論行政決策的科學化與民主化分析研究 公共管理專業(yè)

內(nèi)容摘要行政決策是政府管理的首要環(huán)節(jié)和履行各項政府職能的基礎，而推進行政決策的科學化與民主化則是推進我國政治體制改革的一個著眼點。我國行政決策制度建設和政策法規(guī)方面已經(jīng)取得了不小的進展與成效，但是與西方國家的行政決策科學化、民主化程度相比，我國仍有很大的發(fā)展空間。針對這些問題，本文在明確行政決策的科學化與民主化的概念的基礎上，回顧了我國行政決策科學化和民主化的進程，并肯定了黨和政府取得的成果，最后根據(jù)實際提出了相對有效的優(yōu)化建議。關鍵詞：行政決策科學化民主化AbstractTheadministrativedecisionisthefirststepofthegovernmentmanagementofthefoundationandtoperformallthefunctionsofthegovernment,andpromotescientificanddemocraticadministrativedecision-makingisthestartingpointtopromotethepoliticalsystemreforminChinaa.China'sadministrativedecision-makingsystemandpoliciesandregulationshavemadeprogressandeffectivenessisnotsmall,butcomparedwiththewesterncountries,administrationdecisionscientific,democratization,thereisstillmuchroomfordevelopmentinchina.Aimingattheseproblems,basedontheconceptofscientificanddemocraticadministrativedecisiononthereview,China'sadministrativedecision-makingmorescientificanddemocraticprocess,andaffirmstheachievementsofthepartyandthegovernment,accordingtotheactualputsforwardsomesuggestionstoimprovetherelativeeffective.Keywords：Administrativedecision-makingScientificDemocratization目錄TOC\o"1-3"\h\u一、行政決策科學化與民主化的理論基礎 1（一）行政決策科學化的內(nèi)涵 11.組織 12.程序 13.方法與技術 1（二）行政決策民主化的內(nèi)涵 2二、我國行政決策民主化與科學的進程與成果 2（一）中國行政決策民主化科學化進程 2（二）中國行政決策科學化與民主化取得的顯著成效 31.咨詢機構作用日益明顯 32.公民參與行政決策途徑增多 43.實行了行政決策的聽證、信息公開和官員問責制度 44.公共危機管理能力得到加強 45.政府的信息化行政建設 5三、如何加快我國行政決策的科學化與民主化進程 5（一）立黨為公，執(zhí)政為民的決策理念 5（二）完善行政決策程序 5（三）完善聽證制度 61.完善聽證代表的選拔程序 62.提高決策利益相關者的組織化程度 63.保證聽證各方主體的利益代表性 6四、注釋 7五、參考文獻 7一、行政決策科學化與民主化的理論基礎（一）行政決策科學化的內(nèi)涵科學是用邏輯來判斷是否符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，科學的精神是一種理性的精神，因此決策科學化是要按照客觀事物的發(fā)展規(guī)律及人類思維邏輯進行決策活動，遵循理性化，追求的是對決策成功概率的保證，以此作為衡量決策成效的標準?？茖W性制約著決策的方向、過程和正確性，那么行政決策科學化要求決策者及其參與者應該按照政府自身行為邏輯和客觀規(guī)律進行決策活動。在現(xiàn)代社會中，行政決策科學化的實現(xiàn)具體依托于三個方面：組織行政決策機構設置的科學化直接決定著決策目標制定、決策方案設計及抉擇、決策實施整個決策過程的科學性實現(xiàn)。在現(xiàn)代行政決策體制下完整的決策系統(tǒng)是需要包括決策中樞系統(tǒng)、靈敏的信息系統(tǒng)、權威的咨詢系統(tǒng)、高效的執(zhí)行系統(tǒng)、強有力的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)。