評析拉美國家社會(huì)政策調(diào)整

評析拉美國家社會(huì)政策調(diào)整

內(nèi)容提要

20世紀(jì)90年代中期以來，拉美國家對社會(huì)政策進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整。加大社會(huì)開支的再分配功能、重構(gòu)社會(huì)保障制度、為貧困和弱勢人群提供必要的社會(huì)保護(hù)和改革管理機(jī)制是社會(huì)政策調(diào)整的4個(gè)基本方面。但是，建立完善而有效的社會(huì)政策體系和社會(huì)保障制度是一項(xiàng)長期任務(wù)。拉美國家當(dāng)前的調(diào)整與改革還存在許多有待解決的問題，養(yǎng)老保障制度改革能否取得成功尚有待實(shí)踐檢驗(yàn)，各項(xiàng)改革措施之間的配套性和互補(bǔ)性有待加強(qiáng)，在建立可行且有效的社會(huì)安全網(wǎng)方面拉美國家也面臨諸多困難。

拉美國家的貧困化、社會(huì)分配不公等社會(huì)問題是由多種因素促成的，已具有長期化和定型化的特點(diǎn)。拉美國家要解決貧困問題，走出經(jīng)濟(jì)增長緩慢與貧困和社會(huì)貧富分化長期并存的困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須建立完善而有效的社會(huì)保障制度和社會(huì)政策體系。在這個(gè)過程中，政府的決策和管理能力具有至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞

拉美國家

社會(huì)政策

社會(huì)保障

社會(huì)安全網(wǎng)

社會(huì)政策指由政府決策并實(shí)施的，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保障社會(huì)安全、改善社會(huì)環(huán)境、提高社會(huì)整體福利為主要目標(biāo)的一系列政策的總和，一般包括社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、教育以及各種公益事業(yè)。20世紀(jì)90年代中期以來，拉美國家對社會(huì)政策進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)保障制度和社會(huì)政策體系已成為拉美各國政府的執(zhí)政目標(biāo)之一。研究拉美社會(huì)政策調(diào)整的意義在于，拉美國家與中國都處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨著許多相似的重大社會(huì)問題(如就業(yè)、公共安全、教育、收人分配不公、貧困與弱勢群體等)，有效地解決或控制這些問題關(guān)系到轉(zhuǎn)型順利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，是政府在建構(gòu)社會(huì)保障制度和社會(huì)政策體系時(shí)需要認(rèn)真考慮的。在這方面，拉美國家并沒有提供成熟的經(jīng)驗(yàn)，同我國一樣也正在進(jìn)行探索。這就意味著思考、選擇、試錯(cuò)、調(diào)整、修正甚至反復(fù)。也許，拉美國家的實(shí)踐因此可以提供更為豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國具有更為直接的借鑒意義。

一

社會(huì)貧困與收入分配不公成因的長期性與復(fù)雜性

拉美的社會(huì)貧困和收入分配不公并不是新現(xiàn)象，它是與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相伴隨的不公平的土地分配制度、資本占有方式(包括財(cái)富和人力資本)以及社會(huì)分化形式的產(chǎn)物。幾十年來，各國政府一直在尋求解決之道。但是，無論是20世紀(jì)50年代至70年代末拉美國家普遍采取的進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略，還是80年代末以來的經(jīng)濟(jì)改革，都將消除貧困和社會(huì)不公寄托在經(jīng)濟(jì)快速增長上。然而，進(jìn)口替代工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略依賴于政府的大量貸款，導(dǎo)致負(fù)債發(fā)展并最終引發(fā)了債務(wù)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退。經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，貧困和收人分配狀況惡化成為一個(gè)很難扭轉(zhuǎn)的趨勢。經(jīng)濟(jì)改革曾為人們帶來新的希望，卻既沒有達(dá)到人們預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長速度，也沒有產(chǎn)生貧困程度下降、收入分配改善的結(jié)果，特別是90年代初期還出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長與嚴(yán)重的社會(huì)問題并存的現(xiàn)象。拉美的貧困狀況和收入分配不公何以長期得不到改善?為什么經(jīng)濟(jì)改革的陣痛正在呈現(xiàn)出長期化趨勢?為什么拉美的經(jīng)濟(jì)改革沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長?這些問題背后隱藏的正是貧困和收入分配不公現(xiàn)象的多因性、長期性和復(fù)雜性。

(一)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)全球化的多重?cái)D壓

拉美的貧困化和收入分配不公已具有長期化和定型化的特點(diǎn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)全球化的多重壓力下，拉美國家要改變業(yè)已形成的貧困化和社會(huì)兩極分化狀況是非常困難的，而且這些因素在某種程度上甚至起著促使貧困狀況和收入分配不公惡化的作用。

