國(guó)有土地房屋征收管理?xiàng)l例解析

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）已經(jīng)2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。為了準(zhǔn)確把握該條例的主要內(nèi)容和精神，中國(guó)人民大學(xué)民商事法學(xué)會(huì)于4月3日—4日在重慶舉辦了《條例》專題研討班，有關(guān)專家學(xué)者分別就《條例》從不同的角度進(jìn)行了講授。一、立法背景、過程及意義（一）我國(guó)房屋征收與拆遷制度主要經(jīng)歷四個(gè)階段：1、第一階段：房屋拆遷制度完全依附于土地征用（收）制度的階段（新中國(guó)成立至20世紀(jì)50年代末）。第一階段的特點(diǎn)：（1）確立拆遷制度的憲法依據(jù)，明確拆遷行為的征用性質(zhì)；（2）立法上確立拆遷安置補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t，特別注意被拆遷人的居住需要；（3）特別強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地，規(guī)定土地征用的必要性；（4）強(qiáng)調(diào)被征用人的自覺履行，沒有規(guī)定強(qiáng)制性，而且規(guī)定可以用替代形式執(zhí)行；（5）沒有設(shè)置行政復(fù)議、訴訟等救濟(jì)渠道。2、第二階段：房屋拆遷制度相對(duì)獨(dú)立于土地征用（收）制度的階段（20世紀(jì)60年代至80年代末）主要特點(diǎn)：（1）房屋拆遷均為地方立法，且憲法、法律依據(jù)從有到無，于1982年后走向缺位；（2）房屋拆遷性質(zhì)不明、目的混亂；（3）先安置后搬遷的原則逐漸弱化；（4）沒有統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及原則；（5）普通規(guī)定了行政與司法途徑的強(qiáng)制拆遷；（6）拆遷人與被拆遷人之間可就其拆遷爭(zhēng)議提起民事訴訟，行政訴訟救濟(jì)途徑初現(xiàn)端倪。3、第三階段：房屋拆遷制度完全獨(dú)立于土地征用（收）制度的階段（20世紀(jì)90年代拆遷條例頒布至本世紀(jì)初期）主要特點(diǎn)：（1）缺乏憲法依據(jù)；（2）拆遷行為的性質(zhì)、目的依舊不明確；（3）先安置后搬遷的原則在制度上被廢棄；（4）搬遷補(bǔ)償遺漏重要的土地使用權(quán)部分；（5）行政強(qiáng)制搬遷已漸成司法監(jiān)督空白地帶；（6）既有的民事與行政訴訟救濟(jì)機(jī)制因制度缺陷不能真正發(fā)揮作用，大量的拆遷糾紛的解決依賴法外解決；（7）新興的土地儲(chǔ)備制度，極大地影響了拆遷；（8）商業(yè)資本的介入，拆遷的正當(dāng)性受到普遍質(zhì)疑；（9）拆遷方式在實(shí)踐中不斷突破。如拆遷改搬遷，圈地保護(hù)等。4、第四階段：全新而又獨(dú)特的房屋征收階段（《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布與實(shí)施）。主要特點(diǎn)在后面作重點(diǎn)介紹。（二）條例制定的現(xiàn)實(shí)背景1、土地需求與土地供應(yīng)之間矛盾加劇。我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要時(shí)期，土地供求矛盾更加突出。據(jù)專家介紹，2010年，房地產(chǎn)占中國(guó)GDP的28%。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有土地法律制度，解決用地途徑主要有兩種：一種是增量供應(yīng)（征收農(nóng)村集體土地）；二種是調(diào)量供應(yīng)（毛地變凈地）。2、拆遷人與被拆遷人之間的矛盾加劇目前的現(xiàn)狀可以歸納為“三個(gè)并存”：★暴力拆遷與報(bào)復(fù)拆遷并存；★暴力執(zhí)法與暴力抗法并存；★侵害被征收人利益與個(gè)別被征收人漫天要價(jià)并存。3、新出臺(tái)的法律與原有的房屋拆遷條例發(fā)生沖突，制定新的房屋征收與補(bǔ)償條件已成必然。2004年《憲法》第20條、2007年3月16日《物權(quán)法》第42條、第148條，對(duì)房屋征收均作出了新的規(guī)定。（三）制定過程2007年8月30日十屆全國(guó)人大常委會(huì)29次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院就征收國(guó)有土地上房屋與拆遷補(bǔ)償制定行政法規(guī)；2007年8月31日起草與制定《草案》；2007年12月14日國(guó)務(wù)院第200次常務(wù)會(huì)議審議該《草案》；2010年1月29日、12月25日兩次向社會(huì)公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條；2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常委會(huì)議審議并原則通過《草案》。1月21日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院第590號(hào)令，公布該條例。該條例制定歷時(shí)三年半，召開45次座談會(huì)，三次國(guó)務(wù)院常委會(huì)議，二次公開向社會(huì)征求意見，創(chuàng)下了我國(guó)行政法規(guī)立法之先例。