中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策評(píng)價(jià)

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策評(píng)價(jià)2004年以來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策總體評(píng)價(jià)編者按：住房問(wèn)題是關(guān)系民生的大問(wèn)題。持續(xù)飆升的房?jī)r(jià)因超過(guò)百姓承受能力而招致廣泛批評(píng)。中央政府連年出臺(tái)一系列調(diào)控措施，但效果并不明顯。問(wèn)題究竟出在哪里？下一步將如何著力？為此，我們選登相關(guān)調(diào)研報(bào)告進(jìn)行評(píng)價(jià)，并請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家從各自的角度進(jìn)行分析，同時(shí)考察鄰邦韓國(guó)、日本的做法，以資借鑒。

2004年以來(lái)，中央政府綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，以區(qū)別對(duì)待和循序漸進(jìn)的方式，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)連續(xù)出臺(tái)了一系列宏觀調(diào)控政策?？傮w來(lái)看，調(diào)控初見(jiàn)成效。但房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然存在住房供給結(jié)構(gòu)不合理、部分城市房?jī)r(jià)上漲太快，中低收入居民住房難以滿(mǎn)足等問(wèn)題。亟需在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)和完善住宅的宏觀調(diào)控政策。

房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的背景

2001年以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也出現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)過(guò)猛，部分地區(qū)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快等問(wèn)題，使房地產(chǎn)業(yè)成為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)行業(yè)之一。

(一)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境

自2001年以來(lái)，隨著居民生活水平提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，工業(yè)化進(jìn)程加快和城鎮(zhèn)化率快速提高，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了以住房、汽車(chē)、電子通訊、能源和基礎(chǔ)原材料業(yè)較快發(fā)展的新一輪增長(zhǎng)周期。其中，房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥等行業(yè)投資迅猛增長(zhǎng)，帶動(dòng)整個(gè)固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)。2004年1-2月份固定資產(chǎn)投資完成額增長(zhǎng)53%，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了新的不平衡，能源、運(yùn)輸供應(yīng)緊張，居民消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)(CPI)開(kāi)始走高(6月同比上漲5%)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)偏熱的跡象。

(二)房地產(chǎn)業(yè)制度改革與政策調(diào)整

第一，1998年城鎮(zhèn)居民住房制度改革全面推進(jìn)，有關(guān)住房的分配、供應(yīng)、市場(chǎng)、金融、物業(yè)管理、中介、行政管理和調(diào)控等七個(gè)體系的

但這次調(diào)控主要是抑制供給，對(duì)需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，前些年擴(kuò)大內(nèi)需、刺激住房消費(fèi)的一些政策仍然在發(fā)揮作用，引起了供求關(guān)系的失衡。出現(xiàn)投機(jī)炒作和被動(dòng)需求等非合理需求的快速增長(zhǎng);中低檔住宅供應(yīng)比例下降、房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題引起的商品房?jī)r(jià)格大幅上漲.全國(guó)平均銷(xiāo)售價(jià)格同比增長(zhǎng)14.4%。尤其是上海、杭州等東南沿海城市房?jī)r(jià)漲幅更大，引起了社會(huì)各界對(duì)是否會(huì)出現(xiàn)“房地產(chǎn)泡沫”的關(guān)注。

(二)2005年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)及成效

2005年初，根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，中央三個(gè)月內(nèi)繼續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控政策。

調(diào)控目標(biāo)和重點(diǎn)：調(diào)控目標(biāo)由控制房地產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大的單一目標(biāo)向既控制投資速度又要抑制商品住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快的雙重目標(biāo)轉(zhuǎn)換。調(diào)控重點(diǎn)相應(yīng)調(diào)整：一是有效調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系。從增加供給和減少需求兩方面入手來(lái)調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定房?jī)r(jià)的目的。一方面，利用信貸、稅收等經(jīng)濟(jì)手段，提高炒房成本，抑制房產(chǎn)投機(jī)需求；嚴(yán)格控制城市拆遷改造規(guī)模，抑制被動(dòng)住房需求。同時(shí)，加大對(duì)閑置土地的清理力度，以此增加土地供給。二是在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對(duì)中小套型、中低價(jià)位普通住房給予優(yōu)惠政策支持，改善住房供給結(jié)構(gòu)。三是整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。出臺(tái)了不準(zhǔn)預(yù)售房再轉(zhuǎn)讓、實(shí)行購(gòu)房實(shí)名制、上網(wǎng)交易等措施，并依法嚴(yán)肅查處違法違規(guī)銷(xiāo)售行為。加快建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

調(diào)控效果與問(wèn)題：2005年末房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)19.8%，增速比上年同期回落8.2個(gè)百分點(diǎn)；商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格上漲7.5%，漲幅比上年同期回落3.6個(gè)百分點(diǎn)；上海、杭州等城市大幅上漲的房?jī)r(jià)得到了有效抑制，說(shuō)明宏觀調(diào)控初見(jiàn)成效。

