內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化

引言所謂內(nèi)控制度是指行政事業(yè)單位事先通過制定內(nèi)控目標(biāo)，將制度以流程的形式予以明確，并通過審批、不相容崗位分離、內(nèi)部審計(jì)等流程，強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)控，確保內(nèi)部形成有效的牽制與監(jiān)督，降低行政事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)貪污舞弊行為的概率。內(nèi)部控制工作的質(zhì)量直接影響著行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理效率，通過強(qiáng)化內(nèi)部控制，不但可以提升行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，還可以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，確保行政職權(quán)與社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？冃Ч芾硪呀?jīng)成為財(cái)政體制改革的重要組成部分，它是提升國家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要保障。在內(nèi)部控制視角下，行政事業(yè)單位通過內(nèi)部控制程序與績效考核工作進(jìn)行結(jié)合，既可以規(guī)范預(yù)算管理流程、績效考核指標(biāo)，確保預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，預(yù)算績效管理工作已經(jīng)成為內(nèi)部控制工作中的一個(gè)重要部分，通過強(qiáng)化內(nèi)部控制可以為預(yù)算績效考核工作提供良好的運(yùn)行環(huán)境。一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特點(diǎn)近些年來，國家相繼出臺(tái)了新《預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《行政單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》《事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》等文件，使預(yù)算管理與績效管理工作的開展提供了理論層面與法律層面的依據(jù)。目前，從內(nèi)控視角出發(fā)，行政事業(yè)單位績效管理工作呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是具有戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與績效考核工作目標(biāo)是建立在長期的戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上的，它需要將兩者的目標(biāo)相統(tǒng)一，以此作為構(gòu)建預(yù)算績效管理目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。二是具有分配性的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理時(shí)，需要將行政事業(yè)單位人力、資金、辦公場所與用品等資源進(jìn)行融合，按照績效考核方案合理地分配資源。三是具有規(guī)范性的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位在績效管理工作中，應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、財(cái)政部門有關(guān)預(yù)算編制與績效考核管理辦法，制定規(guī)范的預(yù)算考核管理流程，既要保證績效管理效率的提升，又要保證績效管理工作符合相關(guān)規(guī)定。二、內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理之間的相互關(guān)系首先，行政事業(yè)單位內(nèi)控工作與績效考核工作的總體目標(biāo)是一致的，行政事業(yè)單位通過預(yù)算績效考核工作可以使財(cái)政資金充分地發(fā)揮使用效率，促使行政事業(yè)單位公益服務(wù)與行政職權(quán)順利開展，這個(gè)目標(biāo)同時(shí)也是內(nèi)部控制的目標(biāo)。其次，內(nèi)部控制的相關(guān)流程與預(yù)算績效考核的流程已經(jīng)涉及行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，它們都將對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控，兩項(xiàng)工作能否順利開展與發(fā)揮作用，均取決于業(yè)務(wù)處室、工作人員的配合。綜上，二者之間呈現(xiàn)出互相促進(jìn)的關(guān)系，行政事業(yè)單位在強(qiáng)化預(yù)算管理與績效管理工作前，應(yīng)研究本單位制定的內(nèi)部控制制度，從內(nèi)控角度展開分析與研究。三、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中存在的問題（一）預(yù)算管理隨意，績效理念尚未牢固樹立在內(nèi)部控制視角下，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作是預(yù)算管理、績效考核工作順利實(shí)施的前提保障，它同時(shí)也決定著預(yù)算管理、績效管理工作的質(zhì)量。而目前，一些行政事業(yè)單位不重視預(yù)算編制工作，造成預(yù)算編制存在隨意性的主要原因有：預(yù)算編制工作需要收集到財(cái)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)及各業(yè)務(wù)部門有關(guān)數(shù)據(jù)，由于平時(shí)財(cái)務(wù)人員工作壓力不斷增大，財(cái)務(wù)人員在處理繁雜的數(shù)據(jù)時(shí)，受到工作量、工作難度及責(zé)任心等方面的影響，存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識(shí)。同時(shí)，一些行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的全面預(yù)算績效管理觀念，造成其在工作中沒有認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算管理與績效考核制度。此外，個(gè)別的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員由于在學(xué)歷、年齡、專業(yè)及責(zé)任心等方面因素的影響，沒有樹立起預(yù)算績效考核意識(shí)，致使行政事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)編制不科學(xué)，極易造成預(yù)算績效考核工作脫離實(shí)際。（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控體系設(shè)計(jì)不合理大多數(shù)的行政事業(yè)單位都已經(jīng)按照內(nèi)控規(guī)范要求，制定了本單位的內(nèi)控制度體系，但個(gè)別單位由于對(duì)內(nèi)控制度與績效考核工作的漠視，沒有真正重視起績效管理與內(nèi)部控制的作用，造成建立的內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不準(zhǔn)確，使財(cái)務(wù)人員在開展風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤。同時(shí)，也造成財(cái)務(wù)人員在開展績效監(jiān)控時(shí)，沒有能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。