淺析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其對土地流轉(zhuǎn)的影響

淺析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其對土地流轉(zhuǎn)的影響進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國農(nóng)戶交納稅費(fèi)平均水平都有所增長，而且收入更少的地因人群)承受了占其收入比例越來越高的稅費(fèi)。為此，中央政府推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2004年實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直接補(bǔ)貼政策后，曾經(jīng)因外出務(wù)工經(jīng)商而流轉(zhuǎn)出來的承包地不再是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，由此帶來的承包地流轉(zhuǎn)合同違約糾紛不斷涌現(xiàn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，從2004年到2008年僅224個農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁試點(diǎn)縣區(qū)、市)受理仲裁的糾紛就達(dá)5萬余件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對土地流轉(zhuǎn)的影響，開始進(jìn)入學(xué)者的視野。

1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼理論發(fā)展與政策演變

1.1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策演變

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變大致可以分為入世前的價格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼等和入世后的以糧食直接補(bǔ)貼為主的補(bǔ)貼方式。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行直接補(bǔ)貼主要經(jīng)歷了以下幾個階段:

1)改革試點(diǎn)。2001年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步《糧食流通體制改革的意見》提出，可以在實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的地區(qū)，選擇一兩個縣(市)進(jìn)行將補(bǔ)貼直接補(bǔ)給農(nóng)民的試點(diǎn)。2002年安徽、河南、湖南、湖北等糧食主產(chǎn)省紛紛籌備這項改革試點(diǎn)，對糧食流通政策作了大的調(diào)整，改變糧食風(fēng)險基金投向，實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼辦法。從此，中國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策開啟了糧食保護(hù)價收購為直接補(bǔ)貼農(nóng)民的重大調(diào)整。

2)全而推行。2004中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見提出，為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，要建立對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。國家從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。其他地區(qū)也要對本省(區(qū)、市)糧食主產(chǎn)縣市)的種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。至此，中國已形成了以糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的綜合性收入補(bǔ)貼和以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼為主的專項生產(chǎn)性補(bǔ)貼以及糧食最低收購價相結(jié)合的財政補(bǔ)貼政策體系。

1.2農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式和規(guī)模

在中國開啟糧食保護(hù)價收購改為直接補(bǔ)貼的變革之初，國內(nèi)對糧食補(bǔ)貼方式的討論主要集中在是采用價格支持還是收入補(bǔ)貼等問題方面。有學(xué)者通過經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析認(rèn)為，糧食直補(bǔ)政策比價格支持政策在增加農(nóng)民收入方而更具有效率。但也有學(xué)者認(rèn)為，糧食直接補(bǔ)貼不能代替價格支持，應(yīng)該同時實(shí)行價格支持和收入補(bǔ)貼并重的政策。

從現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式來看，糧食直接補(bǔ)貼是國內(nèi)最早實(shí)施和最受關(guān)注的一種補(bǔ)貼，目前主要有四種方式:1)按糧食售量補(bǔ)貼，主要有河北、新疆、湖北、浙江等省;2)按種植而積補(bǔ)貼，主要是山東等省;3)按照糧食訂購量和應(yīng)繳稅額綜合計算補(bǔ)貼，主要是河南等省;4)按農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)計算糧食直接補(bǔ)貼，主要有內(nèi)蒙古、江西和安徽等省。也有研究將可供選擇的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼方式分為:按農(nóng)業(yè)計稅而積補(bǔ)貼、按計稅常產(chǎn)補(bǔ)貼、按糧食實(shí)際種植而積補(bǔ)貼、按種糧農(nóng)民出售的商品糧食補(bǔ)貼，與前者大同小異。

