法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)法律制度的完善樣本

法院實施機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)法律制度完善多年來，人民法院受理各類強(qiáng)制實施案件呈大幅度增加，而現(xiàn)在因為法院內(nèi)部所設(shè)置實施機(jī)構(gòu)和實施制度、方法存在弊端，強(qiáng)制實施立法滯后，再加上外部執(zhí)法環(huán)境等原因，實施難問題十分突出。筆者認(rèn)為，造成實施難現(xiàn)實狀況形成關(guān)鍵原因，乃是法院內(nèi)部實施機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)法律制度不完善所致。改善和完善法院實施機(jī)構(gòu)內(nèi)部不利于實施工作原因，是處理實施難問題關(guān)鍵路徑，能夠起到事半功倍效果。本文擬就現(xiàn)在法院實施機(jī)構(gòu)存在弊端，看對怎樣改革實施機(jī)構(gòu)、完善強(qiáng)制實施立法，加強(qiáng)實施力度方面，談?wù)勛约阂娊饧霸O(shè)想。一、現(xiàn)在法院實施機(jī)構(gòu)、制度及方法存在弊首先，現(xiàn)在法律對設(shè)置實施機(jī)構(gòu)重視不夠。首先，法院組織法只字未提實施機(jī)構(gòu)問題，民事訴訟法也只要求基層法院、中級法院依據(jù)需要，“能夠”設(shè)置實施機(jī)構(gòu)，這只是一個選擇性規(guī)范，似乎實施機(jī)構(gòu)是可有可無機(jī)構(gòu);其次，法律也沒有給實施機(jī)構(gòu)確定一個法定稱謂。這和法律對審判組織態(tài)度相比,有一個顯著厚此薄彼之感?，F(xiàn)在，中國各基層法院和中級法院，即使全部設(shè)置了實施庭，但平級法院實施庭之間，業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)性差，上級法院實施庭對下級法院實施庭指導(dǎo)、監(jiān)督作用也甚微。依據(jù)中國現(xiàn)行法院財政體制，法院司法經(jīng)費來自于當(dāng)?shù)卣斦?，為此，?dāng)?shù)胤ㄔ涸O(shè)置實施庭當(dāng)然地被當(dāng)成當(dāng)?shù)卣幚懋?dāng)?shù)厥聞?wù)工具，為當(dāng)?shù)氐胤嚼鎸崿F(xiàn)而服務(wù)。當(dāng)當(dāng)?shù)胤ㄔ簩嵤┩ピ趯嵤┕ぷ髦?，一旦碰到和?dāng)?shù)卣娌灰恢聲r，往往會受到當(dāng)?shù)卣深A(yù)，這就是通常所說行政干預(yù)。因為當(dāng)?shù)胤ㄔ簩嵤┩ナ苤朴诋?dāng)?shù)卣?，所以完全無力抵制這種行政干預(yù)。另外，當(dāng)案件需要到異地委托實施時，外地法院實施庭因為一樣原因，或有托不執(zhí)。這就是通常所說司法領(lǐng)域中地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。這現(xiàn)象是造成法院委托實施效果差關(guān)鍵原因。其次，現(xiàn)在中國法院實施員地位不明確，缺乏應(yīng)有組織保障，這也對法院實施工作帶來了消極影響。首先,相對影響了實施工作在法院工作中地位，其次，挫傷了實施員工作主動性。在司法實踐中，對實施員任免通常沒有手續(xù)，隨意性大，很不嚴(yán)厲。而審判員任命不僅需要組織部門考評審批，還需由本院院長提請人大審議經(jīng)過,不經(jīng)法定程序，不受撤免。表現(xiàn)出實施員法律地位不如審判員現(xiàn)象。然而現(xiàn)在實施工作比審判工作愈加艱巨復(fù)雜，不愿干實施工作，是法院內(nèi)部人員存在普遍現(xiàn)象。實施庭實施人員往往被任命為審判員，這又顯然有悖于實施工作由實施員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)。