它們之間應分工合理、任務明確、職權清晰、密切協(xié)作，共同完成行政決策的各項任務，確保行政決策目標的實現(xiàn)。這從根本上反映出行政決策的體制性問題，對行政決策的科學化具有決定性意義。程序按照科學的程序進行決策，是行政決策科學化的行為保證，科學的行政決策程序應當是一個具有嚴密銜接特質的邏輯程序系統(tǒng)，存在內(nèi)在的規(guī)律性。西蒙對決策程序的研究成果為決策理論的發(fā)展做出了巨大貢獻，他認為決策要做到準確、及時、有效，應遵循四步程序，第一步是信息階段，通過信息的收集提出問題，確定可以解決的問題，找出問題產(chǎn)生的原因，制定決策目標。第二步是設計階段，設計解決問題的方案，通過分析評估淘汰不能達到?jīng)Q策目標的方案。第三步是抉擇階段，在諸多行動方案中進行抉擇選出并確定最符合某種滿意標準的方案。第四步是對實施方案進行審驗和修正階段。在該階段實施追蹤決策是非常重要的，可以對決策進行修正實現(xiàn)決策的雙重優(yōu)化。3.方法與技術在決策過程中運用科學的決策方法、技術和手段可以更加便利的達到科學化的要求?，F(xiàn)代科學技術的發(fā)展促使行政決策實現(xiàn)了定性和定量方法的高度統(tǒng)一，例如電子計算機、數(shù)據(jù)庫、遙控遙測、衛(wèi)星照片判斷等科技技術為決策科學化高要求化提供了條件。（二）行政決策民主化的內(nèi)涵行政決策中的民主也是以符合大多數(shù)人的意愿為衡量標準，將公民意志、利益及需求的滿足程度作為判斷決策活動效果的基本尺度，其實質就是以大多數(shù)人的意愿制約個體或少數(shù)人的利益動機，在群體利益妥協(xié)的過程中實現(xiàn)公民意愿表達與公民利益整合的過程。行政決策的民主化表現(xiàn)在兩個方面，一是要求行政決策要盡可能的符合公共利益的要求；二是要保障公民參與的平等權利。只有遵循民意，做到知民情、‘懂民意，廣泛的輸入不同的利益表達，協(xié)調和均衡不同的利益需求，才能為決策建立廣泛的社會基礎，實現(xiàn)從程序到實質的民主化，進而提高民主化的水平和程度。決策活動不僅僅是個單純的抉擇行為，從決策的視角來看，決策大師西蒙將決策解釋為動態(tài)的過程，“組織的總目標確定后，決策過程并沒有結束?！疀Q策’工作同‘執(zhí)行’工作一樣滲透到整個管理型組織當中，事實上這兩者緊密相連，缺一不可。因此一般管理理論既要包括保證決策正確制定的組織原則，又要包括決策有效執(zhí)行的組織原則?！盵1]因此對行政決策民主化也要從動態(tài)的視角去認識，包括行政決策方法民主，決策目標的民主，不僅需要保證決策過程中公民參與程度，而且需要實現(xiàn)公民參與對決策結果有效性的保證。具體來說，行政決策目標民主化就是要求行政決策作為社會價值的權威分配手段最大化的實現(xiàn)公共利益。通過公民參與為多數(shù)人的意見可以進入決策程序提供了機會和途徑，這也是決策民主化的內(nèi)在要求。而這一目標的實現(xiàn)需要遵循公平、公正的原則，就依托于決策方法的民主化。決策方法的民主化也是涵蓋廣泛決策利益群體的民主，不僅僅是表現(xiàn)在程序上的民主，更主要的是依靠程序化民主來最終實現(xiàn)社會公共利益的實質民主。只有這樣才能避免決策過程中民主出現(xiàn)非多數(shù)的情況。二、我國行政決策民主化與科學的進程與成果（一）中國行政決策民主化科學化進程我國行政決策的科學化與民主化道路并不是一蹴而就的，而是在波折中探索前行。建國初期，“由于經(jīng)濟建設的急于求成、‘文化大革命’的錯誤決策，以及在科技發(fā)展戰(zhàn)略、教育方針、文化政策等方面都有過嚴重的失誤，并為這些失誤付出了沉重的代價?！盵2]十一屆三中全會以來，尤其是改革開放以后，歷任國家領導人開始重視決策的科學化與民主化問題，我國行政決策的科學化與民主化步伐開始加快，行政決策體制不斷得以完善。1980年8月，鄧小平發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》重要講話，講話中指出黨的領導決策重大失誤的產(chǎn)生，與決策不科學、不民主有著緊密的聯(lián)系，成為我國行政決策體制改革的先聲。自十二大開始，行政決策體制改革被列為具體的政治體制改革，科學民主決策成為了各級黨政部門執(zhí)政的基本理念，歷次全國人民代表大會報告當中都多次提及建立健全行政決策機制和具體的決策制度。十三大報告第一次提出了“黨的決策的民主化和科學化”問題。十四大報告進一步提出：“決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會主義民主政治建設的重要任務。領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度?！