二、新、舊條例的區(qū)別1991年3月22日國(guó)務(wù)院頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，六章四十四條，自1991年6月1日起實(shí)施。2001年6月13日進(jìn)行修改，頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，共五章四十四條，自2001年11月1日實(shí)施。（舊條例）2011年1月19日國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，共五章三十五條。（新條例）（一）適用范圍不同舊條例不分“公共利益”，只要是國(guó)有土地上房屋拆遷均適用拆遷條例（第2條）；而新條例必須以“公共利益”為前提；（二）征收主體不同舊條例：取得拆遷許可的單位。新條例：（1）市、縣人民政府（決定）；（2）市、縣政府確定的房屋征收部門（實(shí)施主體）；（3）房屋征收部門委托的房屋征收實(shí)施單位。（三）法律關(guān)系不同舊條例：拆遷人與房屋所有人、承租人的法律關(guān)系（第15、16、27條）。新條例：征收人與被征收人即市、縣政府與房屋所有人之間的法律關(guān)系、不調(diào)整與承租人之間的法律關(guān)系。（四）程序不同舊條例：拆遷主要有五個(gè)程序：建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)、拆遷計(jì)劃與拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具拆遷補(bǔ)償安置資金證明。（第7條）新條例：（20個(gè)步驟）（在后面詳細(xì)介紹）（五）強(qiáng)制執(zhí)行的適用范圍、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的主體、前提條件不同舊條例：市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。前提條件是被拆遷人或者房屋承租人在裁決的搬遷期限內(nèi)未搬遷的。（第17條）新條例：被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。取消了行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定。（第28條）三、《條例》的主要亮點(diǎn)《條例》統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收個(gè)人利益統(tǒng)一起來，通過明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)措施，保護(hù)被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善，原有的生活水平不降低，同時(shí)通過完善征收程序，擴(kuò)大公眾參與，禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作，把強(qiáng)制減到最少?！稐l例》五大亮點(diǎn)：（一）公共利益明晰化1、公共利益的內(nèi)涵及特征（1）寬泛性；（2）開放性；（3）受益人群的不確定性；（4）價(jià)值判斷的主觀性；（5）內(nèi)在的沖突性。2、界定公共利益應(yīng)把握的原則（1）受益主體不特定原則；（2）受益內(nèi)容公共性原則；（3）價(jià)值優(yōu)先性原則；（4）程序正當(dāng)性原則。3、公共利益爭(zhēng)議解決機(jī)制的構(gòu)建四種模式：（1）不管是否存在重大爭(zhēng)議，由政府直接決定（強(qiáng)勢(shì)政府）；（2）存在爭(zhēng)議的，不作出征收決定（弱勢(shì)政府）；（3）存在重大爭(zhēng)議的，由政府、專家、被征收人代表投票決定；（4）存在重大爭(zhēng)議的，由第三方裁定或決定。（上級(jí)政府、本級(jí)人大、本級(jí)法院、專設(shè)行政裁決機(jī)構(gòu)）新條例采取法定主義標(biāo)準(zhǔn)。（條例第九條）4、《條例》第8條采取描述、列舉加兜底的模式，對(duì)公共利益進(jìn)行了界定:（1）國(guó)防和外交的需要；（2）基礎(chǔ)設(shè)施的需要；（3）公共事業(yè)的需要；（4）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（5）舊城區(qū)改建的需要；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。5、兩起典型公共利益之爭(zhēng)的案例（1）美國(guó)輝瑞醫(yī)藥公司新倫敦市征收案（2）日本成田機(jī)場(chǎng)跑道征收案（二）強(qiáng)制征收司法化。（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化（第19、21條）不低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。（四）征收過程程序化（20個(gè)步驟）1、依建設(shè)單位申請(qǐng)，啟動(dòng)房屋征收程序。2、發(fā)改、國(guó)土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行業(yè)主管部門分別就四個(gè)規(guī)劃（國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃）進(jìn)行預(yù)審查。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)納入市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。