從社會(huì)轉(zhuǎn)型來看，當(dāng)前拉美仍處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)過渡的進(jìn)程中，而且由于政治體制的先天不足、工業(yè)化戰(zhàn)略選擇失誤和“都市化走在現(xiàn)代化之前”，拉美的社會(huì)轉(zhuǎn)型更多地表現(xiàn)為一種無序化狀態(tài)，權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和思想輿論結(jié)構(gòu)的變化沒有伴隨著新的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制健康成長，政局動(dòng)蕩、社會(huì)不穩(wěn)、城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)、地區(qū)差距擴(kuò)大、大量失去土地的農(nóng)民進(jìn)入城市以及城市邊緣地帶的形成，這些因素同時(shí)出現(xiàn)并相互交織在一起，使得貧困化和收入分配不公等社會(huì)問題顯得特別尖銳。

從經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)換來看，拉美國家正在從進(jìn)口替代向出口導(dǎo)向、從國家干預(yù)向自由市場經(jīng)濟(jì)過渡。這是一個(gè)不同社會(huì)階層重新定位，權(quán)力重新分配與整合，利益格局發(fā)生變化的改革過程。在這個(gè)過程中，市場經(jīng)濟(jì)在帶來高效率的同時(shí)也產(chǎn)生了社會(huì)分配不公、兩極分化加劇的情況。貧困人口和弱勢群體較之其他社會(huì)階層更容易受到經(jīng)濟(jì)改革的負(fù)面影響，這意味著社會(huì)弱勢群體承擔(dān)了改革的大部分成本，并且由于弱勢群體規(guī)模龐大，構(gòu)成了對改革、發(fā)展與穩(wěn)定的威脅。從理論上講，改革的代價(jià)應(yīng)該由全社會(huì)承擔(dān)，改革成果應(yīng)由全社會(huì)分享，但實(shí)際上弱勢群體正在承擔(dān)著改革的大部分成本，而強(qiáng)勢群體卻分享了大部分改革成果。雖然不少學(xué)者也指出，有些消極影響是短期的，會(huì)在改革進(jìn)程中被逐步消除，如果不進(jìn)行改革情況會(huì)更糟，不但人均收入低于現(xiàn)有水平，而且社會(huì)問題也會(huì)更加嚴(yán)重。但是，以市場為導(dǎo)向的改革對社會(huì)的不同階層有不同影響，這是不可避免的。每項(xiàng)改革計(jì)劃都既有受損者也有受益者，而窮人的經(jīng)濟(jì)承受能力最脆弱，他們是最先受到影響的群體，也是最容易受到改革消極影響的群體。結(jié)構(gòu)改革造成失業(yè)增加，例如，阿根廷石油、通訊、電力部門的私有化使11萬人成為失業(yè)者，非技術(shù)工人首當(dāng)其沖，最早成為失業(yè)者也最難實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。貿(mào)易自由化和金融自由化會(huì)降低資本貨的相對價(jià)格從而有利于資本密集型企業(yè)的發(fā)展，減少對非技術(shù)工人的需求。金融部門的改革則使窮人的處境變得更加困難，至少與富人和中間階層相比，變得更為困難，這是因?yàn)楦F人沒有擔(dān)保品，因此很難利用自由的金融市場，新的高收益的金融工具會(huì)有助于那些有專門和多樣化工具需求的人。市場改革本身使得制約窮人生產(chǎn)力和收入提高的結(jié)構(gòu)性問題顯得更為突出，對市場機(jī)制更多的依賴本身并沒有為窮人創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)。q)以市場為導(dǎo)向的改革大大增加了勞動(dòng)者特別是窮人的風(fēng)險(xiǎn)，如失業(yè)、工資下降，以及由于宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)、調(diào)整和私有化而造成的失業(yè)，第一批下崗的非熟練工人就可能成為城市貧民。如果說“貧困和社會(huì)不公惡化主要出現(xiàn)在所謂失去的10年”，而“改革有助于放慢收入分配不斷惡化和貧困不斷增加的趨勢”是一個(gè)可能的結(jié)果；那么，由于窮人本身應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，他們很難應(yīng)對連續(xù)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下許多人可能已經(jīng)花掉了全部積蓄，當(dāng)經(jīng)濟(jì)改革產(chǎn)生的沖擊接踵而至?xí)r，即使這種沖擊是暫時(shí)的，他們也已無力應(yīng)付。因此，對某些社會(huì)群體來說，消解改革的消極影響需要一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間。任何改革都要付出代價(jià)，即便是成功的改革都要付出代價(jià)，何況不少拉美國家的改革一波三折，有的甚至以失敗告終。失敗的改革顯然對貧困和社會(huì)不公會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的影響。