但2006年初，一些問(wèn)題又凸現(xiàn)出來(lái)。一是房地產(chǎn)投資增速出現(xiàn)反彈，1-6月增速比上年末提高4.4個(gè)百分點(diǎn)。二是供給結(jié)構(gòu)不合理狀況依然存在，部分大城市中低收入家庭急需的中低價(jià)住房和經(jīng)濟(jì)適用房的比例偏低，供給不足。三是深圳、北京、廣州、大連等城市房?jī)r(jià)大幅上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會(huì)不安定因素。

(三)2006年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)

2006年5月末建設(shè)部、發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》的調(diào)控措施，各部委和各地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)配套措施。

調(diào)控目標(biāo)：發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒孕枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房，有步驟地解決低收入家庭的住房困難。

重點(diǎn)：一是要求地方政府利用廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房真正解決低收入人群的住房問(wèn)題。二是自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面積和開(kāi)發(fā)面積不得低于當(dāng)年計(jì)劃面積的70%，通過(guò)限套型、限房?jī)r(jià)，競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的辦法，保證中低價(jià)位、普通住房供給。三是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。強(qiáng)化住宅轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收管理和外資購(gòu)房的管理，抑制投機(jī)炒作；提高銀行存貸款利率，有區(qū)別地調(diào)整住房消費(fèi)信貸的首付比例，引導(dǎo)合理消費(fèi)；規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，增強(qiáng)市場(chǎng)信息透明度和加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。四是將落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策納入到對(duì)地方政府目標(biāo)責(zé)任考核制度中，保證調(diào)控措施的有效落實(shí)。對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策體系的總體評(píng)價(jià)

(一)此輪宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)

一是宏觀調(diào)控呈階段性，循序漸進(jìn)。重在解決每個(gè)階段的突出矛盾，調(diào)控逐步深入，注重保持經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，產(chǎn)生的震動(dòng)和影響較小。

二是調(diào)控政策的綜合性和系統(tǒng)性。根據(jù)不同的調(diào)控對(duì)象，采取相應(yīng)的調(diào)控手段，形成了綜合使用行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的政策體系，得到了較好的效果。

三是調(diào)控政策注重區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)指導(dǎo)。主要體現(xiàn)在既要控制房地產(chǎn)投資速度，抑制投資需求，又要保護(hù)普通居民購(gòu)房積極性。在“雙緊”的情況下，土地供給、項(xiàng)目審批、信貸支持等政策都向經(jīng)濟(jì)適用房、中低檔住房?jī)A斜。在抑制非合理需求的同時(shí)，對(duì)普通居民的自住性需求給予了房貸、稅收方面的優(yōu)惠。

(二)宏觀調(diào)控政策的成效

第一，控制了房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，保持了房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。銀根、地根緊縮及政府監(jiān)管力度加大，房地產(chǎn)投資在規(guī)范中發(fā)展；投資、投機(jī)需求以及超前拆遷引發(fā)的被動(dòng)需求得到一定程度抑制，房地產(chǎn)市場(chǎng)向以自住性需求為主轉(zhuǎn)換；地方政府在調(diào)控和住房保障政策被賦予更大的責(zé)任。房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了有效控制，投資各月累計(jì)同比增速由2004年年初的50.2%回落到2005年年末19.8%，2006年11月份為24%；商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格同比由2004年上漲14.4%，逐步回落，2006年11月份同比上漲5.8%，住房?jī)r(jià)格漲勢(shì)平緩回落。

第二，促進(jìn)了土地制度的深化改革。調(diào)控采取了與改革相結(jié)合的政策措施，建立了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，并加強(qiáng)土地交易的監(jiān)督和管理，堵塞了漏洞，促進(jìn)了土地交易市場(chǎng)化進(jìn)程和規(guī)范。

第三，住宅市場(chǎng)體系初步形成?；拘纬闪擞尚陆ㄗ≌袌?chǎng)、二手房轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)和住宅租賃市場(chǎng)構(gòu)成的住宅市場(chǎng)體系。并逐漸建立和完善了商品房預(yù)售、規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序、住房交易實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)等規(guī)章制度，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序逐步改善。

(三)仍然存在的問(wèn)題及成因

房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中仍然存在一些突出問(wèn)題。一是住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾仍十分突出。2006年1-6月份，40個(gè)重點(diǎn)城市上市預(yù)售的套均建筑面積115平方米，適合當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房仍然供應(yīng)不足。二是部分城市房?jī)r(jià)上漲仍然較快。2006年11月，房?jī)r(jià)漲幅較大的城市：福州同比上漲10.4%，北京10.3%，深圳9.8%，廈門(mén)9.6%，秦皇島9.3%，成都8.9%和貴陽(yáng)8.4%，尤其是北京和深圳，房?jī)r(jià)從2005年下半年開(kāi)始持續(xù)較大幅度上漲，使得普通居民仍然買(mǎi)不起房，房?jī)r(jià)回落并沒(méi)有達(dá)到普通居民可承受的水平。三是住房保障制度不完善，低收入家庭住房難的問(wèn)題沒(méi)有根本解決。