目前，法院實施工作關(guān)鍵性越來越突出，這和現(xiàn)在實施員法律地位低現(xiàn)實狀況很不適應(yīng)。能夠說，實施員法律地位不明確是影響法院實施工作力度一個關(guān)鍵原因。第三，審判和實施工作合一現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在實施積案增多，實施庭力量顯著不足壓力下，現(xiàn)在法院普遍采取做法是由審判業(yè)務(wù)庭兼辦各類實施案件。即讓民事審判庭審判人員辦理民事實施案件，經(jīng)濟(jì)審判庭審判人員辦理經(jīng)濟(jì)實施案件，行政審判庭審判人員辦理行政實施案件和非訴行政實施案件。這一做法表面上看是加強(qiáng)了實施工作力度，孰不知，這種做法不僅不能根本處理實施難問題,反而會增加實施亂問題產(chǎn)生，使實施工作難上加難。審執(zhí)分離標(biāo)準(zhǔn)是中國民事訴訟法所確定一項關(guān)鍵制度,實施審執(zhí)分離標(biāo)準(zhǔn)，是法院內(nèi)部關(guān)鍵審判監(jiān)督機(jī)制。在審理階段，對案件正確適使用方法律，作出公正裁判，是案件得以順利實施前提條件。為此,對于申請強(qiáng)制實施案件,必需首先做好對據(jù)以實施裁、判文書進(jìn)行嚴(yán)格審查工作。而假如由審理該案審判人員直接辦理強(qiáng)制實施工作，則勢必消弱了這一關(guān)鍵工作步驟，為司法不公問題產(chǎn)生發(fā)明了可能條件。另外，尤其是法院行政審判庭直接辦理行政實施案件和非訴行政實施案件，其危害性愈加突出。眾所周知，因為中國幾千年來封建傳統(tǒng)意識影響，現(xiàn)在中國公民對“民告官”這一訴訟制度還很不適應(yīng)，行政機(jī)關(guān)也很不習(xí)慣“被告”這一稱謂。全國法院自成立行政審判庭以來，行政訴訟一直是舉步維艱，難以走上正軌。在這種現(xiàn)實狀況下，行政審判庭審判人員本應(yīng)把全部精力用在行政案件審理上，并用實實在在案例大張旗鼓地進(jìn)行法制宣傳，以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和公民、法人依法行政法律意識，從而把中國社會主義法制建設(shè)推向前進(jìn)。行政審判庭審判人員辦理實施案件，不僅有悖于中國審執(zhí)分離這一基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)制度，同時還會給大家造成“官官相護(hù)”錯覺，使一部分計劃提起行政訴訟當(dāng)事人望而卻步，知“難”而退。據(jù)統(tǒng)計，自從行政審判庭能夠受理非訴行政實施案件以來，正常行政案件數(shù)量曾一度出現(xiàn)回落現(xiàn)象。行政審判人員辦理非訴行政實施案件數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出審理正常行政案件數(shù)量，造成行政審判人員“不務(wù)正業(yè)”，只能把全部精力用于應(yīng)付實施業(yè)務(wù)，從而荒廢對行政審判業(yè)務(wù)鉆研，使法院行政審判庭形同虛設(shè)，變成實際上行政實施庭。第四，實施程序比較混亂?，F(xiàn)在，中國還沒有一套完善強(qiáng)制實施法，1991年修改施行《民事訴訟法》在試行基礎(chǔ)上，即使增加了相關(guān)強(qiáng)制實施方法要求，但對實施程序和實施方法行為規(guī)范要求卻仍然停留在民事訴訟法試行時期水平，實施過程中內(nèi)部關(guān)聯(lián)性沒有引發(fā)足夠重視，相關(guān)實施程序仍然只是部分粗線條要求。