國有林場改革財政政策研究

國有林場改革財政政策研究國有林場是吉林省林業(yè)的重要組成部分，全省共有地方國有林場337個，地方國有苗圃31個，經營總面積5806萬畝，在全省重點生態(tài)區(qū)域構建了生態(tài)防護林體系主體框架，多年來為改善吉林省生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全做出了巨大貢獻。近年來由于受機制體制等因素影響，國有林場面臨可采資源枯竭、債務包袱沉重、社會保障欠賬嚴重、職工生活水平低等諸多困難和問題，當前國有林場發(fā)展狀況已不適應國家生態(tài)建設要求，亟需通過改革破解國有林場發(fā)展中的障礙和難題。按照中共中央、國務院最近印發(fā)的《國有林場改革實施方案》總體要求，結合全省各地實際情況，就國有林場改革的重點、難點問題以及需要財政政策支持的幾個方面，提出具體的保障措施，以確保國有林場改革目標的實現。

一、確定國有林場管理體制

吉林省地方國有林場有70%按照事業(yè)單位性質管理，經濟上實行的是自收自支方式的企業(yè)化管理模式，有近30%的東部山區(qū)國有林場是按照企業(yè)性質管理，并按照企業(yè)經營方式經營生產，同時兼顧林業(yè)事業(yè)工作，是典型的不城不鄉(xiāng)，不工不農，不事不企的形式，發(fā)展經營都處于兩難尷尬境地。按照十八大所確定的生態(tài)建設宏偉目標，尤其是習總書記提出的建設美麗中國，實現《中國夢》設想，林業(yè)處于首當其沖的位置，國有林場發(fā)揮的作用更是不可替代，只能加強不能削弱，從國家生態(tài)建設大局出發(fā)，將國有林場確定為生態(tài)公益性事業(yè)單位管理是科學的、合理的，也是十分必要的。通過改革將國有林場統(tǒng)一整合為按照從事公益事業(yè)單位管理。將生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不能或不宜由市場配置資源的，確定為公益一類事業(yè)單位;對可以部分由市場配置資源的，有一定的事業(yè)和經營收入的確定為公益二類事業(yè)單位;對于以創(chuàng)收為主要經營手段的企業(yè)性質國有林場，按照企事業(yè)分開原則，剝離企業(yè)經營性業(yè)務，也可以研究探索轉型為公益性企業(yè)，國有林場的培育和管護職能通過政府購買服務方式來實現。通過改革使國有林場發(fā)展理念和經營方式有根本的改變，使其職能轉變到以保護和培育森林資源為首要任務上來，其任務和職責也更加明確，工作重心轉移到國家生態(tài)建設上來。

二、國有林場的收支納入財政預算

國有林場的公益屬性確定后，要按照國家對事業(yè)單位的要求進一步精簡和整合機構，定編定崗定人員，確定年度所安排的林業(yè)事業(yè)費———國有林場經費。按照吉林省現有經營管理區(qū)、規(guī)模、交通條件等因素，科學設定、調整國有林場布局。改革后的國有林場在原有數量基礎上壓縮15%，確定保留286個;按照精簡、高效、協(xié)調的原則，科學核定管理人員、工程技術人員、護林人員，平均每個國有林場核定30人編制，全省國有林場人員編制確定在8580人。改革后的國有林場機構和人員經費初步估算每年4.8億元，需要納入同級財政預算，確保財政供給。對確定為二類公益性事業(yè)單位國有林場，財政補助不低于全額經費的50%，且根據本地財政支持能力在5年內逐步過渡調整為全額撥款事業(yè)單位。國有林場所發(fā)生的事業(yè)性和經營收入全額上交同級財政，實行收支兩條線管理。

三、解決林業(yè)職工社會保障問題

國有林場改革以“圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標”為原則，按照這一原則，國有林場改革應徹底解決林業(yè)職工社會保障問題，但這一問題多年來一直困擾著國有林場干部、職工。截止到2013年底，吉林省地方國有林場尚有26849人沒有參加基本養(yǎng)老保險，已經參加基本養(yǎng)老保險的職工有14702人由于國有林場經濟困難，沒有能力按時繳納職工保費而出現脫保情況，致使全省地方國有林場職工養(yǎng)老保險參保率僅有62%，在全國排在最末位。已經參加養(yǎng)老保險的林場中大部分按照企業(yè)最低標準執(zhí)行，并普遍存在醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保率特別低等情況，參保職工分別占職工總數的43.1%、31.2%、22.37%、19.7%。因此，國有林場在林業(yè)職工參加社會保障上欠賬嚴重，最主要原因就是國有林場貧困，林業(yè)職工收入水平低。早在1991年國家人社部等四部門就針對國有四場參保情況聯合發(fā)文，明確規(guī)定:“農、林、漁、牧四場暫不納入社保，已經納入的不退出”。國家當時對農林漁牧行業(yè)職工參加社保問題已做規(guī)劃，待條件具備時機成熟時統(tǒng)一解決。然而事過二十余年了，目前國有林場經營十分困難，發(fā)展舉步維艱，職工生活水平低下，林業(yè)職工情緒低落，已經嚴重影響到生態(tài)建設進程，國有林場的社會保障問題到了應該徹底解決的時候了。建議國家在國有林場改革期間，在確定國有林場生態(tài)公益事業(yè)功能定位同時，將國有林場職工的社會保障問題參照機關事業(yè)單位政策規(guī)定執(zhí)行，可以實行“老人老辦法，新人新制度”，實現社會養(yǎng)老保險的雙規(guī)制并軌的過渡。國有林場參與養(yǎng)老保險制度所發(fā)生的成本，由中央、地方、單位及個人合理負擔。根據國務院近期下發(fā)的《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，國有林場應按照事業(yè)單位社會保障政策規(guī)定執(zhí)行，以體現出公平與效率相結合，權利與義務相對應，保障水平與經濟發(fā)展水平相適應，解決突出矛盾與保證可持續(xù)發(fā)展相促進原則，徹底解決多年來一直困擾國有林場而解決不了的老大難問題。