此外，一些行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度不夠完善，例如，未建立不相容崗位分離機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)流于形式，關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及崗位職責(zé)劃分不清等，都將無法在行政事業(yè)單位內(nèi)部形成有效的牽制與制衡，嚴(yán)重阻礙著行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的開展。（三）未對(duì)預(yù)算績效管理進(jìn)行評(píng)估、考核完善、可行的績效考核體系可以強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的監(jiān)控，確保行政事業(yè)單位提升服務(wù)質(zhì)量。但目前，一些行政事業(yè)單位并沒有完善預(yù)算績效考核體系，在考核的內(nèi)容中并不涉及考核指標(biāo)的制定是否符合實(shí)際，沒有真正發(fā)揮績效考核工作的監(jiān)控作用，造成行政事業(yè)單位績效考核工作如同一紙空文。同時(shí)，個(gè)別的行政事業(yè)單位根本就沒有針對(duì)不同預(yù)算管理流程制定考核指標(biāo)，造成財(cái)務(wù)人員在對(duì)預(yù)算管理結(jié)果開展績效考核工作時(shí)，完全憑借財(cái)務(wù)人員主觀判斷與喜愛，喪失了績效考核的公平性。（四）行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控不到位從內(nèi)控視角出發(fā)，如果要確保行政事業(yè)單位行政職權(quán)及社會(huì)公益服務(wù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)加以有效的防控，避免國有資產(chǎn)流失及財(cái)政資金浪費(fèi)。而目前，一些行政事業(yè)單位沒有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范及預(yù)警體系的建立給予必要的重視，仍將主要的考核工作重點(diǎn)放在預(yù)算執(zhí)行與減少差異等方面，使行政事業(yè)單位內(nèi)部存在潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。（五）預(yù)算績效相關(guān)指標(biāo)無法體現(xiàn)內(nèi)部控制執(zhí)行情況與要求目前，國家已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)項(xiàng)目支出資金績效考核管理辦法，各省、市、縣級(jí)財(cái)政部門也已經(jīng)針對(duì)本地區(qū)特點(diǎn)，制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則與績效考核流程。但在具體實(shí)施與執(zhí)行過程中，沒有將績效考核的指標(biāo)與內(nèi)部控制相關(guān)程序是否執(zhí)行進(jìn)行結(jié)合。例如，某市財(cái)政局對(duì)預(yù)算單位項(xiàng)目支出進(jìn)行績效考核過程中，在對(duì)項(xiàng)目決策進(jìn)行考核時(shí)，沒有將項(xiàng)目是否執(zhí)行集體決策、是否進(jìn)行可行性分析等內(nèi)容作為考核重點(diǎn)，只以決策的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)作為考核重點(diǎn)。這樣將導(dǎo)致行政事業(yè)單位的項(xiàng)目決策流程不規(guī)范，無法將項(xiàng)目關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)控制在行政事業(yè)單位可接受的程度之內(nèi)，雖然行政事業(yè)單位也能夠按照制定的績效考核指標(biāo)開展評(píng)價(jià)工作，但其最終結(jié)果將與實(shí)際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大差異，無法發(fā)揮績效考核工作的作用。四、內(nèi)控視角下優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的措施（一）確保預(yù)算指標(biāo)的科學(xué)、可行在新《預(yù)算法》出臺(tái)并實(shí)施的新形勢下，行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算編制，并制定可行的預(yù)算績效考核指標(biāo)體系。首先，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算指標(biāo)前，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)政部門印發(fā)的預(yù)算編制管理辦法，也可聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編制工作，提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的綜合水平。其次，財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算指標(biāo)時(shí)，應(yīng)參考往年歷史決算數(shù)據(jù)，盡力避免因財(cái)務(wù)人員主觀判斷錯(cuò)誤，而造成預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將行政事業(yè)單位長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算編制相結(jié)合，保證預(yù)算指標(biāo)體系的科學(xué)性、戰(zhàn)略性。此外，預(yù)算管理與績效考核工作既需要行政事業(yè)單位全部工作人員的參與，還需要將預(yù)算管理與績效考核流程滲入到行政事業(yè)單位各個(gè)流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、預(yù)算管理工作的全程監(jiān)控。因此，在新《預(yù)算法》《事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》及信息化應(yīng)用的背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算管理流程進(jìn)行細(xì)化，通過內(nèi)部控制中的授權(quán)審批、會(huì)計(jì)復(fù)核、內(nèi)部審計(jì)等手段，來強(qiáng)化預(yù)算管理工作流程的規(guī)范性，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員預(yù)算管理水平。（二）建立完善的內(nèi)部控制體系行政事業(yè)單位應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，并將預(yù)算績效管理工作與內(nèi)部控制制度相結(jié)合，建立、健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系。首先，在制度中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控工作、績效管理工作的重視，通過成立預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)部控制等獨(dú)立部門，確保內(nèi)部控制制度順利實(shí)施。其次，對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善，通過制度明確業(yè)務(wù)處室領(lǐng)導(dǎo)、工作人員在預(yù)算管理、績效考核工作的具體職責(zé)與義務(wù)，以達(dá)到規(guī)范預(yù)算管理流程的目的。同時(shí)，根據(jù)預(yù)算管理流程與行政事業(yè)單位實(shí)際情況，制定不相容崗位分離、授權(quán)審批等內(nèi)控程序，避免個(gè)別工作人員出現(xiàn)財(cái)經(jīng)違紀(jì)行為。