在總體結(jié)構(gòu)上，實施程序顯然缺乏諸如審判程序中相關(guān)實施監(jiān)督和對實施結(jié)案后特殊問題處理要求，對當(dāng)事人在實施程序中存在法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，或，對人民法院實施行為存在異議，影響權(quán)利人享受權(quán)利實現(xiàn)，對義務(wù)人負(fù)有義務(wù)推行不妥時，缺乏明確適用法律程序加以補(bǔ)救?，F(xiàn)行民事訴訟法中相關(guān)“實施回轉(zhuǎn)”要求和最高人民法院相關(guān)實施和解后一方當(dāng)事人不推行或翻悔怎樣處理司法解釋，顯然不足于應(yīng)付萬變現(xiàn)實，致使整個實施程序顯得松散，直接影響人民法院實施工作規(guī)范化，制約了人民法院實施能力發(fā)揮。在實施實踐中，實施程序混亂關(guān)鍵表現(xiàn)為：1、不注意對實施案件在實施前閱卷審查工作，對裁判失誤而影響實施問題未能立即發(fā)覺，更難于發(fā)覺部分審判不公問題，使審執(zhí)分離制度失去其意義;2、在實施過程中，通常全部是由實施員獨任進(jìn)行，極少以實施合議庭名義進(jìn)行，這首先會因?qū)嵤﹩T獨任進(jìn)行實施力度不大，實施方法不到位而使法院實施行為顯得蒼白無力，如有被實施人有意躲避實施，對實施員傳喚通知不加理會、置若罔聞，實施員則顯得無能為力，在做被實施人思想工作時，因為勢單力薄，常常反遭被實施人及其幫兇圍攻。其次，實施方法由實施員獨任進(jìn)行時，還可能發(fā)生在對案件審查不嚴(yán)情況下,錯誤采取不妥強(qiáng)制方法，造成實施員和被實施人或申請人和被實施人之間產(chǎn)生矛盾激化或僵化，使案件處理陷入僵局;3、實施案件沒有期限要求，這就使得實施工作帶有相當(dāng)大隨意性和主觀臆斷性，很不利于人民法院廉政建設(shè)。二、改革法院實施機(jī)構(gòu)，完善實施制度立法設(shè)想(一)建立健全法院實施機(jī)構(gòu)，提升實施人員法律地位。目前，申請法院強(qiáng)制實施案件越來越多，收案范圍越來越廣，案件類型也越來越復(fù)雜。嚴(yán)峻現(xiàn)實要求我們必需建立健全、強(qiáng)有力實施機(jī)構(gòu)和實施人員隊伍，以適應(yīng)強(qiáng)制實施工作需要。鑒于現(xiàn)在實施案件工作艱巨性，和實施工作易受地方政府行政干預(yù)和地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義干憂特征，提議在全國法院系統(tǒng)內(nèi)自上而下成立相對獨立實施機(jī)構(gòu)，增加人員編制，健全實施機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置。其人員經(jīng)費編制預(yù)算，由最高人民法院負(fù)責(zé)，直接由中央財政支付，實施垂直領(lǐng)導(dǎo)，擺脫地方控制。在全國范圍內(nèi)形成一個完善、協(xié)調(diào)實施機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。這么，在強(qiáng)制實施工作中，下級法院實施機(jī)構(gòu)能夠立即地得到上級法院實施機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同級法院之間能夠相互配合。全國法院各級實施機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)地域管轄和等級管轄標(biāo)準(zhǔn)受理各自范圍內(nèi)各類申請強(qiáng)制實施案件。這么就根本擺脫了地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義對實施案件干擾，從根本上處理異地實施難問題。同時，在立法上明確實施員法律地位，提議修改法官法，把實施員納入法官范圍，或單獨制訂實施官法，將實施人員和審判人員相同看待。調(diào)動實施人職員作主動性和主動性。