行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)初探

第第頁(yè)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)初探[摘要]行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的核心是行政相對(duì)人期待并獲求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)與其他行政相對(duì)人同等情況得到同等對(duì)待。該權(quán)利是行政法意義上的一種積極的私人公權(quán)利，該權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行發(fā)揮著直接的制約作用，促使行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)自覺遵循禁止行政恣意原則和行政自我拘束原則，同時(shí)該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)可增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的認(rèn)同感。保障該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是行政法治進(jìn)程中重要的現(xiàn)實(shí)課題，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外對(duì)該權(quán)利的保護(hù)，進(jìn)一步完善我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)。

[關(guān)鍵詞]同等情況，同等對(duì)待，私人公權(quán)利，保護(hù)，救濟(jì)

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在關(guān)于合理行政的描述中提出：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視?！敝赋隽诵姓C(jī)關(guān)在行政行為過程中必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本的義務(wù)，就是要平等地對(duì)待行政相對(duì)人。與此相對(duì)應(yīng)，行政相對(duì)人則享有要求行政機(jī)關(guān)平等對(duì)待權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利是行政相對(duì)人權(quán)利體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，充分保障行政相對(duì)人這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅是保障行政相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。[1]而且在保障人權(quán)的憲政理念之下，行政法日益重視對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)成為一種世界性的潮流，如何在法治化的視野下保障行政相對(duì)人這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是行政法治進(jìn)程中重要的現(xiàn)實(shí)課題，本文擬對(duì)這一問題談一些看法。

一、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的基礎(chǔ)和內(nèi)涵

（一）行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)

所謂行政相對(duì)人的要求平等對(duì)待權(quán)，是指行政相對(duì)人期待并獲求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)與其他行政相對(duì)人同等情況得到同等對(duì)待的權(quán)利。[2]該權(quán)利是行政相對(duì)人指向行政機(jī)關(guān)的，但是其權(quán)利基礎(chǔ)卻源之于人人平等的理念和憲法、法律關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定、原則和精神。

平等觀念具有悠久的思想淵源，古希臘哲學(xué)家亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中提出：“正義是某種事物的‘平等’觀念”[3].將正義分為“分配的正義”和“矯正的正義”，前者強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義上的平等，后者強(qiáng)調(diào)的重心是純形式上平等。他還提出“要使事物合乎正義。須有毫無偏私的權(quán)衡，法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡。”[4]這種觀念已經(jīng)具有了現(xiàn)代平等概念的萌芽。在近代，資產(chǎn)階級(jí)把這種觀念的平等逐漸發(fā)展為以自然法為代表的法律上的平等觀念。如資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家盧梭提出了社會(huì)契約論，認(rèn)為人們?yōu)榱俗陨砝娓玫谋Ｗo(hù)，相約組成了政府，“人們盡可以在力量上和才智上不平等，但是由于約定并且根據(jù)權(quán)利，他們卻是人人平等的。”[5]人們相約組成的政府以法律的形式確認(rèn)和保護(hù)人們的平等權(quán)，也為人們面對(duì)公權(quán)力訴求平等提供了最初的法理依據(jù)。從社會(huì)契約論預(yù)設(shè)中必然可以得出一個(gè)結(jié)論：公民對(duì)自己讓渡部分權(quán)利組成的政府，必然有要求平等對(duì)待的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)該平等的對(duì)待每一個(gè)公民。

法國(guó)1789年的《人權(quán)宣言》首次提出“公民在法律面前人人平等”的原則，規(guī)定“法律對(duì)于所有的人，無論是施行保護(hù)和處罰都是一樣的。在法律面前，所有的公民都是平等的”。1776年美國(guó)的《獨(dú)立宣言》中指出：“一切人生而平等，上帝賦予他們某些不可割讓的權(quán)利，包括生存、自由、追求幸福的權(quán)利?！?919年德國(guó)《魏瑪憲法》，是現(xiàn)代憲法產(chǎn)生的標(biāo)志，其第109條也明確提出，公民在法律面前一律平等。公民的平等權(quán)利成為憲法規(guī)定的一項(xiàng)必不可少的重要內(nèi)容。目前在一些國(guó)際法和條約中也可以見到要求各國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民進(jìn)行平等保護(hù)的條款。如1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》第7條規(guī)定，“法律面前人人平等，并有權(quán)享受平等保護(hù)，不受任何歧視。人人有權(quán)享受平等保護(hù)，以免受違反本宣言的任何歧視行為以及煽動(dòng)這種歧視的任何行為之害?！蔽覈?guó)憲法第33條也規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。

憲法的規(guī)定為行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)。經(jīng)典立憲思想源于將國(guó)家視為一種必要的惡的觀念，一方面人類權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家權(quán)力的保證；另一方面國(guó)家權(quán)力又是非常危險(xiǎn)的，隨時(shí)都有異化和被濫用的可能，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束。公民的基本權(quán)利必須由國(guó)家權(quán)力保障實(shí)現(xiàn)，也為國(guó)家權(quán)力劃出了界限，防止國(guó)家權(quán)力的恣意行使，最基本的是不得違背憲法的規(guī)定和憲法的精神及原則。因此憲法規(guī)定的公民的平等權(quán)一方面要求國(guó)家權(quán)力的平等保護(hù)，另一方面禁止國(guó)家權(quán)力對(duì)公民的不平等對(duì)待的行為。