四、有效化解國有林場債務

國有林場改革還應該卸掉在生產經營中的沉重包袱，達到輕裝上陣，使之更好地發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設中的重要作用。截止到2013年底，吉林省地方國有林場債務達25.2億元，其中公益事業(yè)性債務12.5億元?；鈬辛謭鰝鶆找彩菄辛謭龈母锏囊豁椫匾獌热荩瑧獓栏駞^(qū)分公益事業(yè)性債務和生產經營性債務，細化各種負債類型，對國有林場貸款(包括世行貸款)營造生態(tài)公益林、辦社會公益事業(yè)活動所形成的政策性債務，準確合理劃分中央與地方事權責任范圍，建議按照確定的事權責任比重，由中央及地方財政給予免除化解;對國有林場辦企業(yè)產生的經營性債務，由所辦企業(yè)通過處置資產所得予以償還，企業(yè)已破產的，由銀行依法追償后予以核銷;對改革后納入事業(yè)編制的職工、內部退養(yǎng)和離退休人員被拖欠的工資，統(tǒng)籌納入國有林場收支預算，逐步加以解決;對解除人事勞動關系人員在崗時被拖欠的應發(fā)工資，在改革過程中通過多種方式籌集資金一次性解決。

五、剝離國有林場辦社會職能

剝離國有林場辦社會職能，實行屬地管理，按照屬地把目前國有林場代管的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村以及國有林場自辦的學校、醫(yī)院等剝離出來，移交當地政府管理，現有人員、資產等成建制轉移，國有林場不再承擔社會職能。當地政府要接收到位，整合資源、統(tǒng)籌配置、加強管理，確保服務網點不減少，服務質量有提高，對剝離所發(fā)生的成本，國家及省級財政應予以適當補助。

六、妥善安置國有林場富余職工

國有林場改革定編定崗后，通過公開考試、競聘等手段，將年富力強的有文化、懂技術、會管理的年輕干部選拔到領導崗位，建組一支責任心強、專業(yè)化程度高、能打勝仗的林政執(zhí)法和護林員隊伍，按照林業(yè)技術管理需求配備工程技術人員和管理人員。在改革過程中堅持改善民生，保持穩(wěn)定，是國有林場改革過程中的一個重點內容。因此，富余職工安置應該主要通過以下四個渠道:

1．在國有林場原有的產業(yè)項目基礎上，組建營林公司、半專業(yè)撲火隊、合作社、專業(yè)戶安置富余職工。這是安置富余職工的主要形式。組建新的企業(yè)法人主體，與國有林場公益事業(yè)剝離開來，按照企業(yè)方式運作，自主經營，自負盈虧。為了妥善安置富余職工，國有林場也可以將一部分國有耕地、商品林地以及其他生產用固定資產以股份的形式參股經營。如果是國有林場附屬企業(yè)也可以采取劃撥的形式撥給組建的營林公司經營，國有林場林業(yè)生產經營作業(yè)項目，如:育苗、造林、補植、幼林撫育、撫育間伐、森林管護等林業(yè)生產作業(yè)項目，還有林業(yè)專項工程項目可以實行政府購買的形式通過營林公司完成，通過發(fā)展林業(yè)產業(yè)、第三產業(yè)、林下經濟等多種經營項目安置職工，給予職工優(yōu)惠政策，確保職工實際收入水平不低于全國其他行業(yè)水平。

2．經過職工個人申請，可以將年齡較大的、身體健康狀況不好的職工辦理病退或退職手續(xù)。

3．經過職工個人申請，根據當地經濟條件，制定富余職工一次性安置所需生活補助辦法，參照職工工齡給與職工一次性補償，解除與國有林場勞動合同關系。

4．對于沒有工作崗位，不能堅持正常工作的老、弱、病、殘職工，由地方政府參照當地最低生活保障標準發(fā)放生活費，確保林業(yè)職工的最低基本生活所需。

七、落實扶持國有林場發(fā)展優(yōu)惠政策

整合林業(yè)行業(yè)優(yōu)惠政策，項目工程和投資要向國有林場傾斜。將國有林場基礎設施建設，納入各級政府經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及相應專項規(guī)劃。國有林場的水、電、路、房、通訊等基礎設施享受中央和地方有關強農惠農富農政策，對生態(tài)區(qū)位特別重要的國有林場給予傾斜。加大對國有林場的扶持力度，將國有貧困林場扶貧開發(fā)納入各級人民政府的扶貧開發(fā)規(guī)劃。國有林場改革情況復雜，積累的問題較多，尤其改革的各方面內