論計(jì)劃法的終結(jié)

論計(jì)劃法的終結(jié)

自建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),學(xué)界一直不乏制定計(jì)劃法的聲音,力圖將計(jì)劃法融入新的經(jīng)濟(jì)法體系中。但是,隨著《中華人民共和國(guó)國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的通過(guò)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)十一五規(guī)劃或規(guī)劃),學(xué)界又拋開(kāi)了計(jì)劃而將十一五規(guī)劃作為中心話(huà)題,并從不同的角度,用不同的話(huà)語(yǔ)對(duì)其進(jìn)行解讀和評(píng)價(jià)?？梢钥隙ǖ氖?作為闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖和未來(lái)政府工作重點(diǎn)的規(guī)劃,對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著重大影響,所以,理應(yīng)引起法學(xué)界特別是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的關(guān)注。然而,規(guī)劃雖然要從時(shí)序上與第十個(gè)五年計(jì)劃銜接,但卻第一次用“規(guī)劃”代替了“計(jì)劃”,從而徹底將計(jì)劃從我國(guó)的政治生活中淡出。這一舉措對(duì)堅(jiān)持制定“計(jì)劃法”的學(xué)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是始料未及的,使得對(duì)“計(jì)劃法”懷有特殊情結(jié)并付出心血的學(xué)者不得不重新思考計(jì)劃法的未來(lái)。筆者以為,十一五規(guī)劃的另外一個(gè)意義,就是它宣告了舊經(jīng)濟(jì)法時(shí)代的徹底結(jié)束,也宣告了計(jì)劃法的終結(jié),同時(shí)提醒經(jīng)濟(jì)法學(xué)人,要徹底走出計(jì)劃法的影響,開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)法學(xué)的新時(shí)代。本文即對(duì)此命題進(jìn)行簡(jiǎn)單論述,以供同仁參考。

一、十一五規(guī)劃的性質(zhì)以及與經(jīng)濟(jì)法的區(qū)別

十一五規(guī)劃是根據(jù)中共中央建議編制,由全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)的一個(gè)重要文件,因此,它在我國(guó)社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)生活中有著特殊的意義。為了正確厘定規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系,特別是在經(jīng)濟(jì)法中是否應(yīng)當(dāng)終結(jié)計(jì)劃法,則需了解十一五規(guī)劃的性質(zhì)。關(guān)于規(guī)劃的性質(zhì),有學(xué)者根據(jù)規(guī)劃的程序,將它與法律等同,認(rèn)為規(guī)劃是一部有中國(guó)特色的宏觀調(diào)控法和經(jīng)濟(jì)法的來(lái)源;〔1〕也有學(xué)者認(rèn)為,規(guī)劃就是計(jì)劃,“是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的而對(duì)未來(lái)的行動(dòng)所作的設(shè)想和部署”〔2〕。但是,由于規(guī)劃是根據(jù)中共中央的建議編制,并由全國(guó)人大表決通過(guò),所以,許多學(xué)者從規(guī)劃產(chǎn)生的特殊程序而將其視為法律或具有法律性質(zhì)的文件,甚至認(rèn)為它比普通法律應(yīng)當(dāng)具有更高的效力,意圖使法律服從規(guī)劃,并將法律當(dāng)作實(shí)施規(guī)劃的手段。顯而易見(jiàn),這種觀點(diǎn)僅僅是根據(jù)產(chǎn)生程序而不是內(nèi)容來(lái)界定規(guī)劃的性質(zhì),屬于形式意義的規(guī)劃觀。筆者認(rèn)為,界定規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其內(nèi)容而不是產(chǎn)生形式,因?yàn)橹挥袃?nèi)容才反映了其基本屬性以及與法律等社會(huì)現(xiàn)象之間的區(qū)別和聯(lián)系。

