內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化

引言所謂內(nèi)控制度是指行政事業(yè)單位事先通過制定內(nèi)控目標，將制度以流程的形式予以明確，并通過審批、不相容崗位分離、內(nèi)部審計等流程，強化對行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的監(jiān)控，確保內(nèi)部形成有效的牽制與監(jiān)督，降低行政事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)貪污舞弊行為的概率。內(nèi)部控制工作的質(zhì)量直接影響著行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理效率，通過強化內(nèi)部控制，不但可以提升行政事業(yè)單位會計信息的質(zhì)量，還可以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，確保行政職權(quán)與社會公益目標的實現(xiàn)?？冃Ч芾硪呀?jīng)成為財政體制改革的重要組成部分，它是提升國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要保障。在內(nèi)部控制視角下，行政事業(yè)單位通過內(nèi)部控制程序與績效考核工作進行結(jié)合，既可以規(guī)范預(yù)算管理流程、績效考核指標，確保預(yù)算管理目標的實現(xiàn)。同時，預(yù)算績效管理工作已經(jīng)成為內(nèi)部控制工作中的一個重要部分，通過強化內(nèi)部控制可以為預(yù)算績效考核工作提供良好的運行環(huán)境。一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特點近些年來，國家相繼出臺了新《預(yù)算法》《政府會計準則》《行政單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》《事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》等文件，使預(yù)算管理與績效管理工作的開展提供了理論層面與法律層面的依據(jù)。目前，從內(nèi)控視角出發(fā)，行政事業(yè)單位績效管理工作呈現(xiàn)出如下幾個特點：一是具有戰(zhàn)略性的特點。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與績效考核工作目標是建立在長期的戰(zhàn)略目標基礎(chǔ)上的，它需要將兩者的目標相統(tǒng)一，以此作為構(gòu)建預(yù)算績效管理目標的標準。二是具有分配性的特點。行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理時，需要將行政事業(yè)單位人力、資金、辦公場所與用品等資源進行融合，按照績效考核方案合理地分配資源。三是具有規(guī)范性的特點。行政事業(yè)單位在績效管理工作中，應(yīng)嚴格按照《預(yù)算法》、財政部門有關(guān)預(yù)算編制與績效考核管理辦法，制定規(guī)范的預(yù)算考核管理流程，既要保證績效管理效率的提升，又要保證績效管理工作符合相關(guān)規(guī)定。二、內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理之間的相互關(guān)系首先，行政事業(yè)單位內(nèi)控工作與績效考核工作的總體目標是一致的，行政事業(yè)單位通過預(yù)算績效考核工作可以使財政資金充分地發(fā)揮使用效率，促使行政事業(yè)單位公益服務(wù)與行政職權(quán)順利開展，這個目標同時也是內(nèi)部控制的目標。其次，內(nèi)部控制的相關(guān)流程與預(yù)算績效考核的流程已經(jīng)涉及行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動當中，它們都將對行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行有效的監(jiān)控，兩項工作能否順利開展與發(fā)揮作用，均取決于業(yè)務(wù)處室、工作人員的配合。綜上，二者之間呈現(xiàn)出互相促進的關(guān)系，行政事業(yè)單位在強化預(yù)算管理與績效管理工作前，應(yīng)研究本單位制定的內(nèi)部控制制度，從內(nèi)控角度展開分析與研究。三、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中存在的問題（一）預(yù)算管理隨意，績效理念尚未牢固樹立在內(nèi)部控制視角下，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作是預(yù)算管理、績效考核工作順利實施的前提保障，它同時也決定著預(yù)算管理、績效管理工作的質(zhì)量。