3、房屋征收部門入戶調(diào)查登記，并公布調(diào)查結(jié)果。4、房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣人民政府。5、市、縣政府組織有關(guān)部門就方案進(jìn)行論證并公布，征求公眾意見，不少于30日。6、市、縣級(jí)政府將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。其中，因舊城區(qū)改建多數(shù)人（50%以上為多數(shù)，2/3以上為大多數(shù)，3/4以上為絕大多數(shù)）不同意的，市、縣政府應(yīng)組織聽證會(huì)，并修改方案。7、市、縣級(jí)政府按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收涉及人數(shù)數(shù)量較多的，應(yīng)經(jīng)政府常委會(huì)議討論決定。8、征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位，專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩?、市、縣政府作出征收決定前，組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)的未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。10、市、縣政府作出征收決定，并及時(shí)公告。同時(shí)收回土地使用權(quán)，進(jìn)行宣傳、解釋。11、被征收人對(duì)征收決定不服的，可議可訴。12、征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；房屋征收部門書面通知有關(guān)部門暫行辦理相關(guān)手續(xù)；暫停期限不超過1年。13、被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機(jī)選定等方式確定。14、房產(chǎn)評(píng)估有異議的，可申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。仍有異議的，可向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。15、選擇補(bǔ)償方式（貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換）。16、簽訂補(bǔ)償協(xié)議。支付搬遷費(fèi)、安置費(fèi)或提供臨時(shí)周轉(zhuǎn)房，造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，支付補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)對(duì)被征收人給予補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。17、補(bǔ)償協(xié)議簽字后，一方當(dāng)事人不履行的另一方可起訴。完成搬遷。18、在簽約期限內(nèi)達(dá)不成協(xié)議，或所有權(quán)人不明確的，市、縣政府按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。19、被征收人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議也不訴訟，又不搬遷的，市、縣政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。20、建立房屋征收補(bǔ)償檔案，將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)公布，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。（五）利益搏弈衡平化以慢一點(diǎn)換取穩(wěn)一點(diǎn)政府要有GDP下降兩個(gè)點(diǎn)的勇氣與房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行搏弈上海世博會(huì)征收經(jīng)驗(yàn)（1）政府通過修改規(guī)劃與被征收群眾搏弈；（2）加大獎(jiǎng)勵(lì)力度和補(bǔ)助力度；（3）相信群眾，依靠群眾，靠制度推進(jìn)；（4）保障性住房建在先，早簽協(xié)議早挑房；（5）陽光、公開、透明；（6）提高被征收人的素質(zhì)。四、實(shí)踐中重點(diǎn)把握的幾個(gè)環(huán)節(jié)（一）房屋征收的六大要素1、只有“為了公共利益的需要”，才能征收；2、房屋征收必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行；3、房屋征收的主體只能是政府（市、縣）；4、房屋征收應(yīng)當(dāng)依法給被征收人補(bǔ)償；5、被征收人的居住條件依法受保障；6、征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩＃ǘ┕窖a(bǔ)償補(bǔ)償是《條例》的核心。老百姓最關(guān)心的是補(bǔ)償，而并不在是否公共利益。只要補(bǔ)償足額及時(shí)、公平公正，公共利益與被征收人的利益就不會(huì)對(duì)立。即使暫時(shí)對(duì)立，最終也會(huì)趨于統(tǒng)一。1、征收補(bǔ)償費(fèi)用包括：（1）房屋補(bǔ)償費(fèi)用，即被征收房屋的價(jià)值。