法律是關(guān)于人的行為規(guī)范,它為人們指定了行動(dòng)的方向以及違背后的不利后果,此即法律的規(guī)則性,也是構(gòu)成法律的基本要素。規(guī)劃是否屬于法律,取決于其是否具有規(guī)則性。在法律規(guī)則中,權(quán)利和義務(wù)是最基本的內(nèi)容,離開(kāi)具體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范也就無(wú)所謂法律。從這一角度判斷,如果規(guī)劃屬于法律,就應(yīng)當(dāng)具有明確的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容。但是,從內(nèi)容看,十一五規(guī)劃只是明確了我國(guó)未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及政府的行動(dòng)方向,并不是在社會(huì)主體之間配置權(quán)利和義務(wù),不能成為社會(huì)成員的行為規(guī)范。正如規(guī)劃所言:“主要是引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為,是未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng),是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。”（參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》,人民出版社,2006年,6頁(yè)。）此外,規(guī)劃如果具有法律性質(zhì),還應(yīng)當(dāng)具有與權(quán)利和義務(wù)相一致的法律責(zé)任,以制裁那些違背規(guī)劃或不執(zhí)行規(guī)劃的行為。但是,規(guī)劃中沒(méi)有也不可能存在法律責(zé)任或類(lèi)似的責(zé)任,所以,無(wú)論是以何種形式通過(guò),規(guī)劃都不具有規(guī)范性。

由中共中央建議編制,并由全國(guó)人大通過(guò),這是因?yàn)橐?guī)劃涉及到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題,是憲法規(guī)定的須由全國(guó)人大批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)。雖然規(guī)劃制定和通過(guò)的程序與法律具有形似性,但最高權(quán)力機(jī)關(guān)并非在行使立法權(quán),而是重大事項(xiàng)的決定權(quán),不能就此認(rèn)為它具有法律的性質(zhì)。從十一五規(guī)劃的內(nèi)容、目的、實(shí)施和階段性等特征分析,它應(yīng)當(dāng)屬于未來(lái)五年內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本政策而非法律范疇,因此,我們應(yīng)當(dāng)從政策的角度來(lái)審視其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系。規(guī)劃的政策性決定了它與經(jīng)濟(jì)法屬于兩種不同的社會(huì)現(xiàn)象,存在如下諸多區(qū)別。

其一,各自追求的價(jià)值目標(biāo)不同。規(guī)劃屬于政策范疇,它追求的是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展,包括宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、資源利用效率目標(biāo)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)、人民生活水平繼續(xù)提高和民主法制建設(shè)以及精神文明建設(shè)進(jìn)展目標(biāo)等。而經(jīng)濟(jì)法屬于法律范疇,追求的是“實(shí)質(zhì)正義、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序”〔3〕,在立法中表現(xiàn)為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者和勞動(dòng)者權(quán)益以及維護(hù)社會(huì)公共利益等具體價(jià)值目標(biāo)。顯然,盡管規(guī)劃中不乏公平的因素,但其主要是在發(fā)展的目標(biāo)指導(dǎo)下形成的。經(jīng)濟(jì)法雖也重視發(fā)展,但其理論基礎(chǔ)仍然是長(zhǎng)期而穩(wěn)定的法律固有價(jià)值。經(jīng)濟(jì)法穩(wěn)定的價(jià)值目標(biāo)和理念,決定了我們應(yīng)當(dāng)以此為坐標(biāo)觀察和分析規(guī)劃的合法性和合理性問(wèn)題,而不是以規(guī)劃決定經(jīng)濟(jì)法的取舍。

其二,就其內(nèi)容來(lái)看,規(guī)劃是一個(gè)以產(chǎn)業(yè)政策以及相關(guān)政策為主的綱領(lǐng)性文件;而經(jīng)濟(jì)法則是一系列行為規(guī)范的總稱(chēng),這些規(guī)范以權(quán)利和義務(wù)為基本內(nèi)容,并附之以相應(yīng)的法律責(zé)任。所以,規(guī)劃不直接涉及人們的權(quán)利和義務(wù),僅具有指導(dǎo)性;而經(jīng)濟(jì)法則是由一系列法律規(guī)范構(gòu)成,諸如競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者保護(hù)法、勞動(dòng)者保護(hù)法和宏觀調(diào)控法等,其中包括諸多權(quán)利和義務(wù),是市場(chǎng)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和政府進(jìn)行監(jiān)管以及宏觀調(diào)控活動(dòng)時(shí)必須遵守的規(guī)范。

其三,規(guī)劃主要在于政府宣示自己的承諾,向市場(chǎng)主體表明自己未來(lái)一定時(shí)期運(yùn)用公共資源調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方向。亦即規(guī)劃主要是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù),是政府應(yīng)當(dāng)努力的方向,只對(duì)政府具有一定的約束力。即便是這種約束,也只有軟約束性質(zhì),缺乏明確和具體的規(guī)范和責(zé)任。市場(chǎng)主體可以根據(jù)規(guī)劃確定的方向做出自己的行為選擇,但不具有強(qiáng)制力。經(jīng)濟(jì)法則不然,它不但是市場(chǎng)主體的行為規(guī)范,而且也是政府的行為規(guī)范,是政府在規(guī)制市場(chǎng)主體和宏觀調(diào)控時(shí)必須遵守的準(zhǔn)則。強(qiáng)制性是二者的重要區(qū)別之一。