而目前，一些行政事業(yè)單位不重視預(yù)算編制工作，造成預(yù)算編制存在隨意性的主要原因有：預(yù)算編制工作需要收集到財務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)及各業(yè)務(wù)部門有關(guān)數(shù)據(jù)，由于平時財務(wù)人員工作壓力不斷增大，財務(wù)人員在處理繁雜的數(shù)據(jù)時，受到工作量、工作難度及責任心等方面的影響，存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識。同時，一些行政事業(yè)單位財務(wù)人員沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的全面預(yù)算績效管理觀念，造成其在工作中沒有認真執(zhí)行預(yù)算管理與績效考核制度。此外，個別的行政事業(yè)單位財務(wù)人員由于在學(xué)歷、年齡、專業(yè)及責任心等方面因素的影響，沒有樹立起預(yù)算績效考核意識，致使行政事業(yè)單位預(yù)算指標編制不科學(xué)，極易造成預(yù)算績效考核工作脫離實際。（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控體系設(shè)計不合理大多數(shù)的行政事業(yè)單位都已經(jīng)按照內(nèi)控規(guī)范要求，制定了本單位的內(nèi)控制度體系，但個別單位由于對內(nèi)控制度與績效考核工作的漠視，沒有真正重視起績效管理與內(nèi)部控制的作用，造成建立的內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險點不準確，使財務(wù)人員在開展風(fēng)險防范與預(yù)警過程中出現(xiàn)錯誤。同時，也造成財務(wù)人員在開展績效監(jiān)控時，沒有能夠及時地發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。此外，一些行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度不夠完善，例如，未建立不相容崗位分離機制，內(nèi)部審計流于形式，關(guān)鍵風(fēng)險點及崗位職責劃分不清等，都將無法在行政事業(yè)單位內(nèi)部形成有效的牽制與制衡，嚴重阻礙著行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的開展。（三）未對預(yù)算績效管理進行評估、考核完善、可行的績效考核體系可以強化對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的監(jiān)控，確保行政事業(yè)單位提升服務(wù)質(zhì)量。但目前，一些行政事業(yè)單位并沒有完善預(yù)算績效考核體系，在考核的內(nèi)容中并不涉及考核指標的制定是否符合實際，沒有真正發(fā)揮績效考核工作的監(jiān)控作用，造成行政事業(yè)單位績效考核工作如同一紙空文。同時，個別的行政事業(yè)單位根本就沒有針對不同預(yù)算管理流程制定考核指標，造成財務(wù)人員在對預(yù)算管理結(jié)果開展績效考核工作時，完全憑借財務(wù)人員主觀判斷與喜愛，喪失了績效考核的公平性。（四）行政事業(yè)單位風(fēng)險防控不到位從內(nèi)控視角出發(fā)，如果要確保行政事業(yè)單位行政職權(quán)及社會公益服務(wù)目標得以實現(xiàn)，就應(yīng)該對經(jīng)濟活動中存在的各種風(fēng)險加以有效的防控，避免國有資產(chǎn)流失及財政資金浪費。而目前，一些行政事業(yè)單位沒有對風(fēng)險防范及預(yù)警體系的建立給予必要的重視，仍將主要的考核工作重點放在預(yù)算執(zhí)行與減少差異等方面，使行政事業(yè)單位內(nèi)部存在潛在的財務(wù)風(fēng)險，沒有實現(xiàn)對風(fēng)險的實時監(jiān)控。（五）預(yù)算績效相關(guān)指標無法體現(xiàn)內(nèi)部控制執(zhí)行情況與要求目前，國家已經(jīng)陸續(xù)出臺了相關(guān)項目支出資金績效考核管理辦法，各省、市、縣級財政部門也已經(jīng)針對本地區(qū)特點，制定了相應(yīng)的實施細則與績效考核流程。但在具體實施與執(zhí)行過程中，沒有將績效考核的指標與內(nèi)部控制相關(guān)程序是否執(zhí)行進行結(jié)合。例如，某市財政局對預(yù)算單位項目支出進行績效考核過程中，在對項目決策進行考核時，沒有將項目是否執(zhí)行集體決策、是否進行可行性分析等內(nèi)容作為考核重點，只以決策的社會效益、經(jīng)濟效益的實現(xiàn)作為考核重點。這樣將導(dǎo)致行政事業(yè)單位的項目決策流程不規(guī)范，無法將項目關(guān)鍵風(fēng)險系數(shù)控制在行政事業(yè)單位可接受的程度之內(nèi)，雖然行政事業(yè)單位也能夠按照制定的績效考核指標開展評價工作，但其最終結(jié)果將與實際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大差異，無法發(fā)揮績效考核工作的作用。