憲法的規(guī)范和精神必然通過行政法體現(xiàn)出來，并且規(guī)范行政法的內(nèi)容。我國(guó)學(xué)者龔瑞祥先生就認(rèn)為：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法是憲法的實(shí)施?！盵6]還有人認(rèn)為“行政法的使命就是：根據(jù)憲法的基本原理對(duì)行政權(quán)力給與嚴(yán)密的監(jiān)視，并對(duì)其加以正確的限制和導(dǎo)向，以此來保證國(guó)民的自由、權(quán)利和幸福。”[7]憲法規(guī)定的公民的平等權(quán)也在行政法中具體化為行政相對(duì)人的要求平等對(duì)待權(quán)，正是基于公民平等權(quán)使行政相對(duì)人萌生了和其他的人一樣受到平等對(duì)待的期待，并約束行政機(jī)關(guān)負(fù)有平等對(duì)待行政相對(duì)人的義務(wù)。“作為憲法基本人權(quán)最重要的平等權(quán)，除拘束立法者外——所謂‘法律制定的平等’，也拘束法律執(zhí)行者——司法及行政，是為‘法律執(zhí)行的平等’?！盵8]目前在各國(guó)行政法中一般都重視對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)，普遍規(guī)定了行政機(jī)關(guān)平等對(duì)待相對(duì)人的義務(wù)。如在《葡萄牙行政程序法》第5條就明確規(guī)定：“與私人建立關(guān)系時(shí)，公共行政當(dāng)局應(yīng)遵循平等原則，不得因被管理者的血統(tǒng)、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識(shí)形態(tài)信仰、教育、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位，而使之享有特權(quán)、受惠、受損害，或者剝奪其任何權(quán)利或免除其任何義務(wù)?！?/p>

（二）行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的內(nèi)涵

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的核心是同等情況的行政相對(duì)人應(yīng)該得到行政機(jī)關(guān)的同等對(duì)待，避免受到歧視和不公正。行政相對(duì)人要求平等對(duì)待的權(quán)利以平等權(quán)利為基礎(chǔ)，但又不等同于平等權(quán)利?！捌降葯?quán)利是就行政相對(duì)人的相互關(guān)系而言的，而要求平等對(duì)待的權(quán)利是就行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的相互關(guān)系而言的?！盵9]行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是指向行政機(jī)關(guān)的。

有的學(xué)者曾經(jīng)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的平等保護(hù)的涵義進(jìn)行過解讀，認(rèn)為主要包括：一是行政相對(duì)人權(quán)利主體對(duì)同樣權(quán)利有相同的權(quán)利實(shí)現(xiàn)預(yù)期。權(quán)利實(shí)現(xiàn)的預(yù)期是指權(quán)利人對(duì)權(quán)利享受的最終發(fā)展結(jié)果所作的判斷，它是權(quán)利人在未實(shí)現(xiàn)權(quán)利之前主觀上的認(rèn)識(shí)，它與權(quán)利最終的實(shí)現(xiàn)結(jié)果還不完全一致，但它卻決定著權(quán)利人對(duì)行政主體認(rèn)同的程度。權(quán)利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的主體不是籠統(tǒng)而言的行政相對(duì)人，而是某一權(quán)利的權(quán)利主體，一般是與某一權(quán)利有直接關(guān)系的某個(gè)權(quán)利人或單個(gè)社會(huì)組織；權(quán)利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的形態(tài)是權(quán)利人的主觀價(jià)值判斷，最終可外化為一種行為，或者是順從行政主體的行為，或者是反對(duì)行政主體的行為。二是行政相對(duì)人在相同條件下有相同的權(quán)利獲取機(jī)會(huì)。由此而論，行政主體所要做的是在總體的社會(huì)性行為中作到平等。也就是說創(chuàng)造平等的外圍環(huán)境，為相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供平等的機(jī)會(huì)。[10]筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的涵義中無疑應(yīng)該包括以上兩方面的內(nèi)容，即相同條件下有相同的權(quán)利實(shí)現(xiàn)預(yù)期和相同的權(quán)利獲取機(jī)會(huì)，但還應(yīng)該包括可以實(shí)現(xiàn)相同或大致相同的結(jié)果，這是一個(gè)具體的看得見的過程，行政相對(duì)人隨時(shí)可以根據(jù)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)的程度而要求行政機(jī)關(guān)糾正不平等對(duì)待的行為。

理解這個(gè)權(quán)利內(nèi)涵的關(guān)鍵是如何理解“同等情況”和“同等對(duì)待”。

首先是“同等情況”的界定，在行政法律法關(guān)系中什么樣的行政相對(duì)人才會(huì)被認(rèn)為是同等情況下的相對(duì)人。這有必要借鑒下文將要闡述的美國(guó)關(guān)于平等保護(hù)的法律分類理論，即對(duì)不同的人要進(jìn)行合理的、科學(xué)的分類，屬于同一類范圍的要予以同樣的保護(hù)。美國(guó)法學(xué)家圖斯曼和坦布魯克在《法律的平等保護(hù)》一文中提出：“法律的平等保護(hù)是平等的法律保護(hù)的保證，法律是可以分類的”[11]，根據(jù)該文解釋，所謂“合理分類”，是指相對(duì)于法律目標(biāo)而言，一項(xiàng)法律必須能將法律目標(biāo)方面處境相同的所有的人都包括在內(nèi)。法律的目標(biāo)或者是排除公共危害，或者是取得某種積極的公益效應(yīng)。[12]

在具體的法律規(guī)范中，一般應(yīng)該明確具體的規(guī)定什么條件和范圍內(nèi)的人屬于同等情況下的人，或提供一些可供操作的標(biāo)準(zhǔn)和原則，以便行政機(jī)關(guān)的的適用，為行政相對(duì)人提供相同的行為模式，享有相同的權(quán)利和承擔(dān)相同的義務(wù)。