2土地流轉(zhuǎn)的影響因素分析

20世紀(jì)80年代中期以來，中央政府頒布了一系列政策措施，引導(dǎo)和鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，期望土地流轉(zhuǎn)到種糧大戶手中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但事實(shí)上第二輪土地承包后，并沒有出現(xiàn)如理論界所預(yù)期的土地流轉(zhuǎn)的高潮，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率總體上仍然較低。對此上述關(guān)于非農(nóng)就業(yè)、社會保障對土地流轉(zhuǎn)的影響研究仍可以解釋:一是非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和水平的限制，二是滿足非農(nóng)就業(yè)需要的社會保障不到位，三是農(nóng)村社會保障水平低。但是，政府的政策在這兩方而做了大量的工作，但效果不如政府有形之手主導(dǎo)或直接推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的成效顯著。有的地方將土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略措施，制定了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的工作規(guī)劃和具體指標(biāo)，而農(nóng)民的權(quán)益在地方政府的這種越權(quán)代包的做法中沒有得到有效保護(hù)。而且在代際上，土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)造成可能性風(fēng)險。

3農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對土地流轉(zhuǎn)的影響

2004年以來一系列扶農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的實(shí)施，對提高糧食產(chǎn)量、綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用。不僅從宏觀層而上，在糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收目標(biāo)上政策導(dǎo)向意義明顯，同時也在一定程度上調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，并起到了明顯的激勵作用。宏觀政策的微觀結(jié)果是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改變了農(nóng)民的土地經(jīng)營預(yù)期收益，從而改變了農(nóng)戶經(jīng)營土地的策略和方式，對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了影響。

3.1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的收入分配效益影響土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，會在一定程度上改變各種要素的相對價格和收益，但如果補(bǔ)貼較低，無法改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)的比較收益，此時補(bǔ)貼以收入效應(yīng)為主，而替代效應(yīng)和產(chǎn)出效應(yīng)不明顯。

3.2糧食直接補(bǔ)貼政策人地固化抑制土地流轉(zhuǎn)

糧食直接補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系中，與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系較大。糧食直補(bǔ)的對象是種糧農(nóng)民，政策目標(biāo)是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展糧食直接補(bǔ)貼政策設(shè)計初衷是誰種糧誰受益。許多地區(qū)直接補(bǔ)貼只針對耕地的承包者，而不是土地的使用者，這種現(xiàn)象極為普遍。也就是說，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，仍可獲得糧食直補(bǔ)。這種誰的土地誰受益的現(xiàn)實(shí)與誰種糧誰受益的政策相悖?；鶎诱蜒a(bǔ)貼款發(fā)放給土地流出方，而不是種糧大戶，這樣做的理由是如果把補(bǔ)貼款發(fā)放給土地流入方會提高土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

4農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)的政策關(guān)聯(lián)協(xié)同

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對土地流轉(zhuǎn)影響也是政策效應(yīng)的一部分。近年來，二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)協(xié)同，在農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；c現(xiàn)代化背景下成為研究熱點(diǎn)話題。已有研究揭示，糧食直接補(bǔ)貼政策具有收入分配效應(yīng)，主要體現(xiàn)為糧食直接補(bǔ)貼與土地租金之間存在明顯的影響效應(yīng)。由此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)市場之間存在關(guān)聯(lián)，有學(xué)者開始研究糧食補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)的政策協(xié)同整合。陳丹和唐茂華從糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障三個涉農(nóng)政策的主要問題出發(fā)，以注重均衡的多元目標(biāo)為取向重點(diǎn)研究三者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，討論不同政策之間的協(xié)同和銜接問題。

5總結(jié)與展望

補(bǔ)貼政策效應(yīng)，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼研究的重點(diǎn)，成果較多。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益調(diào)整雖在一定程度上對農(nóng)民種糧積極性有意義，但這種激勵效果被補(bǔ)貼所引發(fā)的問題抵消。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的欠完善，不僅會影響到真正種糧農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和糧食補(bǔ)貼的政策效應(yīng)，而且會通過內(nèi)在關(guān)聯(lián)性機(jī)制傳導(dǎo)到土地流轉(zhuǎn)，引起土地流轉(zhuǎn)問題。誰種糧誰受益的政策目標(biāo)與誰的土地誰受益政策實(shí)踐相背離，是造成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對土地流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的潛在不利影響的根源，同時，也改變了農(nóng)村勞動力的流動?；亓鬓r(nóng)民工因此對土地流轉(zhuǎn)合同采取違約行為，農(nóng)戶土地經(jīng)營行為的理性扭曲了。而且，補(bǔ)貼的對象錯位與