搬遷、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失；（2）補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。補(bǔ)助主要針對(duì)特殊困難群體（窮人），獎(jiǎng)勵(lì)主要針對(duì)配合政府搬遷的被征收人（聽話的人）；（3）政府用于建設(shè)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的建設(shè)成本；（4）委托實(shí)施單位的工作經(jīng)費(fèi)。需特別注意的是：（1）臨時(shí)安置費(fèi)只限于被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，未安排周轉(zhuǎn)用房的情形；（2）停產(chǎn)停業(yè)損失只限于非住宅因被征收不能用于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所造成的損失，主要是直接經(jīng)濟(jì)損失。且被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情形；（3）停產(chǎn)停業(yè)期限，是指從“用于經(jīng)營(yíng)的非住宅因征收被拆除后”到“用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的非住宅交付前”的期限；（4）專戶存儲(chǔ)中的“專戶”，指建設(shè)單位的專戶。達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，商業(yè)銀行經(jīng)房屋征收部門、建設(shè)單位和被征收人三方簽字后，將房屋補(bǔ)償費(fèi)用劃轉(zhuǎn)到被征收人名下。2、對(duì)公平補(bǔ)償?shù)睦斫狻＃?）房屋價(jià)值公平，不低于在二手房市場(chǎng)上自由交易的價(jià)值；（2）同樣的項(xiàng)目，所有的被征收人，不論時(shí)間先后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致。只是允許在補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)上區(qū)別對(duì)待，但補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)政策在一個(gè)行政區(qū)劃范圍內(nèi)只能制定一個(gè)，也不能以項(xiàng)目為單位分別制定補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)政策。（三）房屋征收和補(bǔ)償主體1、房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w是市、縣級(jí)人民政府。這里的市包括地級(jí)市和縣級(jí)市，但不包括直轄市。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、街道辦事處不能作為主體；國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能作為房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w。2、房屋征收與補(bǔ)償?shù)慕M織實(shí)施主體是房屋征收部門，房屋征收部門由政府指定，可以是行政部門，也可以是具有行政管理職能的事業(yè)單位，但不能是企業(yè)或中介組織，且一定是常設(shè)機(jī)構(gòu)。3、房屋征收部門可以委托實(shí)施單位。（1）這里的委托不是必須的，委托屬行政委托，可以書面形式作出委托書或簽訂委托協(xié)議。（2）被委托的實(shí)施單位既可以是政府部門及其下屬二級(jí)單位，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及管委會(huì)，還可以是非營(yíng)利的中介組織，但不能委托給建設(shè)單位和與房屋拆遷有利害關(guān)系的部門以及以營(yíng)利為目的的拆遷公司、企業(yè)等。（3）房屋征收實(shí)施單位不需要有專門的房屋征收資質(zhì)；（4）不得以營(yíng)利為目的；（5）征收部門對(duì)實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)的行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)責(zé)任。4、禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)，并不意味著將建設(shè)單位排除在整個(gè)征收補(bǔ)償活動(dòng)之外。建設(shè)單位在房屋征收與補(bǔ)償?shù)慕巧ㄎ唬貉a(bǔ)償協(xié)議談判的參與者。（四）司法強(qiáng)制執(zhí)行1、申請(qǐng)條件：（1）以被征收人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議也不起訴又不搬遷為前提；（2）申請(qǐng)的主體為市、縣人民政府；（3）申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)的帳號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)房的地點(diǎn)和面積等材料；（4）執(zhí)行的依據(jù)是補(bǔ)償決定，而非征收決定；（5）司法強(qiáng)制搬遷是行為案件而非金錢給付案件，其執(zhí)行的對(duì)象是違法占有，即居留在已被依法征收房屋內(nèi)的人，而不