其次是經(jīng)過分類后對(duì)同等情況的相對(duì)人在做出行政行為時(shí)要給予同樣的對(duì)待，不應(yīng)有歧視和不公平。我國(guó)臺(tái)灣的有關(guān)公法學(xué)者對(duì)此有所解釋“‘相同之事物應(yīng)為相同之處理，不同之事物應(yīng)為不同之處理’，此種概念，從反面邏輯推論之，即系指‘相同之事物不應(yīng)有差別待遇，不同之事物可以有差別待遇’，再者，從形式平等之內(nèi)涵——國(guó)家機(jī)關(guān)不可恣意地為差別待遇以觀，皆可以推知平等原則所欲禁止者乃恣意的差別待遇，所欲建立者則系一套合理差別待遇之判斷基準(zhǔn)。”[13]對(duì)于是否違背了平等對(duì)待的判斷基準(zhǔn)，公法學(xué)理論較為發(fā)達(dá)的德國(guó)形成了成熟的理論。主要包括：立法形成之自由，系由立法者依其理智，為合目的性考量，而區(qū)別平等之合理差別；正義理念，應(yīng)該顧慮到有意義的生活關(guān)系中的事實(shí)上的平等或不平等；恣意之禁止，區(qū)別對(duì)待或相同對(duì)待應(yīng)該探獲一個(gè)合乎理性，得自事物本質(zhì)或者其他事理上可使人明白之理由；事物本質(zhì)，系指內(nèi)存于一特定生活關(guān)系中的既存的秩序，平等原則是否容許以及在何種程度內(nèi)容許對(duì)于特定事情的秩序加以區(qū)別，視現(xiàn)存的事物范圍的本質(zhì)而定；比例原則，認(rèn)為區(qū)別規(guī)定或?qū)Υ`反適當(dāng)性、必要性或比例性時(shí)，即可能導(dǎo)致區(qū)別不合理而構(gòu)成違反平等原則。日本學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界在“單一基準(zhǔn)說”的基礎(chǔ)上，又發(fā)展出了“二重基準(zhǔn)說”和“三段審查基準(zhǔn)說”。提出了嚴(yán)格的合理性基準(zhǔn)，認(rèn)為進(jìn)行差別對(duì)待時(shí)即使不是絕對(duì)的也應(yīng)當(dāng)是重要的不得已，且差別手段與達(dá)成目的間須有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的必要性。[14]因此對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否違反了平等對(duì)待的判斷是一個(gè)復(fù)雜的過程，不應(yīng)該單一的考慮某一個(gè)因素，應(yīng)該綜合以上的判斷基準(zhǔn)進(jìn)行全面的考量。沒有絕對(duì)的或者是重要的事由，不得對(duì)同等情況的人予以區(qū)別的對(duì)待，否則就構(gòu)成法律意義上的歧視或者不公平。

同等情況的同等對(duì)待的判斷基準(zhǔn)在具體的行政行為中對(duì)行政機(jī)關(guān)有以下的要求：首先要求行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)應(yīng)該平等地適用法律，這也是憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的具體的體現(xiàn)。在運(yùn)用行政自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)該建立在充分考慮的基礎(chǔ)之上，避免恣意的行使而帶來的不公正。其次要求行政機(jī)關(guān)在做出抽象行政行為時(shí)要對(duì)相同的人提供相同的行為模式，根據(jù)同一個(gè)規(guī)范的的指引能夠帶來相同的預(yù)期，并最終實(shí)現(xiàn)相同的結(jié)果。最后還要求對(duì)于相同的人應(yīng)該適用相同的程序規(guī)則，充分保證同樣的人可以獲得同樣的程序性權(quán)利。“在行政程序中，當(dāng)事人要求程序給與他們平等對(duì)待的權(quán)利可以分解為以下具體要求：（1）復(fù)數(shù)以上的相對(duì)人在程序中應(yīng)當(dāng)具有同等的權(quán)利義務(wù)。（2）行政機(jī)關(guān)對(duì)相同的情況應(yīng)當(dāng)作出相同的處理，否則必須說明理由?！盵15]應(yīng)該保證在行政程序進(jìn)行過程中，行政相對(duì)人擁有平等的機(jī)會(huì)、便利和手段，行政相對(duì)人的意見和所提交的證據(jù)可以被行政主體予以平等的關(guān)注。

現(xiàn)在隨著實(shí)質(zhì)法治主義理念的發(fā)展，在注重對(duì)形式平等保護(hù)的同時(shí)更加注重對(duì)實(shí)質(zhì)平等的保護(hù)，即在行政法律關(guān)系中在起點(diǎn)上給于“弱者”如殘疾人、少數(shù)民族等以合理的優(yōu)待。因?yàn)樯鐣?huì)的各個(gè)公民由于自身所不能改變的客觀原因如自然資源、社會(huì)資源的先天擁有和分配不均，自然和歷史形成的社會(huì)和個(gè)體差異等等，絕對(duì)的實(shí)行和保障形式上的平等就可能導(dǎo)致事實(shí)上的不平等。這是同等情況同等對(duì)待的例外，也是對(duì)同等情況同等對(duì)待的補(bǔ)充。

二、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的屬性和功能

（一）行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的性質(zhì)

要準(zhǔn)確的把握行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)，有必要對(duì)該權(quán)利的性質(zhì)加以厘清：

1、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是一種積極的私人公權(quán)利。

“公權(quán)系指人民基于法律行為或以保障其個(gè)人利益為目的而制定之強(qiáng)行性法規(guī)，得援引該法規(guī)向國(guó)家為某種請(qǐng)求或?yàn)槟撤N行為之法律上地位?！盵16]對(duì)于公權(quán)利的概念我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的一位學(xué)者也有表述：“公權(quán)利是行政法律關(guān)系中的核心項(xiàng)目，在行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，人民對(duì)行政官方可以主張的項(xiàng)目，即屬于公權(quán)利?！彼饺斯珯?quán)利“指?jìng)€(gè)別的的人民依‘公法’所賦與的‘法律上的力’，以追求個(gè)人的利益為目的，而可以要求國(guó)家（或類似的團(tuán)體）做一定的行為（包括作為，不作為或忍受）的權(quán)能。通常以人民的身份即可以請(qǐng)求，而無須有‘基礎(chǔ)的行為’（如契約、處分），性質(zhì)上屬于個(gè)人化的法律地位”[17]德國(guó)也把私人公權(quán)利稱為主觀公權(quán)利，認(rèn)為“主觀公權(quán)力是指公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或者不為特定行為的權(quán)能。”[18]行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)屬于私人公權(quán)利的范疇，其指向的對(duì)象是掌握國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，它要求行政機(jī)關(guān)在行政行為過程中負(fù)起平等對(duì)待行政相對(duì)人的義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違背這一義務(wù)時(shí)，行政相對(duì)人可以通過一定的救濟(jì)的途徑迫使行政機(jī)關(guān)回到承擔(dān)義務(wù)的軌道中來，以保證要求平等對(duì)待權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是一種積極的權(quán)利形態(tài)。消極的權(quán)利形態(tài)最主要的表現(xiàn)形式是自由權(quán)，設(shè)立自由權(quán)的目的是排除國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人自由的侵害。自由權(quán)屬于消極性質(zhì)，只要行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)的侵入公民權(quán)利的領(lǐng)域，就能滿足公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)與自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)不同，要求行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)的做為才能實(shí)現(xiàn)，要求行政機(jī)關(guān)在行政行為過程中公正的、不偏私和無歧視的從事行政行為。