四、內(nèi)控視角下優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的措施（一）確保預(yù)算指標的科學(xué)、可行在新《預(yù)算法》出臺并實施的新形勢下，行政事業(yè)單位應(yīng)強化預(yù)算編制，并制定可行的預(yù)算績效考核指標體系。首先，行政事業(yè)單位財務(wù)人員在編制預(yù)算指標前，應(yīng)認真學(xué)習(xí)財政部門印發(fā)的預(yù)算編制管理辦法，也可聘請中介機構(gòu)參與預(yù)算編制工作，提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的綜合水平。其次，財務(wù)人員在編制預(yù)算指標時，應(yīng)參考往年歷史決算數(shù)據(jù)，盡力避免因財務(wù)人員主觀判斷錯誤，而造成預(yù)算指標與實際脫節(jié)的風(fēng)險。同時，將行政事業(yè)單位長遠的戰(zhàn)略目標與預(yù)算編制相結(jié)合，保證預(yù)算指標體系的科學(xué)性、戰(zhàn)略性。此外，預(yù)算管理與績效考核工作既需要行政事業(yè)單位全部工作人員的參與，還需要將預(yù)算管理與績效考核流程滲入到行政事業(yè)單位各個流程，實現(xiàn)對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動、預(yù)算管理工作的全程監(jiān)控。因此，在新《預(yù)算法》《事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》及信息化應(yīng)用的背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算管理流程進行細化，通過內(nèi)部控制中的授權(quán)審批、會計復(fù)核、內(nèi)部審計等手段，來強化預(yù)算管理工作流程的規(guī)范性，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提升行政事業(yè)單位財務(wù)人員預(yù)算管理水平。（二）建立完善的內(nèi)部控制體系行政事業(yè)單位應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，并將預(yù)算績效管理工作與內(nèi)部控制制度相結(jié)合，建立、健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系。首先，在制度中，應(yīng)強調(diào)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控工作、績效管理工作的重視，通過成立預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)部控制等獨立部門，確保內(nèi)部控制制度順利實施。其次，對內(nèi)部控制制度進行完善，通過制度明確業(yè)務(wù)處室領(lǐng)導(dǎo)、工作人員在預(yù)算管理、績效考核工作的具體職責與義務(wù)，以達到規(guī)范預(yù)算管理流程的目的。同時，根據(jù)預(yù)算管理流程與行政事業(yè)單位實際情況，制定不相容崗位分離、授權(quán)審批等內(nèi)控程序，避免個別工作人員出現(xiàn)財經(jīng)違紀行為。為了保證行政事業(yè)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間高效運行，內(nèi)部控制制度中應(yīng)強調(diào)協(xié)同機制，包括部門之間、部門與外界之間的協(xié)同。此外，行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制、績效管理制度的同時，應(yīng)引入大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)，在內(nèi)部建立預(yù)算數(shù)據(jù)庫，使業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)、預(yù)算數(shù)據(jù)、會計數(shù)據(jù)在內(nèi)部實現(xiàn)共享，提高行政事業(yè)單位績效管理、內(nèi)部控制管理工作的效率。在預(yù)算績效監(jiān)控制度中，行政事業(yè)單位應(yīng)強化內(nèi)部控制中的內(nèi)部審計職責，通過對內(nèi)部控制執(zhí)行情況、預(yù)算管理情況進行審計，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的全程監(jiān)控，督促績效管理目標的實現(xiàn)。此外，嚴格按照《政府信息公開條例》要求，在指定或官方網(wǎng)站公布預(yù)決算、“三公經(jīng)費”等信息，接受社會各界廣泛的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位認真貫徹執(zhí)行預(yù)算管理制度。