城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在《城市世界城市狀況報(bào)告2008/2009》提出城市是人類最復(fù)雜的作品之一從來沒有完成亦沒有確切的形態(tài)就像沒有終點(diǎn)的旅程它是過去是現(xiàn)在更是未來。21世紀(jì)是城市的世紀(jì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)2020年世界城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.9城市人口將超過42億。2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨曾經(jīng)說美國(guó)的高科技與中國(guó)的城鎮(zhèn)化將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.2城市人口超過7.5億中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張將極大地推動(dòng)世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程。面對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢(shì)如何構(gòu)建新時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略布局與政策框架是現(xiàn)階段亟待研究的重大命題。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景來看中國(guó)城市發(fā)展正處于“人與自然”和“人與人”關(guān)系的瓶頸約束期表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會(huì)容易失序、心理容易失衡、效率與公平需要調(diào)整和重建”的關(guān)鍵時(shí)期1面臨著城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有待打破、區(qū)域城市整合有待加強(qiáng)、一系列制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度因素等有待消除等問題。因此新時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展思路需要立足于中國(guó)國(guó)情從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度轉(zhuǎn)型的三維角度構(gòu)建中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局與制度政策框架重點(diǎn)是解決內(nèi)需開發(fā)問題、農(nóng)民工市民化問題以及城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化問題難點(diǎn)是解決城市行政體制及其配套的戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新與政策構(gòu)建。一、改革開放以來中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度演變與歷史進(jìn)程回顧30多年改革開放實(shí)踐中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了從支持小城鎮(zhèn)到重點(diǎn)發(fā)展大城市再到大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列變化。這種變化實(shí)質(zhì)上就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中國(guó)的制度安排由限制農(nóng)民進(jìn)城到允許、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城再到鼓勵(lì)支持農(nóng)民進(jìn)城的過程。一中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度演變?cè)谟绊懼袊?guó)城鎮(zhèn)化的制度因素中是城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及社會(huì)福利制度。新中國(guó)成立初期中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)和人口遷徙是自由的從20世紀(jì)50年代初期起為配合國(guó)家的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略開始一步一步地限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。1957年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》1958年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)戶口管理登記條例》此后以戶口制度為基礎(chǔ)先后又制定了糧食、副食品、燃料、住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、婚姻等制度這些制度安排把城市人和農(nóng)村人分成兩個(gè)不同的“二元世界”和兩種不同的身份。在此制度限制下中國(guó)城鎮(zhèn)化缺乏農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和人口轉(zhuǎn)移支持導(dǎo)致城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期落后于工業(yè)化。從20世紀(jì)80年代開始城鄉(xiāng)二元的就業(yè)制度開始解凍。為了適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求國(guó)家逐步放寬對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的控制農(nóng)村勞動(dòng)力離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城的就地城鎮(zhèn)化模式開始興起。從20世紀(jì)90年代以來為適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)?？绲貐^(qū)流動(dòng)的要求戶籍制度的壁壘先從小城鎮(zhèn)被打破。1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。從2003年以來中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新的發(fā)展階段。黨的十六屆三中全會(huì)明確指出在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地域居住地登記戶籍并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。2010年中央“一號(hào)文件”提出深化戶籍制度改革加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶的政策促進(jìn)符合的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益多渠道多形式改善農(nóng)民工居住鼓勵(lì)有的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系采取有針對(duì)性的措施著力解決新生代農(nóng)民工問題。二中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程由于中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程伴隨不斷的制度變遷因此具有顯著的階段性特征。1978-1984年是中國(guó)城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展階段。這一階段城鎮(zhèn)人口平均每年遞增5.68城鎮(zhèn)化率從17.92上升到23.01平均每年增加0.85個(gè)百分點(diǎn)建制市由193個(gè)增加到300個(gè)建制鎮(zhèn)由2173個(gè)猛增到9140個(gè)2。1984-1992年是中國(guó)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展階段。1992年全國(guó)建制市增加到517個(gè)建制鎮(zhèn)激增到1.45萬個(gè)城鎮(zhèn)化率達(dá)到27.46比1984年提高了4.45個(gè)百分點(diǎn)年均提高0.56個(gè)百分點(diǎn)3。1992-2003年是中國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。