財政約束條件下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新

財政約束條件下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新"[內(nèi)容提要]我國特定的財政條件對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的約束表現(xiàn)為：在制度層面上，公共產(chǎn)品供給能力不足；在體制層面上，城市化工業(yè)化傾向嚴重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極度匱乏；在機制層面上，供給與需求錯位，公共資金管理混亂，行政開支耗費過大。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制必須堅持城鄉(xiāng)一體化的供給導(dǎo)向，完善供給決策機制，建立多元化的供給體系，明確供給的優(yōu)先順序，加強供給的監(jiān)督管理，優(yōu)化供給效率。

[摘要題]農(nóng)村公共物品

[關(guān)鍵詞]財政約束/農(nóng)村公共產(chǎn)品/供給創(chuàng)新

公共產(chǎn)品具有惠及社會乃至后代的巨大正外部效應(yīng)，是農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但目前在特定財政約束條件下，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給極度匱乏，已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)和諧社會進程中亟待解決的一個重大問題。

一、財政約束：有效供給嚴重不足

（一）制度層面：公共產(chǎn)品供給能力不足

（二）體制層面：公共產(chǎn)品供給有失公平

2.地區(qū)差距明顯。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府和村鎮(zhèn)集體混合供給的體制下經(jīng)濟發(fā)達、地方財源豐富或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)較多、效益較好的一些地區(qū)（主要是東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)），地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產(chǎn)品；而經(jīng)濟底子較差、資源條件落后、交通不便的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺，中西部一些地方政府常年負債運行，鄉(xiāng)村債務(wù)負擔沉重，拖欠教師工資的情況比比皆是，甚至連政府工作人員的工資都沒有保障，更不用說公共產(chǎn)品的供給了。2000年，全國各?。ㄊ小^(qū)）中，每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍，其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。

（三）機制層面：公共產(chǎn)品供給缺乏效率

我國基層政府目標函數(shù)中比較關(guān)鍵的兩個變量是升遷和規(guī)模（王竹，1997），對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起主要作用的不是農(nóng)村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是為了滿足決策者的政績和利益需要，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)的決策機制和監(jiān)督管理機制，有限的資金沒有發(fā)揮有效的作用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低。

1.供給與需求錯位。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在“四重四輕”傾向，不能充分滿足農(nóng)民需求。一是重“硬”輕“軟”，熱衷提供于看得見、摸得著的“便”公共產(chǎn)品，對上級要求考核的防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等公共設(shè)施項目，千方百計組織資金加以實施，而對農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品沒有太高的積極性；二是重“準”輕“純”，對農(nóng)村準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級政府不予支持就一籌莫展；二是重“短”輕“長”，熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共項目，不愿提供見效慢、期限長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是重“建”輕“養(yǎng)”，熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養(yǎng)和維護，造成資金浪費。

2.公共資金管理混亂。一是涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散，政策之間相互制約的現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響公共產(chǎn)品供給的有效性；二是制度外財政收支帳證不全，其至根本沒有建帳，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大，監(jiān)督成本過高，導(dǎo)致有效監(jiān)督不足；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間環(huán)節(jié)多，公共資金被層層“過濾”，據(jù)統(tǒng)計，大約有30％的支農(nóng)資金不能及時到位或根本不到位，被短期或長期挪用，財政支農(nóng)資金出現(xiàn)嚴重的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象；四是資金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顧當?shù)貙嶋H，大搞樓堂館所建設(shè)，政績工程、形象工程建設(shè)過多，濫用、挪用甚至貪污，造成極大浪費。

3.行政開支耗費過大?；鶎诱鳛橐环N公共產(chǎn)品，機構(gòu)臃腫，人員過多，效率低下，消耗大量的公共資源，甚至以籌集資金為目的向農(nóng)民提供各項低質(zhì)量甚至是虛假的公共產(chǎn)品，損害了農(nóng)民利益。

二、供給創(chuàng)新：重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

（一）建立公共財政體系，堅持城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給導(dǎo)向

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立公共財政體系，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算體系，保障《農(nóng)業(yè)法》確定的國家財政農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，并"制定可操性強的具體實施辦法，規(guī)范政府投資行為，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新機制。進一步調(diào)整政府公共支出政策，重點調(diào)整增量，增加國債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比重，完善轉(zhuǎn)移支付制度，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付“基數(shù)法”改為“因素法”，精確估計各地財政能力以決定各地應(yīng)該得到的轉(zhuǎn)移份額，將公共投入向縣鄉(xiāng)延伸，加大以工代賑力度并使其盡可能落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，重構(gòu)農(nóng)村稅費體系，全面取消農(nóng)業(yè)稅費，完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)是一個逐步的過程，在政策設(shè)計方面應(yīng)考慮未來城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要，留下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的接口。