苯?jīng)過多年的發(fā)展，我國行政決策體制逐步得到發(fā)展，黨政不分的決策體制明顯改善，各級地方政府初步建立了包括以決斷、信息、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等子系統(tǒng)為支撐的決策體制。”黨的十五大再一次強調，要逐步形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率”。2001年江澤民在“七一”講話中概括提出了”集體領導，‘民主集中、個別醞釀、會議決定”的“十六字”決策方針。自此，決策機制的科學化、民主化成為重點關注的問題，而經(jīng)過幾次職能調整和機構改革之后，各地的政府行政機構按照人員精簡、分工明確、統(tǒng)一效能的目標，普遍建立了政策研究室、發(fā)展研究中心或信息處理中心等研究咨詢機構，而民間政策研究咨詢機構也逐漸浮現(xiàn)出來，所有這些都促進了決策的科學化與民主化。各級政府也開始重視咨詢機構和咨詢專家的作用。十六大提出要改革和完善決策機制，指出正確決策是各項工作成功的重要前提。這就要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實一李惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化。黨的十七大報告中指出，“要健全民主制度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！薄巴七M決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！蓖瑫r，還在報告中明確提出了行政管理體制改革“決策科學”的目標。（二）中國行政決策科學化與民主化取得的顯著成效1.咨詢機構作用日益明顯隨著行政決策的日益復雜化、科學化，中國行政決策的咨詢機構逐步得以發(fā)展，在政府內(nèi)外形成了一批智囊機構和思想庫。但從總體上看，中國智囊團更多是在體制內(nèi)而非體制外，也就是說絕大多數(shù)的思想庫是屬于政府內(nèi)部的咨詢機構。比如政府機關內(nèi)的研究室和專業(yè)委員會，通常是服務于領導決策制定的。2.公民參與行政決策途徑增多改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，公民自身對參與決策的認知度大大提高，各級政府也為公民參與行政決策提供了各種平臺和保障，有力地促進了行政決策的民主化和科學化。具體來說，公民可以通過以下方式參與行政決策：第一，參加選舉。通過參加選舉決定各級領導人，從而影響決策的制定，這是最為慣常而普通的參與方式。公民也可以通過選舉代表來間接影響政府決策制定；第二，參加政黨、政治社團或非政府組織活動。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，處于政策制定的權力結構中心，公民可以通過加入中國共產(chǎn)黨來影響國家方針政策的制定。另外，還可以通過參加各民主黨派來參政議政。在我國，還有工會、婦聯(lián)和共青團等政治團體。這些團體一方面要維護自己所代表群體的利益，把群眾的意愿和要求及時地反映給黨和政府；另一方面，要接受共產(chǎn)黨的領導，傳達、宣傳黨和政府的方針、政策和指示，發(fā)揮出黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、紐帶作用。公民通過參加這些組織化的社團活動而有效地影響行政決策制定。第三，以信訪等方式與政府及其官員接觸。公民既可以在接待日與政府官員面談，或以座談會形式與政府官員溝通，或可以通過信訪與政府官員接觸。信訪是中國公民表達訴求，影響行政決策最為重要的制度化參與渠道。公民通過來信來訪，可以反映問題，而民情民意又可以敦促政府改進存在的問題，促進政府反思自身存在的不足，促使政府和執(zhí)政黨改進工作，完善政策。3.實行了行政決策的聽證、信息公開和官員問責制度把聽證程序引入中國行政決策領域的法律是于1998年5月[日正式實施的《中華人民共和國價格法》，該法明確要求“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格，公益性服務、自然壟斷經(jīng)營時商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度?！?000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機關應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。我國聽證制度由此正式進入立法領域。4.