(二)制訂獨立完善強(qiáng)制實施法，為實施機(jī)構(gòu)開展實施工作提供完備法律依據(jù)和法律保障。中國現(xiàn)在法院實施工作中存在審執(zhí)合一，實施程序混亂等弊端，全部和中國強(qiáng)制實施立法滯后直接相關(guān)。目前，中國需要表現(xiàn)國家強(qiáng)制實施權(quán)法院實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制實施領(lǐng)域十分寬廣，如民事、經(jīng)濟(jì)訴訟、仲裁、公證、行政、破產(chǎn)等等。據(jù)以實施依據(jù)包含法院生效判決書、裁定書、調(diào)解書、支付令和已發(fā)生法律效力行政處罰決定書、仲裁裁決書、公證債權(quán)文書等等。不管從理論上講還是從現(xiàn)實需要出發(fā)，制訂獨立強(qiáng)制實施法全部是十分必需。多年來，最高人民法院就強(qiáng)制實施問題作了不少司法解釋，各級法院也全部已制訂或擬制訂實施工作細(xì)則，不少地方人大頒布了相關(guān)強(qiáng)制實施地方性法規(guī)，全部這些全部在為制訂獨立強(qiáng)制實施法做了準(zhǔn)備工作。由此看來，在中國制訂獨立強(qiáng)制實施法，不僅是必需，而且是可能?，F(xiàn)在，中國相關(guān)強(qiáng)制實施法律要求，大全部散見于民事訴訟法和其它部分法律和有限司法解釋中，過于簡單標(biāo)準(zhǔn)、缺乏可操作性，且存在不少漏洞和缺點。筆者認(rèn)為，為適應(yīng)日趨復(fù)雜實施工作需要，中國現(xiàn)在亟待制訂一部獨立完善強(qiáng)制實施法。其關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)包含以下多個方面：總則部分，包含制訂強(qiáng)制實施法依據(jù)、目標(biāo)和它所擔(dān)負(fù)任務(wù);強(qiáng)制實施法基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn);實施機(jī)構(gòu)和實施組織設(shè)置和職權(quán);實施當(dāng)事人及參與實施主體權(quán)利和義務(wù);實施客體范圍和種類;舉證責(zé)任;期間和送達(dá);對妨害實施強(qiáng)制方法，法律責(zé)任等等。分則部分，包含實施案件受理和審查;實施方法;實施方法;實施案件管轄;實施案件移交和申請;實施具體程序;實施幫助和委托;民事實施和解;實施異議和回轉(zhuǎn)，實施中止和終止;附則條款等等。依據(jù)中國現(xiàn)在實際情況，提議在制訂強(qiáng)制實施法時，應(yīng)注意考慮以下多個亟待處理問題：一是實施機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，現(xiàn)在法律對法院設(shè)置實施機(jī)構(gòu)要求十分模糊，提議在強(qiáng)制實施法中明確要求法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置相對獨立各級實施機(jī)構(gòu)，并明確為實施機(jī)構(gòu)命名，能夠?qū)⒎ㄔ焊骷墝嵤C(jī)構(gòu)命名為“強(qiáng)制實施工作局”。二是實施程序問題，為使實施機(jī)構(gòu)開展實施工作程序規(guī)范化，提議在強(qiáng)制實施法中要求實施機(jī)構(gòu)必需以實施合議庭和實施獨任制作為實施組織，除了實施標(biāo)不大，無須采取強(qiáng)制方法實施案件能夠由實施員獨任實施外，要求每一宗案件實施工作全部應(yīng)實施實施合議庭負(fù)責(zé)制，由一名實施員主辦，其它合議庭實施員應(yīng)參與案件實施方案評議，有重大實施行動時，實施合議庭人員應(yīng)該全部參與，實現(xiàn)由合議庭組員對案件共同負(fù)責(zé)、相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制。