1個平衡點是現(xiàn)代法治國家面臨的1個重要課題。正如學者所言，民事程序不應當僅按通過審判的方式解決爭議而設計，而且也應當鼓勵大多數(shù)的爭議當事人以更加合作和靈活的方式解決他們的爭議。(p420)訴訟費的承擔對當事人選擇糾紛解決方式、訴訟程序及誠實信用地實施訴訟行為具有1定的指引作用，它可以鼓勵當事人以較低的訴訟成本實現(xiàn)訴訟目的，并阻止當事人實施不當?shù)脑V訟行為。

(三)進行司法救濟及法律援助等制度的配套改革

合理有效的訴訟費用救濟制度對于保障當事人的訴權和實現(xiàn)社會正義具有重要的作用，許多國家如日本、德國等均在民事訴訟法中對訴訟費用的司法救濟制度作出明確規(guī)定。但我國關于司法救助的規(guī)則化設計都是由最高法院以司法解釋的形式作出，申言之，也即目前我國司法救助的制定主體并非國家立法機關而僅為最高審判機關。就此而言，基于權力分工與權力制衡之基本法理，由最高人民法院制定司法救助規(guī)則，1方面顯然超越了其應有權限，使司法救助規(guī)則的制定主體與司法救助規(guī)則的實施主體合二為1，從而為該項制度的合理建構(gòu)與其功能的充分發(fā)揮直接或間接地帶來負面影響。與國外司法救助制度設計不同的是，我國人民法院是司法援助的主體，在2005年4月5日最高人民法院頒發(fā)的《關于對經(jīng)濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》中第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱司法救助，是指人民法院對于當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事訴訟、行政訴訟，但經(jīng)濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交?！奔捶ㄔ罕仨毘袚痉ň戎某杀?。在德、日等大陸法系國家，雖然法院也負有“訴訟救助”的義務，但救助的方式僅僅是法院允許確實缺乏資力的當事人暫緩預交審判費用，而不是要求法院減少或者免除當事人的審判費用。暫緩預交的費用在訴訟終結(jié)時原則上仍需由當事人承擔，除非最終被判定應當支付的1方當事人實在沒有資力，才由國庫支出。由于這種緩交審判費用的救助方式并不會損害法院本身利益，二者之間也就不存在根本沖突，法院自然也就不會抑制提供援助。(p337)但是我國由于人民法院既是收費主體又是援助主體，兩種角色的利益相沖突。減免越多、援助越多，意味者財政回撥款項可能越少。在地方財政對人民法院支持不足的情況下，法院往往嚴格限制獲得救助的對象，甚至拒絕提供援助?？梢?，在我國現(xiàn)行條件下，由法院來決定是否給予法律救助或援助，給予多大范圍的救助，并無多少實際意義。在將民事訴訟收費納入民事訴訟法的調(diào)整范圍時，也應將司法救助制度1并納入，并從國家整體法律援助制度建構(gòu)的視野中來設計司法救助規(guī)則。我國的法律援助僅指在國家設立的法律援助機構(gòu)的指導和協(xié)調(diào)下，由律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經(jīng)濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助的1項制度，并沒有涵括司法救助。2003年7月出臺的第1部全國性法律援助立法《法律援助條例》已將法律援助定位為國家責任，同樣地，當事人獲得司法保護是1項憲法性權利，因此，保證經(jīng)濟確有困難者也有平等地利用司法救濟的機會亦是1種國家的責任，司法救助應是1國法律援助制度組成部分，國家財政應當承擔其費用的開支。而法院作為審判機關并沒有扶貧濟困的專門義務，因此，司法救助所導致的成本耗費由法院自己承擔顯然是不妥當?shù)摹９P者認為，應當在法律援助經(jīng)費中單列訴訟費用專項援助基金，并在民事訴訟法中明確規(guī)定申請訴訟費用減免或緩交的條件，符合條件的，當事人可以提出申請，由法院依法作出裁定，并由上述基金支付費用。

此外，在完善我國民事訴訟制度和訴訟收費制度的同時，應拓展我國非訴訟糾紛解決方式(ADR)，共同構(gòu)建1個合理的多渠道的糾紛解決框架，以從根本上解決我國民眾在糾紛解決上成本過高及司法資源入不敷出的現(xiàn)狀。在我國法治現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的進程中，由于缺乏法治的經(jīng)驗、傳統(tǒng)以及對訴訟的盲目崇拜，社會大眾的主流意識出現(xiàn)了1種偏向，即把訴訟視為實現(xiàn)權利的唯1正確途徑，把訴訟率的高低作為判斷法治現(xiàn)代化的標準，妨礙了人們對糾紛解決方式的理性選擇。而在我國的民事司法改革中，由于完全是法院自發(fā)和主導進行的，缺乏應有的組織性，其針對的主要是審判制度，并未從整個司法制度及整體糾紛解決機制的層面來考量基本的法律政策，法院在擴張自身權力的過程中往往存在有意或無意排斥其他糾紛解決方式的傾向，也使我國ADR的發(fā)展相對滯后。由于國家不能提供充分的公共資源以支持司法制度的運行與發(fā)展，不得不由當事人通過訴訟費用負擔審判成本，這不僅加劇了司法資源的匱乏，而且造成法院不得不通過市場化機制維持自身的生存和發(fā)展，從而使其淪為1種從糾紛解決中獲取利益的市場化服務機構(gòu)。1旦法院的訴訟案件與其自身利益聯(lián)結(jié)起來，法院腐敗的契機和尋租動力就產(chǎn)生了，從而就為司法公信力蒙上了陰影。事實上，ADR與民事訴訟是可以相互促進，互相包容的，它可以為整體糾紛解決搭建1個共同的平臺。1方面，ADR可以為社會主體糾紛解決提供更多的選擇和更為便捷適宜的渠道，實際上擴大了司法利用的范圍;另1方面，ADR與訴訟的銜接也使法院的功能進1步發(fā)生轉(zhuǎn)變，從糾紛解決更多地向規(guī)則的發(fā)現(xiàn)和確認、利益的平衡乃至決策的方向轉(zhuǎn)變，而1部分糾紛解決的功能將轉(zhuǎn)由ADR來承擔，法院則由此承擔起對ADR進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職能。此外，司法ADR的廣泛運用，導致了傳統(tǒng)的訴訟文化的某種轉(zhuǎn)變，將使得訴訟的對抗性大大緩和，更多地向和解性轉(zhuǎn)化，平和地解決糾紛的價值更加受到推崇。(p8)我國的司法資源是有限的，成本也是比較高昂的，在完善民事訴訟制度及訴訟收費制度時統(tǒng)籌考慮ADR的合理布局，應是明智之舉。

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