2、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是一種在本質(zhì)上為了利益實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。

關(guān)于權(quán)利的本質(zhì)，學(xué)者有不同的看法。但法律上的權(quán)利一般是指“法律所允許的權(quán)利人為了滿足自己的利益所采取的、由其他人的法律義務(wù)所保證的法律手段?！盵19]有的學(xué)者還指出“權(quán)利之通義，為法律所承認(rèn)并加以保護(hù)之力，人民因此得以享有某種利益。”[20]從單個(gè)的個(gè)體來講行使權(quán)利的本質(zhì)目的是為了個(gè)人的利益在法律許可的條件下的實(shí)現(xiàn)。

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的本質(zhì)目的也是為了行政相對(duì)人個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，并通過行政法規(guī)范的規(guī)定保證這種實(shí)現(xiàn)的可能性，在具體的行政法律關(guān)系中與行政機(jī)關(guān)的一定義務(wù)相對(duì)應(yīng)。這種個(gè)人利益體現(xiàn)為在具體的行政行為過程中，行政相對(duì)人在行政行為中基于大致相同的情況，而期望并獲求大致相同的結(jié)果出現(xiàn)。在此利益的含義既包括積極利益即獲得某種直接的收益，也包括消極利益即避免負(fù)擔(dān)過多的損失，如在行政處罰過程中，行政相對(duì)人在同等的情況下應(yīng)該受到同樣的處罰。在具體的行政法律關(guān)系過程中，這種利益就具體的物化為行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和人身利益。當(dāng)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待的權(quán)利被侵犯時(shí)，也最終以行政相對(duì)人利益的形式表現(xiàn)出來，并成為以后可能從事的權(quán)利救濟(jì)行為的前提。

3、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是一種本質(zhì)上體現(xiàn)了更多公共利益因素的權(quán)利。

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是行政相對(duì)人個(gè)體對(duì)抗行政公權(quán)力的一種權(quán)利形態(tài)，從權(quán)利的主體——行政相對(duì)人來講其目的是為了自身利益的實(shí)現(xiàn)。但是行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)從性質(zhì)上講屬于私人公權(quán)利的范疇，與單純的私權(quán)利的目的訴求并非完全相同。單純的私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并沒有國(guó)家公權(quán)力的介入，權(quán)利的行使主體基本上完全為了個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，如公民的民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，只要是合法的民事權(quán)利，往往不考慮公共利益的因素。

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程中就可能出現(xiàn)以下的結(jié)果，行政相對(duì)人的一個(gè)個(gè)體在向行政機(jī)關(guān)主張平等對(duì)待的權(quán)利的時(shí)候，可能是從個(gè)體利益的立場(chǎng)出發(fā)，但是其結(jié)果可能對(duì)眾多的行政相對(duì)人產(chǎn)生影響，滿足了公共利益的需要。因?yàn)閺男姓C(jī)關(guān)的角度分析，由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)在做出行政行為之后，雖然對(duì)以后類似的行政決定并沒有普通法系判例的性質(zhì)，也沒有法律上的拘束力，但是行政機(jī)關(guān)在此之后做出行政行為時(shí)要受自我拘束原則的約束，這對(duì)公共利益的影響是巨大的。因而有的學(xué)者明確的提出：“私權(quán)，主要是為保護(hù)作為權(quán)利主體的私人利益（多半是經(jīng)濟(jì)性利益）而予確認(rèn)的，其發(fā)生、變更和消滅，根據(jù)私人自治的原則，一般委任給私人的自由意志。而私人公權(quán)，不僅是為保護(hù)權(quán)利主體自身的個(gè)人利益而賦予的，而且是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而確認(rèn)的?！盵21]

（二）、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的功能

1、直接約束行政權(quán)力的運(yùn)行

行政權(quán)力在行使過程中有自我膨脹的趨勢(shì)，為防止行政權(quán)力的失范和濫用，必須給予適當(dāng)?shù)募s束。特別是隨著社會(huì)快速變化和發(fā)展，要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須適應(yīng)迅速變化發(fā)展的需要，及時(shí)的作出反應(yīng)。因此法律在絕大多數(shù)的情況下并不能完全規(guī)定行政行為的適用情形、方式和結(jié)果，而授予行政機(jī)關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，對(duì)行政權(quán)力的適當(dāng)約束就顯得更為重要。

為防止行政自由裁量權(quán)的濫用形成了相關(guān)的原則和制度，以保證行政自由裁量權(quán)在合理的范圍內(nèi)行使。首先要遵循合理性原則的要求，即行政權(quán)力行使的動(dòng)因應(yīng)當(dāng)符合法律賦予該權(quán)力的宗旨即行政目的，不能動(dòng)機(jī)不良；行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮基礎(chǔ)上。依照正常人的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和理解水平考慮或不考慮某些情形——考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不考慮不應(yīng)當(dāng)考慮的因素；行政權(quán)力行使的內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公平、適度，合乎理性。其次還形成了比較成熟的制度約束，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的約束，行政機(jī)關(guān)自身的約束和司法機(jī)關(guān)的約束等。這些約束制度從本質(zhì)上講都是權(quán)力對(duì)權(quán)力的約束，隨著行政法治的發(fā)展人們?cè)絹碓街匾曅姓鄬?duì)人權(quán)利的保護(hù)，也越來越重視權(quán)利對(duì)權(quán)力的約束作用。

馬克思曾經(jīng)說過：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[22]由于權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作者對(duì)行政權(quán)的制約中并沒有自身利益的直接實(shí)現(xiàn)，因而其對(duì)行政權(quán)的制約就可能失去全力進(jìn)行關(guān)注的動(dòng)力。行政機(jī)關(guān)自身的約束制度，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)的制約等，由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力因素和“自己做自己法官”的可能性，難免會(huì)對(duì)監(jiān)督的效果產(chǎn)生影響。而行政相對(duì)方制約行政權(quán)則是為了自身利益的實(shí)現(xiàn)，因而作為行政法律關(guān)系的一方在具體的行政行為過程中會(huì)盡自己的最大的努力防止行政權(quán)力的不當(dāng)或違法的行使。