其四,規(guī)劃的實(shí)施主要依靠發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,政府只是通過(guò)宏觀調(diào)控、引導(dǎo)社會(huì)資源、配置公共資源甚至以法律方式實(shí)施規(guī)劃。從實(shí)施機(jī)制看,規(guī)劃缺少一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督實(shí)施。而經(jīng)濟(jì)法不但有專(zhuān)門(mén)的實(shí)施程序,而且有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu),以強(qiáng)制力保證實(shí)施。這是經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的根本保障,也是與規(guī)劃的根本區(qū)別之一。

最后,從存續(xù)時(shí)間看,十一五規(guī)劃只在未來(lái)五年內(nèi)發(fā)揮作用,此后便成為歷史;而經(jīng)濟(jì)法則具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性,其時(shí)間效力遠(yuǎn)超過(guò)規(guī)劃。十一五規(guī)劃的政策性質(zhì),決定了經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在法學(xué)范圍內(nèi)、用法學(xué)的方法和理念來(lái)觀察規(guī)劃,用法治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視和評(píng)價(jià)規(guī)劃及其實(shí)施過(guò)程,而不是用規(guī)劃者的目光來(lái)審視和要求經(jīng)濟(jì)法。那種試圖用規(guī)劃約束法律的觀點(diǎn)違背了法治精神,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期計(jì)劃與法律關(guān)系模式的翻版,極易導(dǎo)致政府權(quán)力的極度擴(kuò)張,使法律成為規(guī)劃的工具和奴仆,因而必須引起警惕。當(dāng)然,由于采取了一種科學(xué)的制定程序和先進(jìn)的理念,十一五規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)法在價(jià)值取向、市場(chǎng)與政府的關(guān)系、個(gè)體與社會(huì)關(guān)系以及微觀和宏觀等關(guān)系問(wèn)題上,都有許多契合之處,諸如都追求實(shí)質(zhì)公平和整體效率,都主張政府有限干預(yù),都堅(jiān)持社會(huì)本位,通過(guò)政府的宏觀調(diào)控活動(dòng)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的平衡,都追求社會(huì)整體的和諧和宏觀調(diào)控等。所以,十一五規(guī)劃既符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,也符合現(xiàn)代法理,具有重要的價(jià)值。同時(shí),現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)法在理念層面上越來(lái)越趨于融合,經(jīng)濟(jì)法固有的理念和價(jià)值在規(guī)劃中同樣得到體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化。因此,經(jīng)濟(jì)法學(xué)不應(yīng)割裂與規(guī)劃的關(guān)系,而是應(yīng)當(dāng)立足于法學(xué)學(xué)科本身,結(jié)合規(guī)劃展開(kāi)研究。二、計(jì)劃法應(yīng)當(dāng)終結(jié)的理由

雖然規(guī)劃與計(jì)劃極為相似,甚至有時(shí)難以將二者分開(kāi),但當(dāng)我們將十一五規(guī)劃視為未來(lái)五年的基本政策時(shí),它與計(jì)劃的關(guān)系也就十分清晰。因?yàn)橛?jì)劃在我國(guó)一度是配置資源的基本或唯一手段,而現(xiàn)在被視為宏觀調(diào)控的手段。所以,過(guò)去和現(xiàn)在的計(jì)劃都是為了實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的手段或工具。作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策,十一五規(guī)劃需要調(diào)動(dòng)各種手段,包括經(jīng)濟(jì)和法律手段,也可能包括所謂的計(jì)劃,所以,從此意義上看,計(jì)劃已包含在規(guī)劃之中。

