積極財政政策的風險和防范

積極財政政策的風險和防范"內容提要:自1998年我國實施積極的財政政策以來，其風險問題一直是社會關注的熱點。5年多來，積極財政政策對啟動內需、拉動經濟增長發(fā)揮了至關重要的作用，但隨著實施時間的拉長，政策風險也在不斷增加。積極財政政策手段和政策目標的綜合性，決定了政策風險的多樣性。對積極財政政策的風險，一定要全面把握、綜合評估，以進一步優(yōu)化政策措施，加大風險防范力度，提高政策實施的效果。

一、積極財政政策的風險不容忽視，必須全面把握

任何經濟政策都有風險，積極財政政策也不例外。積極財政政策的成效值得肯定，但風險問題亦不容忽視。作為刺激內需、實施反周期調節(jié)的一劑“猛藥”，積極財政政策是以增發(fā)國債、擴大財政赤字為代價的，隨著政策持續(xù)時間的延長，也面臨一系列風險。具體而言，積極財政政策的風險，主要體現在四個方面。

（一）債務風險。

迄今為止，積極財政政策的主要手段，是增發(fā)國債、擴大投資。1998年以來，隨著積極財政政策的實施，年度國債發(fā)行規(guī)律跳躍式增長，國債余額屢創(chuàng)新高，債務風險成為積極財政政策最直接、最典型的風險?？疾旆e極財政政策的債務風險，要注意以下三個問題。

更值得注意的是，實施積極財政政策，發(fā)行長期國債，是在國家綜合負債居高不下的基礎上增加的政府債務。從名義指標看，2002年我國國債余額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國際公認的警戒線，債務風險好象并不突出。但如果考慮到政府需承擔的隱性債務，如各級政府欠發(fā)的工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國有企業(yè)與國有銀行等金融機構虧空、養(yǎng)老基金空賬等，則“國家綜合負債率”至少在70%以上，這一比例已經超過了亞洲許多國家以及歐盟（60%）和美國（60%）。雖然積極財政政策本身不會導致隱性債務增加或顯性化，但使政府綜合債務負擔進一步加大。換言之，在國家綜合負債居高不下的條件下，繼續(xù)增發(fā)國債，無疑于火上澆油，債務風險加速積聚的態(tài)勢不容忽視。

（二）經濟風險。

積極財政政策的調控目標是多元的，對經濟發(fā)展的影響也是全方位的。積極財政政策的風險，除了債務風險之外，還有可能引發(fā)“擠出效應”和經濟“滯脹”，形成經濟風險。相對于債務風險來說，這些風險在形式上表現得更隱蔽，滯后性更強，對財政經濟的影響也更深遠，必須高度重視。

（三）社會風險。

（四）積極財政政策的滯后影響。

二、防范政策風險，提高政策效果

從目前形勢看，國內通貨緊縮和有效需求不足的矛盾尚未根本緩解，國際經濟環(huán)境仍然存在許多變數，短期內有必要繼續(xù)實施積極財政政策，保持宏觀政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但是要適當調整政策方向，優(yōu)化政策措施，在防范風險的基礎上，不斷提高政策實施的效果。

（一）完善國債項目投資決策機制，加強國債資金管理。

用好國債資金，防范國債資金投資風險，關鍵在于選準項目，加強資金管理。首先，各級政府應成立協調議事機構，組織計劃、財政、建設規(guī)劃、行業(yè)主管部門、項目單位、政策研究部門以及有關專家成立項目申報論證機構，建立健全項目申報評估機制。計劃、經貿委、建設規(guī)劃、政策研究部門及專家負責項目可行性論證，初步設計的報批；財政部門根據地方綜合財力、項目實施效益，負責論證項目還貸資金來源、配套資金來源的落實；項目主管部門和項目單位負責提供各方面準確的資料，從源頭上確保選準、選好項目。其次，要建立健全國債資金監(jiān)督管理機制，定期對國債項目資金使用情況進行專項檢查，"保證資金不被轉移挪用，提高國債資金使用效果。對國債項目，有的可以要求地方配套，有的不能再強制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有關方面落實好配套資金，保證項目建設資金需要。第三，要建立有效的還貸保障機制。對每一個國債轉貸項目，都要建立有關部門、行業(yè)主管部門及項目單位三位一體的還款機制，防止債務償還責任轉嫁到財政頭上。另外，要減少國債資金向地方轉貸的規(guī)模，避免加重地方債務負擔，引發(fā)基層財政風險。

（二）加強債務管理，防范債務風險。

在未來幾年內，無論積極財政政策如何轉型，債務規(guī)模擴大將是一種必然趨勢。因此，必須強化風險意識，進一步加強政府債務風險管理。第一，要合理掌握財政政策的度，有效控制財政赤字和債務規(guī)模。與其他國家相比，我國國債余額增長速度快，表明債務風險的積聚速度快?，F在經濟內生性增長的趨勢已基本確立，可以適當考慮降低國債和赤字規(guī)模。如沒有重大特殊情況，至少國債規(guī)模和財政赤字不能再擴大，也不宜持續(xù)時間太長。第二，要強化政府綜合負債觀念，對政府各類債務進行全面清理并制定處置計劃。各級政府都要對各自的隱性赤字和各種掛賬、拖欠等進行一次全面清理，做到心中有數。包括潛在的社會保障欠賬、國有企業(yè)潛虧掛賬、糧食掛賬、工資拖欠等，不能永遠“掛起來”，要分門別類制定處置計劃。對一部分計劃經濟體制下遺留的隱性債務，應當根據新的制度顯性化，即把“暗賬”改為“明賬”，甚至可以通過發(fā)行專項國債處理某些欠賬。這有利于認清政府的真實負擔，防范債務風險。有條件的，可通過拍賣、出售一定的國有資產等方式，處置一些長期掛賬和政府隱性債務。第三，要建立財政風險基金，增強政府抗風險、反危機的能力。風險基金的設立，可參照預備費的提取辦法，每年在預算中按一定比例安排，逐年積累，為財政安全構筑一道有力的屏障。同時，要通過編制債務預算，建立政府債務統(tǒng)計、分析、預警機制，加強對債務風險的動態(tài)監(jiān)控。要大力發(fā)展國債市場，優(yōu)化國債品種和期限結構，增強市場對國債的容納力，降低國債成本，減少債務風險。