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)對(duì)行政權(quán)力的約束突出的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)法律條文的理解和法律事實(shí)的認(rèn)定上。行政相對(duì)人為了保護(hù)自身的權(quán)益必然會(huì)關(guān)注與自己相同的情況下行政機(jī)關(guān)的處理，在有不同的認(rèn)定時(shí)，行政相對(duì)人會(huì)一適當(dāng)?shù)姆绞教嵝研姓C(jī)關(guān)予以關(guān)注，雖然對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制的約束力，但會(huì)促使行政機(jī)關(guān)對(duì)待類似的情況必須慎重的做出處理決定。而且可以通過事后的司法救濟(jì)對(duì)行政行為進(jìn)行制約，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)相似的法律事實(shí)作出了不同的認(rèn)定，或者對(duì)同一法律條文作出了不同的解釋和適用，法院就會(huì)根據(jù)合理性原則的要求對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為做出撤銷或變更的裁決。

2、促使行政機(jī)關(guān)自覺遵循禁止行政恣意原則和行政自我拘束原則

為了保障行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的實(shí)現(xiàn)，防止行政自由裁量權(quán)的濫用，行政機(jī)關(guān)在行政行為過程中一般要遵循禁止行政恣意原則和行政我拘束原則，這也是行政法基本原則——平等原則的重要內(nèi)容。

禁止行政恣意原則要求行政機(jī)關(guān)的行為必須有其合理的、充分的實(shí)質(zhì)的理由，與其所要處理的實(shí)施狀態(tài)保持適度的關(guān)系。所謂恣意就是欠缺合理的、充分的實(shí)質(zhì)理由。它不僅禁止故意的恣意行為，而且禁止任何違反憲法上基本精神以及事物本質(zhì)的行為。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院解釋禁止恣意原則建立下述著名公式：如果一個(gè)法律上之區(qū)別對(duì)待或相同對(duì)待不能有一個(gè)合乎理性、得自事物本質(zhì)或其他事理上可以使人明白之理由，簡(jiǎn)單的說，如果該規(guī)定被認(rèn)為恣意時(shí)，則違反平等原則。[23]行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)必須充分并適當(dāng)?shù)目紤]所應(yīng)當(dāng)考慮的因素，必須摒棄不應(yīng)當(dāng)考慮的因素。任何無充分的、合理的理由而做出同等情況不同等對(duì)待的行政行為的，都是對(duì)禁止行政恣意原則的違反，“平等權(quán)即是要求‘恣意禁止’”。[24]

但是“僅依靠禁止恣意，還不能充分保護(hù)私人的平等權(quán)，為了填補(bǔ)這種權(quán)利保護(hù)的欠缺，行政自我拘束的原則便成為必要?！盵25]所謂行政自我拘束原則，是指行政機(jī)關(guān)于做成行政行為時(shí)，對(duì)于相同或具有同一性的事件，如無正當(dāng)理由，應(yīng)受行政先例或行政慣例之約束，而為處理，否則即違反平等原則。但是不法的平等是被排除的，當(dāng)法的拘束與平等處理間有沖突或歧義存在時(shí)，應(yīng)以法的拘束為優(yōu)先，違法的行政先例并不能成為平等原則的基礎(chǔ)，也就是說：沒有不法的平等，也沒有一個(gè)要求重復(fù)錯(cuò)誤的請(qǐng)求權(quán)。否則行政機(jī)關(guān)便可有意的或無意的透過違法的行政先例而排斥法的適用或變更法的適用。[26]在強(qiáng)調(diào)依法行政的現(xiàn)代國(guó)家，行政自我拘束原則依然發(fā)揮著重要的作用。因?yàn)?，社?huì)關(guān)系處于紛繁復(fù)雜的變化之中，將行政的所有行為形態(tài)全部置于法律羈束之下是無法實(shí)現(xiàn)的，行政自由裁量權(quán)不僅存在而且成為必要。

行政自我拘束原則并不是機(jī)械的要求后來的行政行為與以前處理同等情況的行政行為一定要相同，因?yàn)樾姓袨樗{(diào)整的社會(huì)關(guān)系總是處于不斷的發(fā)展變化之中，隨著行政事務(wù)的變化，行政行為也要做出相應(yīng)的調(diào)整，但要在合理的范圍之內(nèi)，符合合理性原則的要求。

3、增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的認(rèn)同感，自覺地配合、服從行政機(jī)關(guān)的行政行為

在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的地位是不對(duì)等的，行政機(jī)關(guān)處于管理者的優(yōu)越地位，行政相對(duì)人是行政管理的對(duì)象。行政機(jī)關(guān)相對(duì)行政相對(duì)人擁有管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、制裁權(quán)等。這種不平等的地位容易使行政相對(duì)人在內(nèi)心產(chǎn)生一種不平衡，甚至抵觸的沖動(dòng)，特別是在行政機(jī)關(guān)為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的行政行為中，這種抵觸可能就更為明顯與直接。

在具體的行政行為過程中若行政相對(duì)人同等情況獲得和其他人同等的對(duì)待會(huì)有效的消彌內(nèi)心可能的抵觸，主動(dòng)的配合行政機(jī)關(guān)的行為。因?yàn)樾姓鄬?duì)人會(huì)因?yàn)槭艿搅撕蛣e人一樣的對(duì)待而增加對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，并出于對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為的信任獲得一種內(nèi)心的認(rèn)同。在具體的行政法律關(guān)系中會(huì)使行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人處于一種和諧的狀態(tài)，也有利于行政效率的提高，防止行政資源的浪費(fèi)。

三、行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)

對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)進(jìn)行保護(hù)是各國(guó)保護(hù)人權(quán)和行政法治的重要內(nèi)容，各國(guó)在行政法制不斷完善的過程中紛紛規(guī)定了平等對(duì)待相對(duì)人的內(nèi)容，同時(shí)不斷完善行政法的各項(xiàng)制度以保證行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)。有的國(guó)家如美國(guó)的法律規(guī)定和制度已經(jīng)相當(dāng)完備，形成了完整的體系，對(duì)我國(guó)有重要的借鑒意義.