（三）完善行政事業(yè)單位績效評價指標體系績效考核工作是推動行政事業(yè)單位預(yù)算管理、內(nèi)部控制運行的有效措施。面對目前行政事業(yè)單位績效評價指標不健全的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)從以下幾方面入手：一是保證績效評價工作的獨立開展。行政事業(yè)單位應(yīng)針對預(yù)算管理制定專門、可行的績效評價指標，指標內(nèi)容應(yīng)涵蓋行政事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)部門及工作人員，通過對指標的考核來調(diào)動行政事業(yè)單位工作人員參與預(yù)算管理工作的積極性。二是績效考核指標應(yīng)具有一定的科學(xué)性。行政事業(yè)單位為了保證績效考核指標真正發(fā)生作用并確保制度真正落實，就應(yīng)該使評價考核指標與行政事業(yè)單位實際情況相符，以便行政事業(yè)單位能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作中存在的問題。同時，在考核評價的時間方面，應(yīng)將定期與隨機考核結(jié)合，根據(jù)日常預(yù)算執(zhí)行制定重點檢查對象，并且根據(jù)年初檢查計劃開展常規(guī)檢查，及時排查行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題。此外，還要重視審計、財政等機關(guān)對預(yù)算管理及績效考核工作的監(jiān)督檢查，根據(jù)檢查結(jié)果認真進行整改。（四）強化行政事業(yè)單位風(fēng)險防控新時期，行政事業(yè)單位必須要樹立起風(fēng)險管理意識，確保行政事業(yè)單位行政職能與社會公益服務(wù)目標的實現(xiàn)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)進一步完善風(fēng)險防范機制，通過制定預(yù)警指標來對風(fēng)險進行識別、分析、處置，為行政事業(yè)單位管理層提供有效的風(fēng)險防控方案，并在提高預(yù)算績效考核管理工作的基礎(chǔ)上，不斷降低行政事業(yè)單位風(fēng)險。此外，行政事業(yè)單位通過將信息化技術(shù)手段與風(fēng)險預(yù)警體系相結(jié)合，將監(jiān)控手段嵌入到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與考核工作當中，及時發(fā)現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理過程中的關(guān)鍵風(fēng)險因素，并通過大數(shù)據(jù)分析手段，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行比對、梳理、匯總，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)核算、內(nèi)部控制、預(yù)算管理中的漏洞。該單位還通過制定崗位責任制度，將預(yù)算管理目標、風(fēng)險預(yù)警目標層層分解到每個業(yè)務(wù)部門工作人員身上，調(diào)動起了該單位內(nèi)部工作人員參與績效管理、預(yù)算管理、內(nèi)部控制執(zhí)行的積極性。最后，該單位通過內(nèi)部審計手段，對會計核算中、報表出具中的錯誤進行審計，幫助財務(wù)部門及時進行整改，避免財務(wù)風(fēng)險及會計差錯的出現(xiàn)。（五）強化內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部對績效管理、內(nèi)部控制流程、制度及作用進行廣泛宣傳，使工作人員樹立起正確的內(nèi)控與績效管理意識。首先，行政事業(yè)單位管理者應(yīng)提高對預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作的重視程度，強化財政資金使用效率的提升，使行政事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門、工作人員能夠真正參與到績效管理與內(nèi)部控制工作中來。其次，為了保證績效管理與內(nèi)部控制工作的順利開展，行政事業(yè)單位應(yīng)進一步提高績效管理與內(nèi)部控制工作人員的綜合業(yè)務(wù)能力。同時，行政事業(yè)單位管理層及中層領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)該積極參與有關(guān)內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)活動，使行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，帶領(lǐng)其他工作人員真正融入到