進(jìn)一步分析上述問(wèn)題有更深層次的原因。

第一，對(duì)90平米以下普通住房?jī)蓚€(gè)70%的調(diào)控措施缺乏說(shuō)服力和可操作性。此項(xiàng)措施是改善住房供給結(jié)構(gòu)、滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹匾胧５胧┑哪繕?biāo)定位是什么，是滿(mǎn)足新生代的需求還是以舊換新居民的需求。如果都包括，還涉及居民住房消費(fèi)目標(biāo)的問(wèn)題，90平米住房是否是未來(lái)幾年居民住房的目標(biāo)。另外，目標(biāo)定位確定之后，需求量是多少，所占比例是否是70%，這些都需要給予科學(xué)、合理的解釋?zhuān)庞姓f(shuō)服力，得到包括開(kāi)發(fā)商在內(nèi)的理解和支持。

同時(shí)，中低價(jià)房在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)缺乏可操作性，包括購(gòu)房人的資格審定、住房的銷(xiāo)售程序、監(jiān)督管理等都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，措施難以有效落實(shí)。

第二，體制問(wèn)題制約地方政府落實(shí)住房調(diào)控政策的積極性。一是GDP是考核地方政績(jī)的主要指標(biāo)，房地產(chǎn)業(yè)投資速度和房?jī)r(jià)漲幅回落直接影響地方經(jīng)濟(jì)。二是土地收入是地方政府可取得的主要財(cái)政收入，限地價(jià)將影響地方收入。三是落實(shí)中低價(jià)住房和完善住房保障制度的資金來(lái)源不明確，需要地方政府自己籌錢(qián)，幾個(gè)因素都直接影響地方利益。

第三，投資收益低影響開(kāi)發(fā)商建設(shè)中低檔住房的積極性。中低檔住房是在限套型、限房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)上，采取競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的辦法，進(jìn)行招標(biāo)，是在一定行政限制下的市場(chǎng)化行為。開(kāi)發(fā)商追求的是投資收益，其結(jié)果一是在滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)商收益的條件下競(jìng)出的房?jī)r(jià)可能偏高(廣州已有先例)，二是因預(yù)期收益低開(kāi)發(fā)商不積極參與。

第四，住房保障制度不完善。一是住房保障體系不健全。政府承擔(dān)為低收入人群解決居住問(wèn)題責(zé)任不明確，缺乏法律與制度保障。二是部分城市還沒(méi)有建立廉租制度，經(jīng)濟(jì)適用房制度尚需進(jìn)一步改進(jìn)，住房保障體系的覆蓋面太小。三是住房保障制度不落實(shí)。大多數(shù)城市沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)，資金來(lái)源缺乏制度化，沒(méi)有建立最低收入居民家庭檔案和申請(qǐng)、審批制度。

第五，缺乏住房信息、檔案等基礎(chǔ)制度建設(shè)。利用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)手段抑制投資需求、外資炒房等調(diào)控措施，因?yàn)闆](méi)有建立實(shí)名制的住房檔案而難以精確實(shí)施，降低調(diào)控效率。同時(shí)通過(guò)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)稅的方式來(lái)優(yōu)化存量房源配置較好的政策建議，也因此難以實(shí)現(xiàn)。政策建議

要繼續(xù)完善和落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策，與此同時(shí)要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)，做到標(biāo)本兼治，為更好的進(jìn)行調(diào)控創(chuàng)造條件。

第一，加強(qiáng)住房信息統(tǒng)計(jì)工作，建立住房檔案登記制度。整合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)資源，建立實(shí)名制的住房檔案登記制度。

第二，建立科學(xué)的居民住房消費(fèi)目標(biāo)和消費(fèi)模式。一是根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和我國(guó)土地資源和人口狀況，明確在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，90平米住房可以滿(mǎn)足中等及中低收入普通居民的住房需求。二是準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)中等及中低收入普通居民的自住房需求，按照實(shí)際需求安排中低價(jià)位、中小套型普通商品住房的供地計(jì)劃和建設(shè)計(jì)劃。三是提倡根據(jù)消費(fèi)能力“租、購(gòu)并舉”的科學(xué)消費(fèi)模式，合理引導(dǎo)普通居民的住房消費(fèi)。

第三，調(diào)動(dòng)地方政府落實(shí)調(diào)控政策的積極性，為地方政府認(rèn)真落實(shí)調(diào)控措施創(chuàng)造制度條件。一是改革地方官員的政績(jī)考核制度，減弱GDP增長(zhǎng)的影響。二是改革、完善分稅制度，使地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng)。三是改革土地收益制度，減少地方政府對(duì)土地收入的依賴(lài)。

第四，完善住房保障制度；滿(mǎn)足普通居民購(gòu)房需求。政府應(yīng)該承擔(dān)起保障中低收入居民住房的責(zé)任，建立完善的住房保障制度。一是根據(jù)低收入居民的支付能力，建立多層次的住房保障體系。對(duì)低保人群實(shí)施廉租房政策；為低收入者提供經(jīng)濟(jì)適用房。二是建立住房保障基金，解決資金來(lái)源。三是建立低收入人群的住房檔案和分配制度，并跟蹤了解和及時(shí)調(diào)整