（一）美國(guó)平等保護(hù)的制度及其啟示

美國(guó)對(duì)于平等保護(hù)有明確的法律規(guī)定，成熟的理論、原則和制度保障。美國(guó)關(guān)于平等保護(hù)首先體現(xiàn)在憲法修正案第14條的規(guī)定：“”無論何州不得對(duì)其管轄范圍之內(nèi)的任何人拒絕法律的平等保護(hù)?！霸摋l的規(guī)定對(duì)政府的行政行為有約束力，要求平等的對(duì)待行政相對(duì)人。

為了使法律規(guī)定的平等保護(hù)的原則得到切實(shí)的遵守和執(zhí)行，美國(guó)形成了成熟的法律平等保護(hù)的分類理論。該理論認(rèn)為法律平等保護(hù)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)分類問題。因?yàn)槿魏畏傻倪m用都有一個(gè)范圍，必須劃出一條界線，只有在界線以內(nèi)的人能夠享受法律所給予的權(quán)利，和負(fù)擔(dān)法律所規(guī)定的義務(wù)，在界線以外的人沒有這種權(quán)利和義務(wù)。法律平等保護(hù)原則所禁止的不是法律的分類，而是法律的不合理的、武斷的或?qū)M的分類，任性的或?qū)M的分類，違反法律平等保護(hù)原則。[27]美國(guó)在長(zhǎng)期的法治實(shí)踐的過程中形成了一系列關(guān)于平等保護(hù)和平等保護(hù)分類的原則，涉及到政治、種族、刑事司法等各個(gè)方面。并受到正當(dāng)法律程序的保障，美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定，任何人不經(jīng)過正當(dāng)法律程序不能被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。美國(guó)的正當(dāng)法律程序目前體現(xiàn)在兩個(gè)層面上，一是形式意義上的正當(dāng)法律程序，主要表現(xiàn)為程序規(guī)則的約束。二是實(shí)質(zhì)意義上的正當(dāng)法律程序，它要求“法律不僅僅是使法律實(shí)施的程序，而是法律的目的——公正、合理、正義?！盵28]盡管條文中沒有提到平等保護(hù)，然而正當(dāng)法律程序和法律平等保護(hù)原則共同出于公平觀念，正當(dāng)法律程序沒有明白提到禁止歧視，然而不平等的待遇沒有合理的根據(jù)時(shí)，可能因此成為違反正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨@得救濟(jì)。

為了確保行政機(jī)關(guān)在行使行政行為時(shí)不致違反平等保護(hù)的原則，美國(guó)借鑒法院的遵循先例制度，也建立了行政行為的先例制度?！靶姓C(jī)關(guān)對(duì)于情況相同的問題必須做出情況相同的處理，否則辦事不公平。當(dāng)然，這樣的提法不要求行政機(jī)關(guān)象法院一樣，受遵循先例原則的拘束。因?yàn)樾姓虑樽冞w迅速，行政機(jī)關(guān)的政策和決定必須隨時(shí)調(diào)整。另一方面，行政機(jī)關(guān)也不能隨心所欲，朝令夕改。行政機(jī)關(guān)變更先例時(shí)必須說明理由，沒有任何理由而不遵守自己的先例，是專橫和任性的表現(xiàn)。”[29]

對(duì)于平等保護(hù)原則的救濟(jì)，美國(guó)形成了較為完善的救濟(jì)制度和程序。美國(guó)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律，有嚴(yán)格的司法審查制度，由普通法院來進(jìn)行，在法律沒有特別規(guī)定的時(shí)候適用一般的訴訟程序。如果公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了自己要求平等對(duì)待權(quán)，若認(rèn)為是違反了法律的規(guī)定，可以向普通法院提起以作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟；若認(rèn)為違反了憲法的規(guī)定，可以向法院提起憲法訴訟。

從美國(guó)對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)我們可以得出以下的啟示，可以作為我國(guó)立法和制度保護(hù)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)利的借鑒：

1、重視平等原則、平等保護(hù)理論的研究。成熟的法學(xué)理論可以指導(dǎo)立法和司法實(shí)踐活動(dòng)，防止立法的超前或滯后所帶來的負(fù)面作用。美國(guó)的平等保護(hù)的理論隨著社會(huì)的進(jìn)步一直處于一種不斷的演繹的過程之中，并直接推動(dòng)了立法、執(zhí)法和司法的實(shí)踐活動(dòng)。同時(shí)對(duì)同等情況分類理論的研究為平等保護(hù)的立法提供了最直接的法理基礎(chǔ)。

2、重視行政行為先例的約束作用。前文已經(jīng)提到了行政自我拘束原則的遵循，就是要受行政先例的約束。行政行為的先例作為一種客觀存在的先前行為，是行政機(jī)關(guān)從事相同行為的一種看得見的標(biāo)準(zhǔn)，可以有效的防止任意和專橫。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政先例的整理和匯編，方便行政相對(duì)人的獲取和查閱。

3、重視正當(dāng)法律程序的作用。美國(guó)行政法特別重視程序的作用和價(jià)值，美國(guó)行政法學(xué)家伯納德。施瓦茨說過：“行政法更多的是關(guān)于程序和補(bǔ)救的法，而不是實(shí)體法。”[30]程序可以使正義不僅是正義，而且是看得見的正義。在對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)中，程序會(huì)讓行政相對(duì)人對(duì)自己受到的平等對(duì)待有一種認(rèn)同感和權(quán)利得到重視和實(shí)現(xiàn)的歸屬感。

（二）我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)制度的現(xiàn)狀及完善

我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)在立法和制度保障上已經(jīng)取得不小的進(jìn)步。在憲法和許多行政法律、法規(guī)中都有關(guān)于平等保護(hù)的規(guī)定。我國(guó)憲法第33條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。憲法的規(guī)定為行政相對(duì)人要求平等對(duì)待的權(quán)利提供了堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)。在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，行政法律、法規(guī)一般都體現(xiàn)了平等保護(hù)的精神有的還具體規(guī)定了平等保護(hù)的規(guī)范。如《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！薄缎姓S可法》第五條規(guī)定的更為明確：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則?！薄胺戏ǘl件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視?！?/p>