（二）滿足農(nóng)民真實需求，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制

改變目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的決策機制，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機制，社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品由社區(qū)內(nèi)居民民主決定，涉及到縣或地區(qū)的較大型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)建立專家論證和群眾聽證制度，在此基礎(chǔ)上由本級人民代表大會投票決定。進一步推進基層民主建設(shè)，充分實行村民自治，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生和考核辦法，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，而不應(yīng)由上級組織部門安排，使多數(shù)人的意愿得以體現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益。同時，鼓勵農(nóng)民建立協(xié)會組織，提高農(nóng)民的自我組織能力，強化農(nóng)民的“集體行動”能力，從而改變在與政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實現(xiàn)“鄉(xiāng)政民治”。

（三）發(fā)展市場供給，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體系

公共產(chǎn)品供給制度安排和政策設(shè)計的基本原則是政府干預(yù)預(yù)期效率損失最大化或公共福利最大化，我國公共產(chǎn)品供給制度安排的主要缺陷是政府及公共部門的過度壟斷（盧洪友，2003），政府是單一的供給主體，供給數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣化、高質(zhì)量的要求，應(yīng)推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由政府主導(dǎo)模式向政府誘導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，做到民主決策、政府誘導(dǎo)、混合生產(chǎn)，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，在供給主體、資金來源和供給方式上實現(xiàn)多元化。要重新界定中央、省和縣、鄉(xiāng)政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能，純公共產(chǎn)品以及部分外部性極強準公共產(chǎn)品，由中央和省級財政負擔，事權(quán)可以下放到縣級政府。對于農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給，按照誰投資誰受益的原則，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團體來運作，大力發(fā)展市場供給，政府采取稅收優(yōu)惠、貼息補助、參股等形式給予支持，鼓勵社會力量進入社會發(fā)展領(lǐng)域，這樣不僅能夠吸引大量民間資本，而且可以滿足個性化需求，提高供給效率。非贏利的社會組織也可以成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量，如希望工程、春蕾計劃等。

（四）促進社會公平，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先順序

德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納認為，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們收入水平的逐步提高公共產(chǎn)品供給的相對規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢。在財政約束條件下，確定公平合理的公共產(chǎn)品優(yōu)先供給順序是十分有益的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給方面，基于農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重短缺的事實，應(yīng)把公共資源的分配重點放在農(nóng)村，縮減城市“錦上添花”的公共開支，增加農(nóng)村“雪中送炭”的項目建設(shè)；在地域平衡方面，對于中西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，中央財政應(yīng)優(yōu)先考慮，并以中央利省級財政承擔為主，東部地區(qū)財力較強，主要由省和縣鄉(xiāng)負擔，中央財政給予適當補助；在供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展，優(yōu)先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

（五）提高資金使用效率，加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督管理

加強支農(nóng)資金管理，推進制度建設(shè)和農(nóng)業(yè)項目管理改革，制定和完善支農(nóng)資金管理制度和辦法，規(guī)范支農(nóng)資金管理；引進推廣招投標、項目預(yù)算、集中支付、政府采購、報帳制、公告制、專家和中介機構(gòu)評估等科學(xué)管理措施，建立績效評價體系和考核機制，提高農(nóng)業(yè)投資效益。加大支農(nóng)資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督檢查作用，確保公共資源合理利用；強化財政、審計監(jiān)督作用，組織重點抽查、專項稽查、財務(wù)自查等靈活多樣的方法強化外部監(jiān)督，積極引入社會監(jiān)督機制，增加公共產(chǎn)品供給的透明度；提高農(nóng)民監(jiān)督意識，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，實行政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況，并推行農(nóng)村財務(wù)管理預(yù)決算制度，由民主理財小組參與編制預(yù)算，搞好財務(wù)收支事前監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行情況及時公布，接受群眾監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。

（六）深化基層行政改革，優(yōu)化農(nóng)村行政性公共產(chǎn)品供給效率

分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)各項支出的支出結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)支出主要用于支付工資，在物質(zhì)性公共產(chǎn)品形成方面的支出非常少，具有明顯的消費性（李富忠等，2002）。從這層意義上講，加快農(nóng)村基層行政改革對提高農(nóng)村公共資源效率是十分必要的。要進一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員，避免帕金森定律所揭示的膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈，從體制上徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)膨脹擠占財政資源的狀況。

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