（三）調整政策重點，提高政策效果。

在基礎設施領域，經過連續(xù)5年的大規(guī)模投資，國債投資的拉動效應逐步遞減，再按原來的路子走下去，一方面已很難找到效益高、輻射帶動作用強的“好項目”，另一方面可能會加大政策實施風險。今后一個時期，積極財政政策應逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主，兼顧解決短期和中長期發(fā)展的政策方面，把政策的著力點放在經濟和社會發(fā)展中的重大問題上。一是調整稅制，適當減稅。重點包括：調高個人所得稅的起征點，減少大眾稅負，以提高個人可支配收入預期，刺激消費；進一步降低農業(yè)稅稅率，增加農民可支配收入；按國民待遇原則盡快統(tǒng)一內外資企業(yè)，適當降低所得稅稅率；把生產型增值稅改為消費型增值稅，促進企業(yè)擴大投資，優(yōu)化招商引資環(huán)境。盡管這些改革短期內會造成稅收減收，但從長期看可能更有利于經濟增長和財政增收，比擴大赤字、增發(fā)國債的效果要好。同時，適當利用減稅擴大內需，還可以減少發(fā)債規(guī)模，避免擠出效應和通貨膨脹。二是調整和完善分配制度，加快社會保障體系建設。要進一步調整完善收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入。但要注意社會公平，在制定增資政策時，一方面要保證各地都能全額落實增資政策，防止工資欠發(fā)和產生新的不平衡；另一方面要深化國有企業(yè)分配制度改革，解決好企業(yè)職工收入增長問題，以避免引發(fā)新的社會矛盾。同時，可以從支付改革和結構調整成本的角度，適度減少對基礎領域的國債投資，集中一部分資金支持社會保障體系建設，盡快構建獨立于企事業(yè)單位之外的、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系。三是增加對公用事業(yè)特別是農村公共事業(yè)投資?，F在社會事業(yè)與經濟發(fā)展不協調，農村與城市發(fā)展不協調，已影響到經濟可持續(xù)發(fā)展。今后在國債資金投向上，要適當向公用事業(yè)傾斜，特別是向農村公用事業(yè)傾斜，解決農民行路難、看病難、于女上學難、吃水難的問題，促進城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展。另外，要安排專項資金，支持建立預警和應急機制，提高政府與社會應對自然災害和突發(fā)事件的應變能力，保障經濟長期穩(wěn)定快速增長。

（四）深化體制改革，從制度上規(guī)避財政風險。

我國通貨緊縮趨勢的出現，有著深刻的體制和機制背景。緩解內需不足的矛盾，既要實行擴張性的宏觀政策，同時要加快體制改革，消除影響經濟增長的體制瓶頸，減少債務風險的發(fā)生。一是要完善財政體制，明確責任分擔機制。風險分擔和制約機制不健全，是各種債務風險不斷累加的一個重要原因。要進一步深化分稅制財政體制改革，對政府間的事權、財權做出更加明確的界定，規(guī)范政府間的分配關系，防止政府間分配關系頻繁變動，防止債務責任轉嫁和轉移。要重視和加強地方稅體系建設，盡快建立健全地方稅體系，并輔之以完善的轉移支付制度，使地方各級都有穩(wěn)定的稅收來源和充裕的財力，化解基層財政風險。二是加快國企解困與改革，加快建立現代企業(yè)制度，從根本上消除企業(yè)軟約束，減少企業(yè)各種虧損和潛虧。三是深化投融資體制改革。重點是要結合國有資產管理體制改革，理順政府和企業(yè)投融資機制，防止“投資饑渴”，尤其是要防止某些基層政府急功近利，只管在本屆任期內“借錢”辦事、不管后屆政府“還錢”堵窟窿的現象，以免造成大量新增債務和潛虧。四是加快金融體制改革?，F在，金融改革已滯后于總體經濟改革。如果將制度性因素作為金融機構不良資產或者說中國的系統(tǒng)或全局性金融風險的主要成因，那么，這種系統(tǒng)或全局性金融風險的化解也只能靠加速改革、深化改革來解決。要加快國有商業(yè)銀行和地方金融機構股份制改造步伐，盡快建立現代銀行制度，抑制不良資產的上升勢頭，避免金融風險轉變?yōu)檎斦L險。

（五）加強財政貨幣政策的直轄市。

重點是繼續(xù)加大貨幣政策力度，科學調節(jié)貨幣供應量，滿足經濟發(fā)展對貨幣供應的合理需求，減輕積極財政政策壓力。要合理引導金融機