行政違法狀況及其相關(guān)分析

第第頁(yè)行政違法狀況及其相關(guān)分析行政違法(行為),可以從兩種意義上理解:一種是具體意義上的行政違法行為,即客觀現(xiàn)實(shí)中存在的多種多樣的、具體的、單個(gè)的違反行政法律規(guī)范的行為(以下簡(jiǎn)稱單個(gè)行政違法行為);另一種是抽象概括的、普遍意義上的行政違法行為,是指一個(gè)國(guó)家或不同地區(qū)、不同部門在不同時(shí)間內(nèi)發(fā)生的各種行政違法行為的全部總和。行政違法行為的總和,是一種普遍的違法行為數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、狀態(tài)等的統(tǒng)計(jì)現(xiàn)象,是與單個(gè)行政違法行為不同的一種抽象概念。它反映著一國(guó)(或地區(qū)或部門)的行政法制(違法)狀況。因此,我們有必要對(duì)這一抽象概念進(jìn)行全面分析,這種分析不僅要分析行政違法行為本身,探討其概念、特征、構(gòu)成要件與判斷等基本問題,而且還要分析行政違法的整體現(xiàn)象及其產(chǎn)生的原因和條件等?？梢哉f,對(duì)行政違法行為及其原因的總量分析,比研究單個(gè)行政違法行為具有更雄厚的基礎(chǔ)、更多的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。行政違法總和及其原因的分析,有利于我們從整體戰(zhàn)略上把握行政違法,透過表面現(xiàn)象,挖掘行政違法的社會(huì)、歷史、心理根源等,從而找到預(yù)防和矯治行政違法的良方,并相應(yīng)地采取有效措施盡可能減少行政違法的發(fā)生。

一、我國(guó)行政違法總體狀況

行政違法(行為)的狀況(水平),是指行政違法行為的數(shù)量(絕對(duì)數(shù)量或相對(duì)指數(shù))以及變化狀態(tài),它可以用統(tǒng)計(jì)方式來確定或者根據(jù)其變化發(fā)展的情況來判斷。行政違法的數(shù)量,可以通過有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)所記錄的違法行為情況反映,但它絕不只是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)所作的統(tǒng)計(jì)數(shù),它實(shí)際上包括由于各種原因沒有統(tǒng)計(jì)、沒有記錄和沒有被揭露出來的大量潛藏于背后的行政違法行為?？梢哉f,對(duì)行政違法行為數(shù)量不可能做到精確的統(tǒng)計(jì),不過這種統(tǒng)計(jì)在某種程度上能起到說明行政違法狀況的作用。這里應(yīng)注意的是,沒有行政違法數(shù)量的精確統(tǒng)計(jì),并不影響我們對(duì)行政違法狀況的總體估計(jì)和評(píng)價(jià)。從理論上和法治的要求而言,沒有記錄或被揭露出來的行政違法行為及其原因,同已經(jīng)統(tǒng)計(jì)或被確認(rèn)的那些行政違法行為及其原因沒有任何區(qū)別。