從全球化來看，拉美國家以自然資源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全球化和國際競爭中面臨著更為尖銳的勞動(dòng)力成本問題，也面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，正在成為低工資、低成本制成品的生產(chǎn)區(qū)，被越來越多地納入到以西方發(fā)達(dá)國家的跨國公司所控制的全球經(jīng)濟(jì)一體化之中。而經(jīng)濟(jì)全球化過程則是與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的不平等相伴隨的，世界各國之間收入的不平等和國家內(nèi)部的不平等大多有升無降，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

(二)市場失靈與政府失靈的雙重影響

貧困和不平等是一個(gè)世界性現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界對其根源的研究也在不斷深入。貧困和不平等要么歸因于市場機(jī)制要么歸因于權(quán)力介入不同。近年來形成的關(guān)于不平等的新制度主義理論認(rèn)為，在任何社會(huì)中，都存在市場和權(quán)力兩種整合機(jī)制，市場失靈和政府失靈都可能造就不平等。一般情況下，這兩種機(jī)制作用的方向是相反的，占支配地位的機(jī)制造就不平等，而第二位的機(jī)制緩和不平等。例如，在資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，市場是不平等的主要根源，福利國家的再分配干預(yù)有一種抵消這一不平等的作用；在國家社會(huì)主義國家則是再分配制度造成不平等，市場起一種抵消作用。但在特殊情況下，市場和再分配對不平等的影響可能是同方向的，例如，權(quán)力與市場通過尋租行為產(chǎn)生的雙重作用可以導(dǎo)致貧富嚴(yán)重分化現(xiàn)象的出現(xiàn)。用這一理論分析拉美社會(huì)貧困和收入分配不公的成因，可以發(fā)現(xiàn)，拉美國家既存在市場機(jī)制造就的不平等也存在權(quán)力機(jī)制造就的不平等，而且由于社會(huì)保障制度本身存在的諸多問題(不僅是制度不完善)，權(quán)力機(jī)制(再分配)不但沒有有效地抵消市場機(jī)制造就的不平等，而且有時(shí)還會(huì)與市場機(jī)制一起對不平等產(chǎn)生雙重作用，使之更加嚴(yán)重。這除了表現(xiàn)為尋租行為和腐敗行為產(chǎn)生的影響外，還表現(xiàn)為社會(huì)保障不足與社會(huì)保障過度并存。一方面，有許多人(低收人者、窮人、非正規(guī)部門就業(yè)者等)沒有被社會(huì)保障制度所覆蓋，制度內(nèi)外存在著極大差異；另一方面，體制內(nèi)也存在極大的不平等，不同社會(huì)群體所享受到的福利存在極大差別，社會(huì)強(qiáng)勢群體(城市中間階層、大型國有企業(yè)員工、國家公務(wù)員等)受到的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他社會(huì)群體。這意味著通過再分配進(jìn)行配置的社會(huì)資源被集中在一部分人身上，真正需要幫助的人卻得不到應(yīng)有的保護(hù)。社會(huì)弱勢群體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中很容易失去工作和收入，極易陷入貧困。而且受社會(huì)強(qiáng)勢群體的影響，社會(huì)保障改革基本上是在不損害現(xiàn)有受保人的情況下進(jìn)行的，已進(jìn)行改革的社會(huì)保障制度沒有擴(kuò)大制度的覆蓋面，低收入群體和社會(huì)弱勢群體依然沒有被社會(huì)保障覆蓋。

二

現(xiàn)行社會(huì)政策的脆弱性

社會(huì)政策源于對市場機(jī)制缺陷的認(rèn)識，旨在通過政府(國家)對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，抵消或減弱與市場經(jīng)濟(jì)相伴而生的社會(huì)不公和各種社會(huì)矛盾。拉美國家的社會(huì)政策是二戰(zhàn)后隨著國家資本主義的發(fā)展而逐步實(shí)施的，其制度體系和政策體系的完善程度及發(fā)展水平都遠(yuǎn)不如西方發(fā)達(dá)國家。但與西方發(fā)達(dá)國家一樣，拉美國家的社會(huì)政策在取得成就的同時(shí)也出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的問題，特別是20世紀(jì)80年代爆發(fā)債務(wù)危機(jī)和實(shí)行新自由主義改革以后，在上述多重因素的影響和制約下，現(xiàn)行社會(huì)政策的缺陷也變得越來越明顯，使其在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題與挑戰(zhàn)時(shí)顯得非常脆弱。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)社會(huì)開支不足與資源配置上的不合理

80年代拉美各國的社會(huì)開支都出現(xiàn)大幅度削減現(xiàn)象。在債務(wù)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政赤字嚴(yán)重的情況下，社會(huì)開支的減少是不可避免的，而社會(huì)開支的減少必然嚴(yán)重削弱政府運(yùn)用再分配政策解決社會(huì)問題的能力。但從再分配功能來看，社會(huì)開支的構(gòu)成狀況比其數(shù)量規(guī)模具有更大的意義。這是因?yàn)樯鐣?huì)開支的各個(gè)項(xiàng)目的再分配功能不同，窮人從初、中級教育和基礎(chǔ)設(shè)施開支中受益最大，而社會(huì)保障的再分配功能最小。在拉美國家的社會(huì)開支中，社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)部門卻一直占據(jù)主導(dǎo)地位，即使在80年代社會(huì)開支大幅度下降的情況下，這兩個(gè)部門所受的影響也最小。