為了保證行政事業(yè)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間高效運(yùn)行，內(nèi)部控制制度中應(yīng)強(qiáng)調(diào)協(xié)同機(jī)制，包括部門之間、部門與外界之間的協(xié)同。此外，行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制、績效管理制度的同時(shí)，應(yīng)引入大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)，在內(nèi)部建立預(yù)算數(shù)據(jù)庫，使業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)、預(yù)算數(shù)據(jù)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)共享，提高行政事業(yè)單位績效管理、內(nèi)部控制管理工作的效率。在預(yù)算績效監(jiān)控制度中，行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部控制中的內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，通過對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況、預(yù)算管理情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全程監(jiān)控，督促績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》要求，在指定或官方網(wǎng)站公布預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”等信息，接受社會(huì)各界廣泛的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行預(yù)算管理制度。（三）完善行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系績效考核工作是推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理、內(nèi)部控制運(yùn)行的有效措施。面對(duì)目前行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)從以下幾方面入手：一是保證績效評(píng)價(jià)工作的獨(dú)立開展。行政事業(yè)單位應(yīng)針對(duì)預(yù)算管理制定專門、可行的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)涵蓋行政事業(yè)單位各個(gè)業(yè)務(wù)部門及工作人員，通過對(duì)指標(biāo)的考核來調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位工作人員參與預(yù)算管理工作的積極性。二是績效考核指標(biāo)應(yīng)具有一定的科學(xué)性。行政事業(yè)單位為了保證績效考核指標(biāo)真正發(fā)生作用并確保制度真正落實(shí)，就應(yīng)該使評(píng)價(jià)考核指標(biāo)與行政事業(yè)單位實(shí)際情況相符，以便行政事業(yè)單位能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作中存在的問題。同時(shí)，在考核評(píng)價(jià)的時(shí)間方面，應(yīng)將定期與隨機(jī)考核結(jié)合，根據(jù)日常預(yù)算執(zhí)行制定重點(diǎn)檢查對(duì)象，并且根據(jù)年初檢查計(jì)劃開展常規(guī)檢查，及時(shí)排查行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題。此外，還要重視審計(jì)、財(cái)政等機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算管理及績效考核工作的監(jiān)督檢查，根據(jù)檢查結(jié)果認(rèn)真進(jìn)行整改。（四）強(qiáng)化行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控新時(shí)期，行政事業(yè)單位必須要樹立起風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，確保行政事業(yè)單位行政職能與社會(huì)公益服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，通過制定預(yù)警指標(biāo)來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、處置，為行政事業(yè)單位管理層提供有效的風(fēng)險(xiǎn)防控方案，并在提高預(yù)算績效考核管理工作的基礎(chǔ)上，不斷降低行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)。此外，行政事業(yè)單位通過將信息化技術(shù)手段與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系相結(jié)合，將監(jiān)控手段嵌入到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與考核工作當(dāng)中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理過程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，并通過大數(shù)據(jù)分析手段，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)、梳理、匯總，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)核算、內(nèi)部控制、預(yù)算管理中的漏洞。該單位還通過制定崗位責(zé)任制度，將預(yù)算管理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警目標(biāo)層層分解到每個(gè)業(yè)務(wù)部門工作人員身上，調(diào)動(dòng)起了該單位內(nèi)部工作人員參與績效管理、預(yù)算管理、內(nèi)部控制執(zhí)行的積極性。最后，該單位通過內(nèi)部審計(jì)手段，對(duì)會(huì)計(jì)核算中、報(bào)表出具中的錯(cuò)誤進(jìn)行審計(jì)，幫助財(cái)務(wù)部門及時(shí)進(jìn)行整改，避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及會(huì)計(jì)差錯(cuò)的出現(xiàn)。（五）強(qiáng)化內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部對(duì)績效管理、內(nèi)部控制流程、制度及作用進(jìn)行廣泛宣傳，使工作人員樹立起正確的內(nèi)控與績效管理意識(shí)。首先，行政事業(yè)單位管理者應(yīng)提高對(duì)預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作的重視程度，強(qiáng)化財(cái)政資金使用效率的提升，使行政事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門、工作人員能夠真正參與到績效管理與內(nèi)部控制工作中來。其次，為了保證績效管理與內(nèi)部控制工作的順利開展，行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步提高績效管理與內(nèi)部控制工作人員的綜合業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，行政事業(yè)單位管理層及中層領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)該積極參與有關(guān)內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，使行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，帶領(lǐng)其他工作人員真正融入到