三是實施方法問題，提議在強(qiáng)制實施法中設(shè)置搜查、拍賣等制度。在實施工作實踐中，被實施人轉(zhuǎn)移，隱匿實施標(biāo)物現(xiàn)象日趨嚴(yán)重和突出，而人民法院在現(xiàn)有實施方法制度約束下，對此束手無策。為此，亟需在強(qiáng)制實施法中確立民事搜查制度。這種搜查，應(yīng)由實施員在被實施人不推行生效法律文書要求義務(wù)，而且有一定線索或證據(jù)證實被實施人有隱匿或轉(zhuǎn)移實施標(biāo)物可能時適用。而在強(qiáng)制實施法中設(shè)置拍賣制度，對拍賣條件、范圍、方法、程序等作出具體、明確要求，則能夠有效地保護(hù)債權(quán)人利益,同時，經(jīng)過拍賣，能夠使債務(wù)人財產(chǎn)在可能范圍內(nèi)以，高價格出售，從而維護(hù)了債務(wù)人利益。四是實施幫助問題，在實施實踐中，常常碰到需要查詢、凍結(jié)和扣劃被實施人銀行存款，而銀行部門往往拒不幫助，甚至私下暗示、幫助被實施人轉(zhuǎn)移存款情況，因為現(xiàn)在法律對這類行為應(yīng)負(fù)擔(dān)法律責(zé)任，缺乏明確法律條款要求，以致實施人員對拒不幫助行為無奈其何。為此，提議在強(qiáng)制實施法中對有義務(wù)幫助法院實施單位及個人，如銀行、被實施人所在單位等，明確制訂幫助實施義務(wù)規(guī)范性法律條款和拒不幫助應(yīng)負(fù)擔(dān)法律責(zé)任條款。五是實施范圍問題，在實施實踐中，常常碰到被實施人無財產(chǎn)可供實施，但有到期債權(quán);被實施人財物被她人借用不還或私分、侵占;在實施程序中，第三人對被實施人推行義務(wù)進(jìn)行擔(dān)保達(dá)成和解協(xié)議，但被實施人到期仍不推行等等情況。提議強(qiáng)制實施法對上述等問題制訂明確要求。如要求被實施人沒有爭議到期債權(quán)，能夠裁定向被實施人債務(wù)人追收，被實施人債務(wù)人不自覺交出，能夠強(qiáng)制實施;實施人員有權(quán)向借用、私分、侵占被實施人財物相關(guān)人員強(qiáng)制追繳，用以償還債務(wù);實施但保人在被實施人逾期仍未推行時，能夠?qū)嵤┑Ｈ肆袨楸粚嵤┤?。六是實施期限問題，提議在強(qiáng)制實施法中對實施案件實施期限作出要求，克服實施工作中隨意性和主觀臆斷性。(三)加大實施工作力度，改善實施環(huán)境不良局面。現(xiàn)在，因為中國強(qiáng)制實施法律法規(guī)不健全，法院實施工作表現(xiàn)出蒼白無力現(xiàn)象。如對被實施人躲避推行義務(wù)，有意逃匿，抗拒實施行為，中國民事訴訟法第102條和刑法第313條，即使已對應(yīng)要求了對行為人能夠采取民事或刑事制裁，對其罰款、拘留或追究其刑事責(zé)任。然而這些法律條文要求十分粗放，在實踐中缺乏可操作性，更沒有明確界定罰款和拘留、罪和非罪界限，造成現(xiàn)在法院實施工作在這方面力度不大，缺乏應(yīng)有威懾力。因為抗拒實施行為人未能受到立即應(yīng)有處罰，造成了現(xiàn)在被實施人對法院傳喚置匿罔聞，有意拖延甚至抗拒實施現(xiàn)象十分嚴(yán)重，也使得部分應(yīng)該幫助法院實施單位和個人勇于妨害、阻礙法院實施工作。為此，筆者認(rèn)為，在立法上完善對抗拒實施違法犯罪行為進(jìn)行處罰制裁法律條款同時，必需在這方面加大實施工作力度，有效地適應(yīng)這些法律條款對抗拒實施違法犯罪行為人進(jìn)行制裁，使那些勇于抗拒法院實施被實施人或有義務(wù)幫助法院實施而拒不幫助，甚至妨害、阻礙法院實施行為人，全部能受到立即，應(yīng)有處罰。這么就能大大提升法院實施機(jī)構(gòu)威懾力，改善現(xiàn)在實施環(huán)境不良局面。從實施案件角度看，被實施人拒不推行義務(wù)，侵犯只是申請人部分民事主體權(quán)益。然而申請人這一部分民事主體權(quán)益已受國家法律