(二)社會(huì)保障制度存在嚴(yán)重問題

社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生和失業(yè)保險(xiǎn)等，每個(gè)制度存在的問題不盡相同，具有共性的問題主要有以下幾點(diǎn)。(1)制度覆蓋面很低，’許多人(主要是窮人、低收入者和非正規(guī)部門就業(yè)者)被排斥在社會(huì)保障之外，盡管他們實(shí)際上是最需要得到社會(huì)保護(hù)的人群。(2)存在嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象。這種不平等表現(xiàn)為體制內(nèi)外的不平等和體制內(nèi)的不平等。前者被稱之為排斥性，即一部分人被排斥在體制之外，而體制內(nèi)外差距非常大，參保人福利優(yōu)厚，未被覆蓋的人幾乎得不到任何保護(hù)；后者為分層化，即體制內(nèi)不同職業(yè)群體之間福利待遇的差異也非常大。(3)財(cái)政上的不可持續(xù)性。不少國家的社會(huì)保障制度已出現(xiàn)嚴(yán)重赤字，隨著人口老齡化程度的提高，許多國家在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)也將出現(xiàn)收支失衡。(4)管理混亂，效率低下。各國的養(yǎng)老金制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度都程度不同地存在這個(gè)問題。因此，拉美國家的社會(huì)保障制度不但不能有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展提出的要求，而且成為政府財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，成為制約改革深入發(fā)展的重要因素。

(三)缺乏制度化的反貧困政策

除少數(shù)國家制定了一些針對貧困人口的社會(huì)救助和收入補(bǔ)貼計(jì)劃外，多數(shù)拉美國家缺乏長期和系統(tǒng)的反貧困戰(zhàn)略，缺乏制度化的反貧困政策。在應(yīng)對老年貧困和失業(yè)貧困方面，拉美現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老金制度都難以發(fā)揮反貧困作用。除前述體制性問題外，由于失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老金制度并不是專門針對窮人設(shè)計(jì)的，大多數(shù)窮人和在非正規(guī)部門工作的人缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和收入，沒有能力按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)，因而得不到社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋，當(dāng)老年或失業(yè)失去生活來源后往往會(huì)陷入貧困狀態(tài)。而多數(shù)拉美國家并沒有建立制度化的社會(huì)安全網(wǎng)，及時(shí)為陷入貧困的人提供經(jīng)濟(jì)支持與其他幫助。

(四)社會(huì)保護(hù)的親周期性

有效的社會(huì)保護(hù)應(yīng)是反周期的，即能夠在危機(jī)發(fā)生時(shí)自動(dòng)啟動(dòng)，及時(shí)提供支持，以幫助處于困境的人渡過難關(guān)，如失業(yè)率上升時(shí)增加領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)，收入下降時(shí)增加領(lǐng)取食品和現(xiàn)金補(bǔ)貼的人數(shù)。但拉美國家的社會(huì)保護(hù)卻是親周期的，經(jīng)濟(jì)增長時(shí)政府可以加大社會(huì)開支，增加社會(huì)投資，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)政府不但不能保證正常社會(huì)開支反而會(huì)減少社會(huì)投入，大量出現(xiàn)的貧困人群因而得不到應(yīng)有的保護(hù)。

(五)政策理念的失誤

拉美國家之所以會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)慢速增長與嚴(yán)重的社會(huì)問題共存的狀況，一個(gè)重要原因就是政府功能的缺失，而政府功能缺失的背后則是政策理念問題。作為拉美國家經(jīng)濟(jì)改革政策理念的“華盛頓共識”，反對把社會(huì)平等作為公共政策目標(biāo)c)，強(qiáng)調(diào)增長不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，也是解決貧困化問題的惟一有效手段。因此，與新自由主義經(jīng)濟(jì)政策相配套的社會(huì)政策關(guān)注的核心問題是貧困而不是平等。⑧在強(qiáng)調(diào)私人部門參與管理基本社會(huì)服務(wù)、政府退出生產(chǎn)領(lǐng)域、讓市場充分發(fā)揮作用的過程中，國家也放棄了其本應(yīng)承擔(dān)的許多社會(huì)職能。貧困和不平等對社會(huì)都是有害的，前者影響到人的基本生存能力，后者損害了社會(huì)公平感，對社會(huì)和政治穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生消極影響，并最終影響到經(jīng)濟(jì)增長。減少貧困和降低社會(huì)不平等當(dāng)然需要經(jīng)濟(jì)增長，但如果只考慮經(jīng)濟(jì)增長的因素而不考慮政策因素，指望經(jīng)濟(jì)增長對降低貧困和改善社會(huì)不公的所謂的“滲漏效應(yīng)”，那么只能消極地等待社會(huì)公平的到來。三