計(jì)劃法的創(chuàng)意具體起于何時(shí),可能難以考證,而且也無(wú)必要,可以斷定是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡階段。曾幾何時(shí),計(jì)劃法一直被視為經(jīng)濟(jì)法的龍頭法,受到學(xué)者們的青睞和熱捧,并極力推動(dòng)立法機(jī)關(guān)將其通過(guò)實(shí)施。但是,學(xué)術(shù)界的這一熱情并未引起當(dāng)時(shí)立法者的重視,直至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)結(jié)束,學(xué)者們的這一心愿也未實(shí)現(xiàn)。時(shí)至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,學(xué)界制定計(jì)劃法的熱度大為降低,不過(guò)一些學(xué)者仍未放棄努力,并從多方面論證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃法的必要性。最近兩年,我們還能見(jiàn)到一些論證計(jì)劃法存在必要性的觀點(diǎn)。（關(guān)于主張計(jì)劃法的論述,參見(jiàn)董玉明《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法研究》,書(shū)海出版社,2001年;李剛《市場(chǎng)和計(jì)劃法:對(duì)計(jì)劃的兩次限制———試論計(jì)劃法若干基本問(wèn)題》,載《經(jīng)濟(jì)法論叢》第六卷,中國(guó)方正出版社,2002年;應(yīng)飛虎《論計(jì)劃法》,載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)家》,北京大學(xué)出版社,2005年;王先林《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法初論》,中國(guó)民商法律網(wǎng)-商事法學(xué)。）可見(jiàn),計(jì)劃或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)的影響至為深遠(yuǎn)。不可否認(rèn),作為國(guó)家管理社會(huì)的一種手段和貫徹國(guó)家意志的工具,計(jì)劃曾經(jīng)在我國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮過(guò)重要的作用,對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

我們不完全否認(rèn)計(jì)劃的作用,盡管我國(guó)曾經(jīng)將它發(fā)揮到極致,但是,計(jì)劃是否已經(jīng)重要到非制定法律不可,筆者一直持有異議。經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)用自己的理論進(jìn)行了徹底的否定,而計(jì)劃和計(jì)劃法是否符合法理,法學(xué)界鮮有思考和批判,倒是大家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的贊譽(yù)似乎與現(xiàn)代法治和法理基本吻合?，F(xiàn)在看來(lái),似乎是十一五規(guī)劃的出現(xiàn)要終結(jié)計(jì)劃法,但是,當(dāng)我們從法理角度審視計(jì)劃法時(shí),將會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)不合法理的設(shè)想。或者說(shuō),從一開(kāi)始,計(jì)劃法的思路就缺乏基本的法理支撐,而在當(dāng)今的體制下,就更顯得不合時(shí)宜。為此,學(xué)界應(yīng)當(dāng)終結(jié)計(jì)劃法的研究,將相關(guān)成果轉(zhuǎn)為它用。

首先,也是至為重要的,是計(jì)劃法缺乏現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。眾所周知,法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范,但是,“所謂的社會(huì)關(guān)系不過(guò)是人與人之間的行為互動(dòng)或交互行為,沒(méi)有人們之間的交互行為,就沒(méi)有社會(huì)關(guān)系。社會(huì)關(guān)系固然依靠身份,但更依靠行為。充滿(mǎn)活力的社會(huì)關(guān)系是由行為作用的。與此相適應(yīng),法律是通過(guò)影響人們的行為而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整?！薄?〕既然法律規(guī)范的直接對(duì)象是行為,那么,任何法律的制定首先要考慮具體規(guī)范的行為實(shí)際存在,而且這種行為的重要性已經(jīng)影響到一定社會(huì)關(guān)系的和諧,必須以法律手段進(jìn)行確認(rèn)、鼓勵(lì)、限制或禁止。如果一種行為不存在,或者只是普通行為,不會(huì)破壞社會(huì)關(guān)系的平衡,則無(wú)需法律干預(yù)。那么,目前政府的計(jì)劃行為是否達(dá)到非制定計(jì)劃法而不能調(diào)整的程度呢?筆者以為不然?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然需要政府從宏觀方面進(jìn)行調(diào)控,但政府作用市場(chǎng)的手段有了根本性的變化,主要是采用貨幣和財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?〕在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期,盡管計(jì)劃也被視為與市場(chǎng)并列的一種資源配置方式,但經(jīng)過(guò)數(shù)十年的過(guò)渡,政府實(shí)際已不再以計(jì)劃方式從事經(jīng)濟(jì)管理或宏觀調(diào)控。計(jì)劃不但在政府文件中已經(jīng)淡出,而且在實(shí)際生活中也沒(méi)有了一個(gè)專(zhuān)門(mén)制定和執(zhí)行計(jì)劃的機(jī)構(gòu)。因此,法律不需要對(duì)這種政府的計(jì)劃行為做出具體的安排,也就沒(méi)有制定計(jì)劃法來(lái)規(guī)范這種行為的必要。至于為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)采取的一些行政措施能否稱(chēng)之為計(jì)劃,從狹義的計(jì)劃定義看,顯然不能。即便可以稱(chēng)之為計(jì)劃,至多也屬于指導(dǎo)性的計(jì)劃。但是,鑒于這種計(jì)劃并未限制市場(chǎng)主體的自由和權(quán)利,不會(huì)傷及市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮,所以,無(wú)需用法律進(jìn)行控制。