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的救濟(jì)除了根據(jù)憲法第41條的規(guī)定有申訴、控告、檢舉的權(quán)利以外，制度化的救濟(jì)方式主要是提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！缎姓?fù)議法》第28條規(guī)定具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)膽?yīng)該決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法?！缎姓V訟法》第54條規(guī)定行政處罰顯失公正的，可以判決變更。在這些規(guī)定中都體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的司法救濟(jì)。對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的侵犯，成為對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)之一。

雖然我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)在立法和制度兩個(gè)層面上都取得了明顯的進(jìn)步，但是和國(guó)外行政法制成熟國(guó)家相比較，仍然存在一些值得學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

1、立法內(nèi)容和立法技術(shù)的完善

行政機(jī)關(guān)在從事行政行為過程中所涉及到的平等對(duì)待的案件，絕大多數(shù)是由于對(duì)“同等情況”的理解和分類不同所造成的。我國(guó)在立法中應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)平等保護(hù)分類的理論，由于社會(huì)關(guān)系是紛繁復(fù)雜的，不可能對(duì)每一個(gè)情況的分類都有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)該確立一些分類的基本原則，避免分類時(shí)的武斷和專橫。對(duì)不同情況的分類要建立在科學(xué)、合理的基礎(chǔ)之上?！皻w類必須合理而非任意，且必須基于和立法目標(biāo)具有緩和實(shí)質(zhì)關(guān)系的某種區(qū)別，從而使所有處境類似的人都獲得類似的處置。”[31]

從立法技術(shù)上來講要充分聽取不同情況的人群的意見，在分類標(biāo)準(zhǔn)的確立過程中如果涉及到一些專業(yè)技術(shù)方面的內(nèi)容，尤其應(yīng)當(dāng)聽取專家的意見。如在公務(wù)員體檢標(biāo)準(zhǔn)的立法中，有那些疾病的人可以被錄取為公務(wù)員，那些人不可以被錄取為公務(wù)員，就應(yīng)該廣泛聽取群眾意見，特別是醫(yī)學(xué)專家的意見。在必要的時(shí)候應(yīng)該召開立法聽證會(huì)，可以有效的避免一些分類標(biāo)準(zhǔn)的不適當(dāng)。如果制定法規(guī)范的內(nèi)容對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行限制或?yàn)楣裨O(shè)定義務(wù)的，應(yīng)該盡可能的舉行聽證會(huì)，聽取公民的意見?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》已經(jīng)對(duì)立法技術(shù)的完善用相當(dāng)多的條文予以了充分的關(guān)注，明確的規(guī)定起草行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。重大、疑難問題的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽取意見，研究論證。直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，有關(guān)部門可以舉行聽證會(huì)，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。[32]

對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)該受正當(dāng)法律程序的制約，應(yīng)該充分借鑒美國(guó)正當(dāng)法律程序的理念。我國(guó)立法在確立分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要遵循多數(shù)決原則保障多數(shù)人的意見，同時(shí)也要尊重少數(shù)人的意見，防止多數(shù)人的暴政。

2、制度完善

行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)是以某種基礎(chǔ)的權(quán)利存在為前提的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在行政行為過程中沒有或可能沒有平等的對(duì)待這一基礎(chǔ)權(quán)利，才引起了行政相對(duì)人對(duì)要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)。“人民即不得單以行政機(jī)關(guān)之裁量處分違反平等原則，即可主張救濟(jì)，尚須某一基本權(quán)受侵害方可。”“事實(shí)上侵害平等權(quán)之問題，須有其他基礎(chǔ)的基本權(quán)被侵害之比較事件產(chǎn)生后，方得以平等之精神，主張平等待遇請(qǐng)求權(quán)?！盵33]如在乙肝歧視案中侵犯了行政相對(duì)人要求就業(yè)的平等對(duì)待權(quán)，在青島三考生蘇教育部案中侵犯了行政相對(duì)人要求受教育的平等對(duì)待權(quán)。沒有基礎(chǔ)權(quán)利的存在不能籠統(tǒng)的談要求平等對(duì)待權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)。

具體行政行為侵犯行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的，行政相對(duì)人有較多的救濟(jì)途徑可以選擇，如提起行政復(fù)議、行政訴訟等。目前我國(guó)平等保護(hù)制度層面上存在最大的問題在于抽象行政行為侵犯行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)時(shí)，行政相對(duì)人如何進(jìn)行救濟(jì)？如在青島三考生訴教育部抽象行政行為侵犯其權(quán)益的案件中，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定抽象行政行為不在法院的受案范圍之內(nèi)，法院無法對(duì)之進(jìn)行司法審查，行政相對(duì)人無法進(jìn)行救濟(jì)。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

首先，在條件成熟的時(shí)候構(gòu)建以憲法訴訟為依托的違憲審查制度。對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章違反平等原則的，我國(guó)《立法法》第90條、第91條規(guī)定了一定的救濟(jì)手段，但是由于我國(guó)并沒有建立以憲法訴訟為基礎(chǔ)的違憲審查制度，所以缺乏強(qiáng)有力的制度保障。筆者認(rèn)為，借鑒美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的違憲審查或憲法訴愿制度，構(gòu)建以憲法訴訟為依托的違憲審查制度，會(huì)更有利于行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的維護(hù)。但是考慮到我國(guó)的國(guó)家權(quán)力的配置和我國(guó)的國(guó)情，對(duì)違憲審查制度的探索會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

其次，完善對(duì)抽象行政行為的復(fù)議制度。對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件違反法律規(guī)定的平等原則而侵犯行政相對(duì)人權(quán)利的，《行政法復(fù)議法》提供了一定的救濟(jì)方式?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。但是根據(jù)本條的法律規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)有關(guān)的抽象行政行為提起復(fù)議必須以行政機(jī)關(guān)具體行政行為的存在為前提條件，否則行政規(guī)范性文件就不能進(jìn)入復(fù)議狀態(tài)。有人提出此種審查模式必須予以調(diào)整。“具體行政行為和抽象行政行為是兩個(gè)行為范疇，具體行政行為的違法并不必然意味著抽象行政行為違法，而抽象行政行為違法并不完全或必然通過具體行政行為體現(xiàn)出來。應(yīng)該把行政復(fù)議法第7條規(guī)定的條件予以取消，即相對(duì)人認(rèn)為某一規(guī)范性文件侵害其權(quán)益或?qū)ζ錂?quán)益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻滯便可以對(duì)該規(guī)范性文件提起復(fù)議審查?！盵34]為了更方便、快捷的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，更好的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為這一意見是可取的。