社會(huì)政策調(diào)整的內(nèi)容

盡管拉美各國政府一直將經(jīng)濟(jì)快速增長作為解決社會(huì)問題的前提條件，將經(jīng)濟(jì)改革作為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速增長的惟一途徑，但在經(jīng)濟(jì)改革中，拉美國家不得不面對一個(gè)兩難困境：由于窮人在市場中處于弱勢地位，因此推行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革必然會(huì)加劇貧困化和收入分配不公(至少在一定時(shí)期內(nèi))，但是如果不繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，不建立合理的有競爭力的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，就不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的快速增長，也就不能為克服貧困和改善收入分配不公創(chuàng)造必要的條件。拉美的現(xiàn)實(shí)表明，如果由大部分人承擔(dān)改革與發(fā)展的代價(jià)，讓少數(shù)人長期獨(dú)享改革與發(fā)展的成果，那么這種改革與發(fā)展就是不公平的；而“不能減少貧困和改善不平等的改革會(huì)引發(fā)社會(huì)不滿，最終是不可持續(xù)的”。90年代中期以來，拉美國家的民眾對經(jīng)濟(jì)改革和現(xiàn)行政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿，社會(huì)運(yùn)動(dòng)空前活躍，左派政黨的支持率明顯提高。改革社會(huì)保障制度，建立以改善不平等和減少貧困為目標(biāo)的社會(huì)政策體系，尋求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐漸成為拉美各國政府的共識和政策選擇。拉美的改革也隨之進(jìn)入一個(gè)新的階段，即“第二代改革”或“對改革進(jìn)行改革”的階段。它既是改革在深度和廣度上的繼續(xù)，也是改革理念與政策的調(diào)整，其重要特點(diǎn)之一是將改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大到社會(huì)領(lǐng)域，從完全關(guān)注效率轉(zhuǎn)向關(guān)注效率與公平，從單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)快速增長轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)政策的功能，“公正的發(fā)展”和“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”成為新的政策目標(biāo)，社會(huì)政策調(diào)整則是這一階段改革的重心。

拉美國家的社會(huì)政策調(diào)整涉及的范圍和領(lǐng)域非常廣，但基本上可以歸納為4個(gè)方面：其一，調(diào)整社會(huì)開支政策，有效利用公共資源，公共資源再分配從過去主要關(guān)注城市中間階層轉(zhuǎn)為向最需要的社會(huì)群體傾斜，增強(qiáng)社會(huì)開支的再分配作用；其二，重構(gòu)社會(huì)保障制度，建立與自由市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度和勞動(dòng)制度；其三，制定有針對性的社會(huì)計(jì)劃為貧困和弱勢人群提供必要的社會(huì)保護(hù)；其四，改革管理機(jī)制。

在社會(huì)開支方面，拉美各國政府普遍采取向社會(huì)投資傾斜的政策，有意識地提高社會(huì)開支在CDP和財(cái)政預(yù)算中的比重。特別是在人均社會(huì)支出較低的國家，政府將更多資金優(yōu)先用于社會(huì)領(lǐng)域和提高公共開支所占比重，增加了社會(huì)開支。90年代，拉美地區(qū)人均社會(huì)開支增長了58%；社會(huì)開支占CDP的比重也從10.1%提高到13.8%。同時(shí)，注重調(diào)整社會(huì)開支的構(gòu)成，加大對中低收入階層和窮人受益的更大項(xiàng)目的資金投入，提高用于初、中級教育、基本醫(yī)療服務(wù)和基本設(shè)施的比重。1998年以前，無論從大多數(shù)國家還是地區(qū)總體來看，社會(huì)開支增幅中有一半左右用于社會(huì)保障。1998年以來，人力資本投資(教育和醫(yī)療衛(wèi)生)在社會(huì)開支中的增幅呈現(xiàn)出高于社會(huì)保障增幅的趨勢。拉美經(jīng)委會(huì)認(rèn)為，這種趨勢反映了許多國家的政府已認(rèn)識到教育的重要性，從而在社會(huì)開支增長速度放慢的情況下，優(yōu)先保證教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的開支，使低收入階層可以得到更多利益，這是拉美社會(huì)開支政策中一個(gè)“特別值得注意的趨勢”。但在現(xiàn)有條件(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅收結(jié)構(gòu))下，如何使有限的公共資源發(fā)揮更大作用，是拉美國家必須面對的現(xiàn)實(shí)，因此，各國政府越來越關(guān)注社會(huì)計(jì)劃的效益、效率和效果，運(yùn)用有效的目標(biāo)確定機(jī)制，優(yōu)先考慮貧困地區(qū)和最貧困的社會(huì)群體，針對具有不同需要的人群制定不同的社會(huì)計(jì)劃。