這一階段中國(guó)城鎮(zhèn)化率從27.46提高到40.53年均提高1.19個(gè)百分點(diǎn)2003年建制市達(dá)到660個(gè)建制鎮(zhèn)達(dá)到20226個(gè)以城市現(xiàn)代化建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等為標(biāo)志中國(guó)城鎮(zhèn)化全面快速推進(jìn)城市綜合承載能力與吸納農(nóng)村人口的能力得到明顯提高。2003年至今是中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。2009年城鎮(zhèn)人口為62186萬比2003年增加9810萬年均增加1635萬城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.59比2003年提升6.06個(gè)百分點(diǎn)年均提升1.01個(gè)百分點(diǎn)。三改革開放以來中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的評(píng)價(jià)改革開放30多年來中國(guó)城鎮(zhèn)化在制度變遷中得到了較快發(fā)展但根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化仍滯后于工業(yè)化。1978年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.92低于世界平均水平20.43個(gè)百分點(diǎn)2008年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為45.68比世界平均水平低4.24個(gè)百分點(diǎn)。1978-2008年間中國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高0.92個(gè)百分點(diǎn)同期世界城鎮(zhèn)化率年均提升0.39個(gè)百分點(diǎn)中國(guó)與世界城鎮(zhèn)化水平之間的差距在不斷縮小從收入分組來看2008年中國(guó)人均GNI高于中等收入國(guó)家但城鎮(zhèn)化率低于2.44個(gè)百分點(diǎn)同時(shí)也低于世界平均城鎮(zhèn)化水平見表1下頁(yè)。二、中國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)證分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程是人口流動(dòng)從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、社會(huì)轉(zhuǎn)型從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)演進(jìn)的過程它對(duì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有舉足輕重的作用。一中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)勞動(dòng)就業(yè)影響的實(shí)證分析根據(jù)1978-2008年間的數(shù)據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比、第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比的相關(guān)系數(shù)分別為0.965、0.825、0.978城鎮(zhèn)化率與各就業(yè)比率指標(biāo)總體上保持了動(dòng)態(tài)同步性。如圖一所示第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率增長(zhǎng)平緩且與城鎮(zhèn)化率之間的缺口逐漸放大從1994年開始第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率超過第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率成為吸納勞動(dòng)就業(yè)的最重要產(chǎn)業(yè)改革開放30年間非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率一直高于城鎮(zhèn)化率且保持1015個(gè)百分點(diǎn)的差距其可能的解釋是農(nóng)村工業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化使大量非農(nóng)就業(yè)分散在鄉(xiāng)村地區(qū)。為了具體分析中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的影響設(shè)X城鎮(zhèn)化率Y1非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率Y2第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率Y3第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率Y4第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)模型設(shè)置如下1LnY1A1B1LnX2LnY2A2B2LnX3LnY3A3B3LnX4Y4A4B4X其中X是自變量Y1、Y2、Y3、Y4分別是各模型的因變量A1、A2、A3、A4、B1、B2、B3、B4是各模型的系數(shù)各變量樣本區(qū)間為1978-2008年。運(yùn)用樣本數(shù)據(jù)得到模型計(jì)量分析結(jié)果如下5LnY11.300.73LnX0.95第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重提高0.74。因此推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、提高勞動(dòng)收入進(jìn)而擴(kuò)大消費(fèi)需求具有重要的意義?；仡櫢母镩_放30年實(shí)踐在城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化構(gòu)成的“雙重二元結(jié)構(gòu)”11下城鎮(zhèn)地區(qū)人口集聚效應(yīng)差、公共服務(wù)效率低、服務(wù)業(yè)發(fā)育成本高阻礙了城鎮(zhèn)地區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大。目前中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期階段根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)服務(wù)業(yè)將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)城市工業(yè)體系的發(fā)展必然需要與之配套的生產(chǎn)性服務(wù)體系如流通與通訊服務(wù)體系、金融與法律服務(wù)體系、勞動(dòng)力市場(chǎng)與交易體系等隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)農(nóng)村人口大量進(jìn)入城鎮(zhèn)人口聚集為相互提供市場(chǎng)的服務(wù)業(yè)尤其是商業(yè)、醫(yī)療、娛樂等各類生活型服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了龐大的市場(chǎng)空間同時(shí)農(nóng)村人口進(jìn)入城市從事勞動(dòng)生產(chǎn)率較高的第二產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)其收入水平與消費(fèi)需求得到較大提升大規(guī)模的農(nóng)民市民化通過消除城鄉(xiāng)消費(fèi)需求落差釋放龐大的內(nèi)需市場(chǎng)。二當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化問題在城鄉(xiāng)二元制度下農(nóng)民工是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷出現(xiàn)的特殊群體。從第五次全國(guó)人口普查開始進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動(dòng)人口主體是農(nóng)民工被計(jì)入城鎮(zhèn)人口。根據(jù)該口徑計(jì)算2007年1.6億農(nóng)村戶籍人口被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的27②。從分省數(shù)據(jù)來看流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的人口