其次,學(xué)界起初關(guān)于制定計(jì)劃法的設(shè)想,并非為了控制權(quán)力,而是為了迎合當(dāng)時(shí)政治的需要。眾所周知,當(dāng)初學(xué)界對(duì)計(jì)劃法的熱捧,是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力對(duì)計(jì)劃的推崇。在階級(jí)斗爭(zhēng)法學(xué)和法律工具主義主宰下,法學(xué)的任務(wù)是如何從法律上證明計(jì)劃的價(jià)值并將之合法化。至于計(jì)劃是否符合正義和公平,是否妨害個(gè)人自由和權(quán)利,是否真的能提高效率,是否需要用法律控制,當(dāng)時(shí)的法律學(xué)人沒(méi)有也不敢就此多想。敢想的,就是如何制定一部計(jì)劃法,將它以法律的形式固定下來(lái),賦予其法律上的權(quán)威,讓政府擁有一個(gè)合法的管理工具。當(dāng)計(jì)劃的神秘面紗和光環(huán)最終被揭開(kāi)之后,我們才發(fā)現(xiàn),計(jì)劃不過(guò)是一些掌控大量資源,并自以為已經(jīng)掌握了所有信息的政府官員們?yōu)樗酥贫ǖ囊恍?shù)字指標(biāo)。對(duì)制定計(jì)劃的官員來(lái)講,計(jì)劃代表了國(guó)家的權(quán)威和尊嚴(yán),不論資源分配是否公平,結(jié)果如何,人人都必須服從。至于其背后有多少隨意性和個(gè)人意志的成分,建議立法的學(xué)者沒(méi)有也不敢提出懷疑。結(jié)果是近40年的計(jì)劃不但沒(méi)有使國(guó)家富裕,縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,反而使國(guó)人除了簡(jiǎn)單的生活資料外幾乎一無(wú)所有。盡管如此,法學(xué)界仍然有學(xué)者主張計(jì)劃法。如果說(shuō),主張制定計(jì)劃法的目的是為了控制政府的計(jì)劃?rùn)?quán)力,防止政府利用計(jì)劃剝奪個(gè)人的自由和權(quán)利,我們說(shuō)這種計(jì)劃法完全有必要。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是行政經(jīng)濟(jì)和權(quán)力經(jīng)濟(jì),是依靠官員們實(shí)際并不可能具有的完全理性和高尚道德水準(zhǔn)為假設(shè)前提的。在這種經(jīng)濟(jì)模式中,政府的權(quán)力以及其濫用權(quán)力的可能性和現(xiàn)實(shí)性都是空前的,因而限制政府利用計(jì)劃手段侵占社會(huì)資源和剝奪個(gè)人權(quán)利和自由就極為重要。然而,從當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)不難看出,學(xué)者要制定的仍然是一部授權(quán)法,而不是控權(quán)法。這種立法構(gòu)想不能不說(shuō)與法治的精神背道而馳。雖然有個(gè)別學(xué)者認(rèn)為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)繼續(xù)制定計(jì)劃法,以對(duì)計(jì)劃進(jìn)行第二次限制,〔6〕但因?yàn)橛?jì)劃已被市場(chǎng)機(jī)制取代,政府也極少使用計(jì)劃配置資源,計(jì)劃對(duì)市場(chǎng)主體的行為無(wú)任何限制作用,所以,此時(shí)再提出控制計(jì)劃已無(wú)必要。何況許多學(xué)者主張?jiān)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下制定計(jì)劃法并非為了控權(quán),而是追求其他目的。（關(guān)于這種觀點(diǎn),可以參見(jiàn)前揭董玉明《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法研究》,38-40頁(yè);應(yīng)飛虎《論計(jì)劃法》,192-196頁(yè)。）筆者以為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如果計(jì)劃仍然是政府使用的一種手段,且立法目的是控制政府的計(jì)劃行為,防止計(jì)劃的濫用和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的復(fù)活,那么,這樣的計(jì)劃法未嘗不可。不過(guò),這需要以政府仍然濫用計(jì)劃?rùn)?quán)力為前提。所以,從法治社會(huì)控制權(quán)力的要求看,目前的計(jì)劃法構(gòu)想是沒(méi)有意義的。