在社會(huì)保障制度方面，有結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性兩種改革類型。非結(jié)構(gòu)性改革指在原有制度模式中進(jìn)行政策調(diào)整。養(yǎng)老金制度調(diào)整是在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制度的框架內(nèi)，通過提高繳費(fèi)、提高退休年齡、取消特殊階層的優(yōu)厚待遇等措施，達(dá)到擴(kuò)大制度的覆蓋面、統(tǒng)一資格條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)、取消或減少赤字的目的，使養(yǎng)老金制度具有財(cái)政上的可持續(xù)性。醫(yī)療保險(xiǎn)體系調(diào)整主要是整合各自為政的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)行統(tǒng)一管理及統(tǒng)一待遇和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)構(gòu)性改革指建立與公共管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制不同的制度模式。就養(yǎng)老金制度而言，是以個(gè)人賬戶基金制全部或部分取代現(xiàn)收現(xiàn)付制，從原來的公共單一支柱轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀еw系，不同支柱承擔(dān)不同功能；以私營公司的競爭性管理取代政府的統(tǒng)一管理，從政府公共部門的集中壟斷性管理改為養(yǎng)老基金管理公司的分散競爭性管理，即人們通常所稱的養(yǎng)老保障制度的私營化；資金籌資與養(yǎng)老金支付方式從規(guī)定繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付方式和按社會(huì)互濟(jì)原則進(jìn)行分配的方式轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄、多存多取的自我保障方式。u到目前為止，拉美已有12個(gè)國家進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革。

就醫(yī)療保險(xiǎn)體系而言，其核心是擴(kuò)大私人部門的作用，不同程度地提高私人部門參與醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)的比重，也可稱之為部分私有化。雖然醫(yī)療保險(xiǎn)體系改革都以部分私有化為方向，卻有兩個(gè)不完全相同的趨勢，并由此形成兩種各具特點(diǎn)的改革模式。第一個(gè)趨勢是私人部門直接參與提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，將一部分原來由社會(huì)保險(xiǎn)提供的醫(yī)療服務(wù)交給私人部門進(jìn)行市場化管理和運(yùn)營，通過社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和私人部門之間的競爭，促進(jìn)整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生體系的發(fā)展。按照這個(gè)趨勢形成的制度模式是一種二元選擇模式，即公共醫(yī)療與私人醫(yī)療兩種制度共同分擔(dān)醫(yī)療服務(wù)的體制，投保人可以在兩種制度中自由選擇。第二個(gè)趨勢是通過與多樣化的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂醫(yī)療合同和經(jīng)營協(xié)定，在公共衛(wèi)生部門引入競爭機(jī)制，以提高經(jīng)濟(jì)效益和控制醫(yī)藥價(jià)格。按照這個(gè)趨勢形成的制度模式是一種多元選擇模式，投保人不是在公共和私營兩種制度中選擇，而是在許多提供醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇。這種制度模式強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不是私營部門和公共部門的競爭，而是市場競爭對整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的推動(dòng)。因此，在這種制度模式下，醫(yī)療代理機(jī)構(gòu)和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)多種多樣，既有私營的和公立的，也有集體的和非營利性質(zhì)的。在這兩種主要改革模式之外，還有一些國家在保持原有制度模式不變的情況下，通過與私人部門進(jìn)行合作，讓私人部門在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

在失業(yè)保險(xiǎn)方面，除已有的8個(gè)國家外(7個(gè)拉美大陸國家，1個(gè)加勒比國家)并無新的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃出臺。改革中最有代表性的有兩個(gè)國家，一個(gè)是阿根廷，另一個(gè)是智利，它們的改革力度比較大，而且分別選擇了兩種不同的制度模式。阿根廷在修改和完善傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)模式的基礎(chǔ)上建立起一個(gè)新的失業(yè)保險(xiǎn)制度：資金由雇主和職工共同分擔(dān)；失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額隨失業(yè)時(shí)間的延長遞減，以鼓勵(lì)失業(yè)者盡快找到新的工作；在可享受失業(yè)保險(xiǎn)的期限和失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)時(shí)間之間建立更密切的聯(lián)系，繳費(fèi)年限不同可享受失業(yè)保險(xiǎn)的期限也不同，以便盡可能降低社會(huì)保險(xiǎn)中常見的道德風(fēng)險(xiǎn)。智利建立的新失業(yè)保險(xiǎn)制度則是一種自我保險(xiǎn)與社會(huì)互濟(jì)相結(jié)合的模式，資金來源于雇員、雇主和政府三方的繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)和雇主繳費(fèi)中的一部分進(jìn)入個(gè)人失業(yè)賬戶，雇主繳費(fèi)中的另外一部分和國家繳費(fèi)進(jìn)入互濟(jì)基金賬戶。失業(yè)保險(xiǎn)先由個(gè)人賬戶支付，數(shù)額也取決于個(gè)人賬戶的積累，個(gè)人賬戶積累支取完以后才由互濟(jì)基金支付。

