對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序幾點(diǎn)簡(jiǎn)要的思考

對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序幾點(diǎn)簡(jiǎn)要的思考對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序幾點(diǎn)簡(jiǎn)要的思考對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序幾點(diǎn)簡(jiǎn)要的思考 對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序幾點(diǎn)簡(jiǎn)要的思考

內(nèi)容提要:

聽證一般是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前,給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì),對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證,辯駁的程序。我國(guó)《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度,《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》結(jié)合稅務(wù)實(shí)際對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細(xì)規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實(shí)踐對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請(qǐng)人等幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要思考并提出了有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:稅務(wù)行政處罰聽證簡(jiǎn)要思考

聽證一般是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前,給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì),對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證,辯駁的程序。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見,“聽取當(dāng)事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn),自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護(hù)權(quán)。聽證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個(gè)基本要件[1]?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō),聽證制度是法治國(guó)家遵循正當(dāng)程序,力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國(guó)聯(lián)邦行政程序法。這個(gè)法律的制定,改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則,而代之以保障公民基本權(quán)利和對(duì)行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后,很多國(guó)家在制定行政程序法的同時(shí),都規(guī)定了聽證制度。

為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢(shì),完備我國(guó)的行政法體系,《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國(guó)行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國(guó)行政法制建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種,聽證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實(shí),有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件,強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督,有利于稅法宣傳和稅收法制教育,有利于促進(jìn)依法行政、依法治稅。當(dāng)然,稅務(wù)行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問(wèn)題,下面,筆者對(duì)其中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要思考。

一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小,實(shí)際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽證范圍廣,說(shuō)明《行政處罰法》對(duì)公民權(quán)利的保障較充分和對(duì)行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定,需要遵循一定的原則,即:個(gè)人利益原則與公共利益均衡原則,成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導(dǎo)下,“各國(guó)界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類,一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽證程序的范圍,我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn);二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍,我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢?我國(guó)將聽證范圍僅限于個(gè)別嚴(yán)厲的行政處罰行為,采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是,《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”,目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門爭(zhēng)論很大,有人認(rèn)為,既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍,則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種,“等”是一個(gè)毫無(wú)意義的虛詞,有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時(shí)已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認(rèn)為,適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的,為防止掛一漏萬(wàn),這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

(一)聽證范圍太窄,不符合設(shè)立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國(guó)稅系統(tǒng)共轄十個(gè)縣級(jí)稅務(wù)局,按《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)和范圍,自1996年《行政處罰法》實(shí)施近8年以來(lái),共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽證,平均1年還不到1次,可見稅務(wù)行政處罰聽證案件是很少的。所以,進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍,并不會(huì)降低稅務(wù)行政效率。此外,聽證是保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要制度,根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴(yán)厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內(nèi),否則就會(huì)失去聽證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來(lái)說(shuō),“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬(wàn)元以上罰款的處罰要嚴(yán)厲得多,對(duì)大中型出口企業(yè)來(lái)說(shuō),停止其幾個(gè)月的出口退稅權(quán),可能意味著上百萬(wàn)、千萬(wàn)元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見,進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰的聽證范圍存在理論與實(shí)踐上的依據(jù),將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

(二)對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認(rèn)為,取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個(gè)證書是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的,是允許稅務(wù)行政管理相對(duì)人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書,就意味著享有了領(lǐng)購(gòu)、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格,可以憑增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金,反之,如果沒(méi)有增值稅一般納稅人資格證書,就不能抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金,將導(dǎo)致納稅人多繳稅款,最終影響到納稅人經(jīng)濟(jì)效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)聽證呢?筆者認(rèn)為,這需要具體問(wèn)題具體分析。如果對(duì)全部取消增值稅一般納稅人資格證都進(jìn)行稅務(wù)聽證,又會(huì)影響到稅務(wù)行政效率。如果是對(duì)納稅人利益無(wú)影響的納稅人自身行為,例如,納稅人分立、合并、終止、注銷而主動(dòng)提出取消增值稅一般納稅人資格證申請(qǐng)的(實(shí)際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰,而是一種稅務(wù)管理行為),就不必舉行稅務(wù)聽證,如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章,稅務(wù)機(jī)關(guān)憑職權(quán)單方面主動(dòng)作出的行政處罰,就應(yīng)當(dāng)舉行聽證

(三)停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍,也應(yīng)將其納入聽證范圍

綜上所述,根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實(shí)踐,本著兼顧行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則,稅務(wù)行政處罰聽證范圍除較大數(shù)額罰款外,還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)四種處罰種類。

二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實(shí)施質(zhì)量如何,在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人,他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽證主持人人選不當(dāng),勢(shì)必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以,聽證主持人人選問(wèn)題是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。正如美國(guó)學(xué)者伯納德.施瓦茨所說(shuō),“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣,行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律的偏見和影響,那么行政裁決則是無(wú)效的”。[5]根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定,聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持,當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請(qǐng)回避。這表明我國(guó)《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項(xiàng)原則:職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定,《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定,稅務(wù)行政處罰的聽證,由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是,稅務(wù)行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄,《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”,與調(diào)查人員同一機(jī)構(gòu)的其他人員可以作聽證主持人;而稅務(wù)聽證主持人強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)人員”。稅務(wù)實(shí)踐中,稅務(wù)行政處罰聽證往往由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),而當(dāng)調(diào)查人員是法制機(jī)構(gòu)工作人員時(shí),這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別,《行政處罰法》和《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》都確定了這樣的制度,即聽證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任,換言之,《行政處罰法》與《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》在主持人人選上實(shí)行的均不是徹底的完全職能分離,而僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實(shí)行局部職能分離,稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機(jī)關(guān)具有從屬關(guān)系,他們的任命、提升和工作業(yè)績(jī)完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定,沒(méi)有獨(dú)立地位,完全在稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官指揮下行動(dòng),因此,稅務(wù)聽證主持人在實(shí)踐上很難真正地獨(dú)立自主,更不能達(dá)到國(guó)家稅務(wù)總局所說(shuō)的“超脫”地步。這樣,稅務(wù)聽證主持人在其向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的《聽證報(bào)告》完全可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官意圖,從而使稅務(wù)聽證程序流于形式,其結(jié)果是聽證的公正性完全取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識(shí)的高低。此外,稅務(wù)聽證主持人一般為法制機(jī)構(gòu)工作人員,他們與案件調(diào)查人員同屬于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān),勢(shì)必會(huì)造成在聽證會(huì)舉行前,與調(diào)查人員單方面接觸,就案件進(jìn)行反復(fù)磋商,形成先入為主,影響后來(lái)聽證會(huì)的公正性。為了解決聽證主持人有關(guān)問(wèn)題,很多人認(rèn)為,我國(guó)的聽證制度可以借鑒美國(guó)的行政法官制度,即行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由任命聽證審理官(我國(guó)稱為聽證主持人),只能根據(jù)需要,從文官事務(wù)委員會(huì)所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務(wù)委員會(huì)只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗(yàn)的人選中,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試認(rèn)為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認(rèn)為,采取行政法官制度固然很好,但其成本太高,加之我國(guó)行政管理體制尚待改革,故不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。為保障聽證結(jié)果的公正性。筆者大膽認(rèn)為,我國(guó)的仲裁制度已十分成熟,且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高,建議聽證主持人可從仲裁員中選用,為此可以修改我國(guó)仲裁法,擴(kuò)大仲裁的受案范圍。需要說(shuō)明的是,由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性,仲裁員在對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證案件主持后,不能形成最終裁決,只能向行政機(jī)關(guān)提交《聽證報(bào)告》,并提出處罰建議。

三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機(jī)