再次,公平是法律基本的精神,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,學(xué)者們構(gòu)想的計(jì)劃法仍然沒(méi)有從公平的角度論證計(jì)劃法的必要性。（近年學(xué)者們關(guān)于制定計(jì)劃法的理由,最多的是依據(jù)市場(chǎng)失靈和政府失靈理論,也有的是從信息失靈的角度說(shuō)明計(jì)劃和計(jì)劃法的必要性。）何況計(jì)劃從本質(zhì)上看就不是一個(gè)根據(jù)公平原則分配資源和產(chǎn)品的制度,或者說(shuō),以往的計(jì)劃非但不能實(shí)現(xiàn)公平,反而加劇了許多社會(huì)關(guān)系的不平衡,特別是它以剝奪和壓制的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)公平的設(shè)想,最終是實(shí)質(zhì)的不公平。因此,如果我們不能從公平的角度論證計(jì)劃法存在的價(jià)值,那么,這種設(shè)想就沒(méi)有基本的法理支持,很可能產(chǎn)生不公平的后果。

復(fù)次,作為配置資源的一種方式,計(jì)劃和計(jì)劃法存在的首要價(jià)值應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足效率的需要,因?yàn)椤芭c秩序、正義和自由一樣,效率也是一個(gè)社會(huì)的美德。一個(gè)良好的社會(huì)必須是有秩序的社會(huì),自由的社會(huì),公正的社會(huì),也必須是高效率的社會(huì)?！薄?〕那么,計(jì)劃法能否滿(mǎn)足我國(guó)社會(huì)效率的需要,實(shí)踐已經(jīng)證明,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不但不會(huì)實(shí)現(xiàn)真正的公平,還曾經(jīng)導(dǎo)致了社會(huì)發(fā)展的遲滯。雖然有學(xué)者認(rèn)為,導(dǎo)致發(fā)展低效率主要是指令性計(jì)劃,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃主要是指導(dǎo)性計(jì)劃,二者有著根本的不同。但是,中國(guó)20多年經(jīng)濟(jì)的高速

發(fā)展主要來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用,并非來(lái)自指導(dǎo)性計(jì)劃的貢獻(xiàn),雖然其中不乏政府宏觀調(diào)控的功勞,但政府的指導(dǎo)性計(jì)劃在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了多少作用,至今尚未可知。所以,主張制定計(jì)劃法,是否會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的效率,是一個(gè)未知數(shù),但目前在沒(méi)有計(jì)劃法的情況下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率卻十分明顯。

最后,計(jì)劃法不可能解決目前市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題。市場(chǎng)調(diào)節(jié)雖然能產(chǎn)生效率,但市場(chǎng)失靈是一個(gè)不容回避的問(wèn)題,我國(guó)目前大量存在的壟斷、環(huán)境污染、貧富懸殊、發(fā)展不平衡等問(wèn)題充分證明了這一點(diǎn)。政府雖然為解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題做了許多工作,但由于傳統(tǒng)體制的影響,政府失靈的問(wèn)題也非常嚴(yán)重。所以,市場(chǎng)和政府的雙重失靈在目前同時(shí)并存,經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)應(yīng)當(dāng)考慮如何克服這兩種失靈。那么,計(jì)劃法能否承擔(dān)這一任務(wù)呢?答案是否定的。對(duì)壟斷和環(huán)境污染等市場(chǎng)失靈問(wèn)題,需要的是反壟斷法和環(huán)境保護(hù)法等相應(yīng)立法加以克服,而對(duì)于政府失靈,則需要通過(guò)預(yù)算法、政府采購(gòu)法、轉(zhuǎn)移支付法、中央銀行法、價(jià)格法和稅收法等宏觀調(diào)控法實(shí)現(xiàn),就目前來(lái)看,計(jì)劃既不是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的原因,也不是導(dǎo)致政府失靈的因素,所以,計(jì)劃法不能解決這兩種失靈,如果制定,其立法和執(zhí)法成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益,定會(huì)成為一個(gè)得不償失之法。

綜上所述,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,我國(guó)既無(wú)制定計(jì)劃法的現(xiàn)實(shí)必要性,也無(wú)足夠的法理作支撐,因