公共危機管理能力得到加強當前，隨著社會轉型速度的加快，我國各類突發(fā)事件不斷發(fā)生，各種矛盾的復雜性增加，社會生活中的不確定因素明顯增多，這對黨和政府的公共危機管理能力及其建設提出了很高的要求。在經(jīng)歷了唐山大地震、南方洪災、“非典”、禽流感以及2008南方雪災、漢川大地震等重大公共危機事情后，為把危機帶來的損害降到最低限度，我國政府不斷制定并完善有效的公共危機應急制度，增強自身的公共危機管理能力?！秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》的頒布，對突發(fā)公共事件的組織體系、運行機制、應急保障、監(jiān)督管理都提出了具體措施，其中的許多內(nèi)容都體現(xiàn)了國際上比較先進的危機管理思路。特別是在去年的漢川大地震中，通過政府對抗震救災活動的有力組織，中國政府應急管理機制和能力，在這次抗擊四川漢川大地震中得到加強。最顯著的表現(xiàn)就是：政府快速反應、措施得當、效果明顯，最大限度地降低了災害所造成的損失，對恢復社會秩序、維護社會穩(wěn)定、保持社會和諧起到了中流砒柱的作用，應對危機的態(tài)度和能力得到世界各國的充分肯定。因此，以此為契機，著力總結和研究應對突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗，不斷提高應對危機管理的能力，具有重要的現(xiàn)實意義。政府的信息化行政建設我國各級政府開展了電子政務建設，通過網(wǎng)上信息發(fā)布、新聞發(fā)布會等方式為公眾提供信息，設立了縣(市)一級熱線、領導接待日等，拓寬群眾參政議政的渠道。不斷完善的科學民主決策機制，使得政府部門的行政決策水平和質量有了進一步提高，一系列重大決策得到了人民群眾的擁護和支持。三、如何加快我國行政決策的科學化與民主化進程（一）立黨為公，執(zhí)政為民的決策理念在現(xiàn)實的決策環(huán)境下，政府與社會的互動實質上就是各方利益之間的相互博弈，由于政府的權威性造成了這種利益關系起點就是不對等的，政府權力在決策中作用的發(fā)揮難以避免的會催生政府自身特殊利益的形成。在政府與社會的互動活動中，所謂的各種利益實現(xiàn)平衡其實總是以政府各部門特殊利益為一前提的。對于現(xiàn)代政府來說，隨著政府職能的轉變，政府治理目標與理念也在不斷的完善，如從追求效率向追求公平轉變，政府本位理念向社會本位轉變。因此，行政決策作為政府活動的基本方式，決策民主化與決策科學化的實現(xiàn)就需要轉變政府與社會互動的理念，政府與社會公民的關系應該從管理、控制向服務的方向轉變，這樣政府對公民自上而下的管理權力與公民對政府自下而上的制約力量的互動才能真正發(fā)揮作用，降低政府在決策過程中自身特殊利益的需求，確保決策民主化方向性的正確。確保立黨為公，執(zhí)政為民。（二）完善行政決策程序科學的行政決策程序，能保證科學的決策結果，反之，則會影響決策結果的科學性。公認的科學決策程序大體分為以下四大步驟，即提出問題，確定目標；調查預測，擬定方案；評估選優(yōu)，確定方案；實施反饋，修正完善。也就是說，“行政決策程序可以劃分為政策提議程序、政策設計程序、政策議決程序和政策完善程序?！盵3]程序化的決策制度是保證決策科學的條件，程序化決策制度包括以下幾方面:重大決策有若干相互銜接的程序構成；每一個程序都有人負責；在程序的每一個關口都有人從技術、經(jīng)濟的角度進行決策分析。任何決策過程，都必須遵循法定程序或正當程序，否則便是違法程序或不當程序。政府重大決策程序規(guī)定的核心就是規(guī)范決策的程序化。從提出問題、調查研究到咨詢論證、信息公開和聽證、最終集體決定或民主決定，都以制度為依據(jù)，程序化地運行。為此，只有制定出重大決策程序相關的各項制度，將行政決策程序規(guī)范化，決策體制的構成要素才能合理的介入決策過程中，發(fā)揮應有的作用；重大決策才能在程序中嚴格執(zhí)行，才能更好地提高決策的科學化、民主化程度。（三）完善聽證制度聽證制度是與重大事項社會公示制度相配合的一項制度。有很多重大事項進行公示后需要進行聽證。建立并完善聽證制度，能夠充分保證公民的有序政治參與、增加決策過程的透明度，保持社情民意經(jīng)過正常渠道反映到?jīng)Q策機關，影響政治決策，緩解社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。公民通過政治參與表達自己對公共財富和價值分配的意愿，并施加壓力，使政府行為不至于與公民的意愿發(fā)生矛盾，從而左右政府作出的決策。完善聽證代表的選拔程序行政決策型的聽證會不同于行政決定型等聽證會的主要區(qū)別之一，就是行政決策利益相關者的特殊性，這使得聽證會代表的選拔顯得尤為關鍵。2.提高決策利益相關者的組織化程