在社會(huì)安全網(wǎng)(社會(huì)救助體系)方面，拉美國家主要是對現(xiàn)行的緊急就業(yè)計(jì)劃、社會(huì)基金、反貧困計(jì)劃、營養(yǎng)和食品補(bǔ)貼計(jì)劃等進(jìn)行改進(jìn)，一方面增加資金投入，另一方面重視每一項(xiàng)計(jì)劃的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)針對性，讓真正的窮人受益。特別值得關(guān)注的是，不少國家通過制定綜合性的大規(guī)模社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和反貧困計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)社會(huì)計(jì)劃在對人力資本投資中的效益，把提高窮人的教育水平和就業(yè)創(chuàng)造作為打破貧困和不平等代際傳遞的重要手段。這些計(jì)劃被稱作“新一代發(fā)展計(jì)劃”，墨西哥的“教育、衛(wèi)生和食品計(jì)劃”和巴西的BolsaEscola計(jì)劃是兩個(gè)比較著名的計(jì)劃，也都取得了較好成效。與此同時(shí)，一些拉美國家還積極探索與大規(guī)模綜合性社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)的管理機(jī)制，在預(yù)算制定、計(jì)劃設(shè)計(jì)、計(jì)劃執(zhí)行與管理、相關(guān)部門協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面進(jìn)行統(tǒng)—規(guī)劃與整合，以保證社會(huì)計(jì)劃的實(shí)施。

四

社會(huì)政策調(diào)整面臨的挑戰(zhàn)

建立完善而有效的社會(huì)政策體系和社會(huì)保障制度是一項(xiàng)長期任務(wù)，拉美國家當(dāng)前的調(diào)整與改革還存在許多有待解決的問題。

第一，養(yǎng)老保障制度改革能否取得成功有待實(shí)踐檢驗(yàn)。拉美的改革已近25年，但大多數(shù)國家新制度的運(yùn)行情況并不理想，個(gè)人賬戶基金制存在許多問題，其合理性和有效性仍然受到質(zhì)疑。養(yǎng)老金制度改革面臨著諸多挑戰(zhàn)，但主要來自兩個(gè)方面：其一，養(yǎng)老基金能否為參保人提供足夠的養(yǎng)老金。這涉及數(shù)額不斷增加的養(yǎng)老基金的保值增值、對基金公司和資本市場進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的監(jiān)管、化解養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險(xiǎn)以確保養(yǎng)老基金的安全性并獲得較高投資收益、資本市場的發(fā)展以及在養(yǎng)老基金與資本市場之間形成良性互動(dòng)等一系列問題。與公共現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，基金積累制的監(jiān)管難度大，對政府治理能力的要求也更高。政府必須在市場機(jī)制和國家監(jiān)管中尋找一個(gè)合理的結(jié)合點(diǎn)，不能讓養(yǎng)老收入的提供任由市場左右而置參保人于太大的風(fēng)險(xiǎn)之中，也不能因監(jiān)管過度而使市場競爭名存實(shí)亡。如果因風(fēng)險(xiǎn)太大而無法保證參保人的養(yǎng)老收入，仍需國家投入大量資金，新制度就失去存在的合理性；如果政府監(jiān)管制約了市場競爭機(jī)制的發(fā)揮，那么私營公司參與養(yǎng)老基金管理的優(yōu)越性就不復(fù)存在，這兩者都意味著改革的失敗。其二，能否擴(kuò)大養(yǎng)老保障的有效覆蓋面e，特別是擴(kuò)大到非正規(guī)部門。與其他發(fā)展中國家一樣，以繳費(fèi)(就業(yè)）為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度在拉美的擴(kuò)展困難重重，個(gè)人賬戶計(jì)劃雖然在個(gè)人繳費(fèi)和受益之間建立了直接關(guān)聯(lián)，但并沒有解決逃避繳費(fèi)現(xiàn)象，特別是未解決對非正規(guī)部門的覆蓋，即使在對自我就業(yè)者實(shí)行強(qiáng)制性覆蓋的國家(阿根廷)，其效果也很不理想，不繳費(fèi)者的比重很高。有些國家采取了一些吸引非正規(guī)部門就業(yè)者參加養(yǎng)老金制度的措施，如智利強(qiáng)制雇主為家務(wù)工設(shè)立解雇補(bǔ)償儲(chǔ)蓄賬戶、墨西哥和哥倫比亞為低收入者設(shè)立專門基金和補(bǔ)貼等。但在這方面，拉美國家目前還沒有更多有效的解決方案。