第三，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，把行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件納入司法審查的范疇。

司法救濟(jì)因?yàn)槠渲辛⑿院酮?dú)立性一直在權(quán)利的救濟(jì)方面發(fā)揮著不可替代的作用，現(xiàn)在多數(shù)的國(guó)家都已經(jīng)確立了司法最終解決原則，當(dāng)行政相對(duì)人的權(quán)利可能受到行政行為的侵害時(shí)，行政行為應(yīng)該接受司法審查，為行政相對(duì)人提供司法救濟(jì)。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，法院受理行政訴訟的范圍僅限于具體行政行為。相對(duì)人對(duì)抽象行政行為是不得向法院提起訴訟的，現(xiàn)在理論界和實(shí)務(wù)界有越來越多的人主張把抽象行政行為納入行政訴訟的范圍。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前的國(guó)家權(quán)力的配置和司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀，可以把行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件首先納入司法審查的范疇，在條件成熟的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大司法審查的范圍。

由于行政法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)被《立法法》納入了廣義的法的范疇，根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章的制定有嚴(yán)格的程序和公布后的備案制度，以最大程度的避免其內(nèi)容違反上位法的規(guī)定。在我國(guó)目前的憲政體制下，法院只是法的適用機(jī)關(guān)，不得對(duì)法的合法性和合理性進(jìn)行審查。我國(guó)《行政訴訟法》第52條明確規(guī)定，行政法規(guī)是法院審理行政案件的依據(jù)。第53條規(guī)定法院審理行政案件參照規(guī)章，雖然隱含著法院在適用行政規(guī)章時(shí)可以進(jìn)行部分的司法審查，以決定是否適用該規(guī)章作為審判案件的依據(jù)。但目前不宜倉(cāng)促的嘗試把行政規(guī)章納入行政訴訟的范疇，以免造成對(duì)我國(guó)憲政體制的巨大的沖擊。若公民認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章侵犯了其權(quán)利違背了上位法的規(guī)定，立法法已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)途徑，《立法法》第90條第2款規(guī)定公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。根據(jù)《立法法》的規(guī)定規(guī)章不得同上位法相抵觸，規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。

當(dāng)前應(yīng)該擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，把行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件首先納入行政訴訟的范圍，這是保障相對(duì)人合法權(quán)益和推進(jìn)我國(guó)行政法治進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要。

行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件具有制定機(jī)關(guān)層次的多重性，和制定機(jī)關(guān)廣泛性的特點(diǎn)。上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以及縣以上人民政府的所屬部門都可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件。而且對(duì)于制定程序沒有嚴(yán)格的規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的失范提供了可能的空間，現(xiàn)實(shí)中存在著大量的侵犯行政相對(duì)人權(quán)利的規(guī)范性文件，其中就有對(duì)行政相對(duì)人要求平等對(duì)待權(quán)的侵犯。如在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期大量出現(xiàn)，目前仍然存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象中有的地方政府為了本地區(qū)的局部的經(jīng)濟(jì)利益，制定行政規(guī)范性文件限制外地商品的進(jìn)入或?qū)ν獾剡M(jìn)入的商品收取額外的費(fèi)用，就嚴(yán)重的違反了平等對(duì)待的原則。

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定，法院對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件并非完全沒有司法審查權(quán)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條規(guī)定：人民法院審查行政案件，可以在裁判文書引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。明確規(guī)定在裁判文書中可以引用合法有效的行政規(guī)范性文件，實(shí)際上確定了非常有限的對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行司法審查的權(quán)力，這種有限性突出的表現(xiàn)在法院即使發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件不合法，也沒有權(quán)力廢除違法的行政規(guī)范性文件。而只能在具體的審判中，通過自己的審查認(rèn)為行政規(guī)范性文件合法的可以將之作為審判的依據(jù)，若發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件違法的，可以不于采用。但是這種司法審查的作用是非常有限的，因?yàn)榉ㄔ褐荒茉趥€(gè)案中不適用違法的行政規(guī)范性文件，違法文件的效力并沒有終止，仍然會(huì)侵犯其他人的權(quán)益。

把行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性納入訴訟范圍以后，認(rèn)為受到違法或不當(dāng)行政規(guī)范性文件侵害自己權(quán)益的的行政相對(duì)人可以直接訴請(qǐng)法院將其予以撤銷或改變。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的抽象行政行為受到損失的人，還可以要求行政機(jī)關(guān)予以賠償。經(jīng)法院審查后若認(rèn)為行政規(guī)范性文件內(nèi)容合法、適當(dāng)應(yīng)該予以維持；若認(rèn)為其內(nèi)容違反了上位法的規(guī)定或不適當(dāng)，可以裁決直接撤銷或改變。如地方政府制定行政規(guī)范性文件限制外地商品的進(jìn)入，就侵害了外地商品經(jīng)營(yíng)者的要求平等對(duì)待商品經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，損害了其利益。外地商品的經(jīng)營(yíng)者可以以行政規(guī)范性文件違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定為由訴請(qǐng)法院予以撤銷。[35]

注釋：

[1]近年來行政相對(duì)人主張行政機(jī)關(guān)的行政行為違反平等對(duì)待的義務(wù)，訴求維護(hù)自身要求平等對(duì)待權(quán)利的案件屢見報(bào)端，并引起法學(xué)界和人們的廣泛關(guān)注。涉及到的行政行為既有具體行政行為，也有抽象行政行為。如引起廣泛關(guān)注的安徽蕪湖“乙肝歧視案”是行政相對(duì)人訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其要求平等對(duì)待的權(quán)利；山東青島三考生訴教育部案是訴請(qǐng)教育部制定招生計(jì)劃的抽象行政行為侵犯了其要求平等對(duì)待的權(quán)利等。

[2]有的學(xué)者表述為行政相對(duì)人受平等對(duì)待的權(quán)利，是指行政相對(duì)人個(gè)體在行政活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓黧w的平等對(duì)待。參見方世榮著：《論行政相