第二，各項(xiàng)改革措施之間的配套性與互補(bǔ)性。拉美國家社會(huì)政策調(diào)整中存在著不同的目標(biāo)取向，社會(huì)開支政策強(qiáng)調(diào)再分配功能和反貧困目標(biāo)；而社會(huì)保障改革和勞動(dòng)立法改革(涉及就業(yè)保障、勞動(dòng)保護(hù)和職業(yè)福利)的基本取向與經(jīng)濟(jì)改革的方向一致，即削弱政府在這些領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位，最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)構(gòu)的作用。由于后者是作為經(jīng)濟(jì)改革的配套措施推出的，并且以適應(yīng)自由市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，關(guān)注體制本身的效率和財(cái)政上的可持續(xù)性，因而，盡管在每一項(xiàng)改革計(jì)劃的設(shè)計(jì)中都包含著一些針對社會(huì)弱勢群體和貧困人口的措施，但它們并不是以減少貧困、緩解不平等為主要目標(biāo)，也難以產(chǎn)生相應(yīng)的效果。相反，有些改革措施還在一定程度上維持甚至擴(kuò)大了貧困和不平等。盡管社會(huì)保障制度(特別是養(yǎng)老金制度)改革是社會(huì)開支政策調(diào)整的基礎(chǔ)，如果不能建立一個(gè)財(cái)政上可持續(xù)的社會(huì)保障制度，政府必須繼續(xù)將大量公共資源用于為其提供財(cái)政支持，從而不可能將更多資源投入再分配效能更大的社會(huì)計(jì)劃。但是，當(dāng)前許多國家⑩的養(yǎng)老金制度仍需政府給予大量財(cái)政補(bǔ)貼(如巴西)，已實(shí)行結(jié)構(gòu)性改革的國家的新制度還處于轉(zhuǎn)軌期，轉(zhuǎn)軌成本將在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)構(gòu)成本國財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上拉美國家稅收制度上的問題(稅收水平低，稅基小，逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重，體制不健全)，因此，無論在公共資源的供給上還是合理配置上都還有很長的路要走。此外，社會(huì)政策各領(lǐng)域的調(diào)整也不平衡，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)改革嚴(yán)重滯后。在拉美地區(qū)，不管是已建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家，還是仍然通過解雇賠償制度為勞動(dòng)者提供失業(yè)期間收入支持的國家，都沒有解決失業(yè)保險(xiǎn)問題。

第三，建立可行且有效的社會(huì)安全網(wǎng)。當(dāng)前拉美國家在社會(huì)政策調(diào)整中已開始優(yōu)先考慮特定人群，即將社會(huì)政策的重點(diǎn)從過去專注于一部分人的高福利轉(zhuǎn)向低水平的更廣覆蓋面和普享性質(zhì)的福利模式(主要表現(xiàn)在通過制度改革減少體制內(nèi)的高福利水平)，將更多資金用于以窮人為目標(biāo)的社會(huì)安全網(wǎng)計(jì)劃。但是，社會(huì)保障制度改革的受益者主要是現(xiàn)有參保人，未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人口接近2.2億，占人口總數(shù)的46%，其中有8360萬人根本得不到醫(yī)療服務(wù)；處于貧困線以下的老年人幾乎得不到任何救助，因?yàn)橹挥邪⒏?、智利、烏拉圭和哥斯達(dá)黎加等少數(shù)國家提供覆蓋面極為有限的救助養(yǎng)老金@。貧困人口、非正規(guī)部門就業(yè)者和社會(huì)弱勢群體依然沒有得到有效的社會(huì)保護(hù)，如何為這些社會(huì)群體提供必要的社會(huì)救助，“建立或加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)體系和安全網(wǎng)計(jì)劃”是拉美國家政府必須認(rèn)真解決的問題。

五

思考與啟示

(一)拉美國家的貧困化、社會(huì)分配不公等社會(huì)問題是由多種因素(包括土地分配制度、資本占有方式——包括財(cái)富和人力資本、現(xiàn)行再分配機(jī)制、改革過程中的政府干預(yù)缺失等)促成的，已具有長期化和定型化的特點(diǎn)。新自由主義改革及其政策理念不是惟一的影響因素，但在某種程度上起著阻礙貧困狀況緩解和促使收入分配不公惡化的作用。拉美國家政府要解決的是如何以更為公平的方式推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，建立完善的市場機(jī)制和政府干預(yù)機(jī)制，讓這兩種機(jī)制在推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展方面發(fā)揮各自的作用。

(二)長期以來，拉美的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一種悖論：由于存在嚴(yán)重的收入分配不公，即使經(jīng)濟(jì)增長較快，社會(huì)中的大部分