在我國(guó),目前并沒有專門統(tǒng)計(jì)行政違法行為數(shù)量的作法。行政違法行為的記錄數(shù)量主要是指在行政復(fù)議和行政訴訟中由行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院撤銷或變更的案件數(shù)(被撤銷或變更的行政行為,即可視為行政違法行為)以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員職務(wù)違法處理的案件,另外還有權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1990年10月至1995年上半年,全國(guó)各級(jí)人民法院共受理各類一審行政案件141949件,審結(jié)136133件,其中判決維持行政機(jī)關(guān)原具體行政行為的56240件,占39.62%,判決撤銷和變更行政機(jī)關(guān)原具體行政行為的占28389件,占20%左右;自1990年國(guó)務(wù)院頒布《行政復(fù)議條例》至1995年,5年來行政機(jī)關(guān)共受理各類復(fù)議案件15萬件,其中維持原具體行政行為的占44%,撤銷或者變更原具體行政行為的占23%,公民、法人和其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服又提起行政訴訟的占38%,經(jīng)人民法院審理改變行政復(fù)議決定的占12%。1從這些不完全統(tǒng)計(jì)的數(shù)字來看,行政違法行為(僅指可復(fù)議或可訴的具體行政行為而言)大概占爭(zhēng)議案件(結(jié)案總數(shù))的21%強(qiáng)?？梢?我國(guó)行政違法的總量所占比例是極大的。但是,行政違法數(shù)量的總和是不能僅憑有關(guān)機(jī)關(guān)撤銷或變更的行政違法案件數(shù)量來確定的。被撤銷或變更的行政行為,基本上可確定是違法的,但復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院在執(zhí)法的主、客觀環(huán)境影響下,面對(duì)許多應(yīng)受理的行政違法案件不敢或不愿受理,如僅以北京44個(gè)行政機(jī)關(guān)年處罰愈千萬起為例,到人民法院訴訟的不過2/100000,2即便是應(yīng)受理或已受理的案件,也有許多“該受立不成”、“該敗撤(銷)不了”的情形,很多應(yīng)予撤銷或變更的違法具體行政行為卻予以維持;另外還有大量的行政違法行為,公民沒有意識(shí)到其違法性,或基于息事寧人、屈從的心理而不愿、不敢提起復(fù)議或訴訟,使行政違法沒有被揭露于眾。在我國(guó),除可復(fù)議和可訴的具體行政行為外,還有大量不可訴行政行為是否違法卻無據(jù)可查。包括行政機(jī)關(guān)的大量的內(nèi)部行政違法行為、違憲或違反上位階法律規(guī)范的行政規(guī)范性文件等,這些違法行為都是客觀存在的且絕不是個(gè)別現(xiàn)象。因此,從我國(guó)行政違法總量來看,我國(guó)行政法制狀況令人擔(dān)憂。實(shí)行全面的行政法治化,從根本上減少或消除行政違法現(xiàn)象還有很長(zhǎng)的路要走。

從行政違法的種類和分布狀況來看,我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)(上到中央行政機(jī)關(guān)下到地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)),都在不同程度上存在這種或那種行政違法現(xiàn)象,每一個(gè)行政管理領(lǐng)域、每一個(gè)部門都或多或少地有行政違法行為。我國(guó)行政違法現(xiàn)象具有多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn),如按違法所發(fā)生的領(lǐng)域可作若干種不同的歸類:公安行政違法、工商行政違法、稅務(wù)行政違法、海關(guān)行政違法、環(huán)境行政違法、資源行政違法、教育行政違法、文化行政違法、體育行政違法、統(tǒng)計(jì)行政違法、規(guī)劃行政違法、城建行政違法、土地行政違法、郵政電信行政違法、金融行政違法、運(yùn)輸行政違法等;如按其表現(xiàn)形式來分則有:行政越權(quán)、行政侵權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)、違反法定程序、行政不當(dāng)?shù)戎T多行政違法現(xiàn)象。另外還可有若干分類,如抽象行政行為違法與具體行政行為違法、行政機(jī)關(guān)的行政違法與行政人員的行政違法、內(nèi)部行政違法與外部行政違法、作為違法與不作為違法等。每個(gè)行政機(jī)關(guān)、每一行政領(lǐng)域和每個(gè)地區(qū)的行政違法狀況不可能是完全一樣的,有的地區(qū)、機(jī)關(guān)或領(lǐng)域的行政違法現(xiàn)象較少,而有的則較多,這要視各地區(qū)、各系統(tǒng)的依法行政水平而定。一般來說,行政機(jī)關(guān)及其行政人員的法律素質(zhì)較高的、且重視和強(qiáng)調(diào)依法行政的地方或領(lǐng)域,行政違法現(xiàn)象相對(duì)較少;反之,則行政違法現(xiàn)象較嚴(yán)重。

無論是單個(gè)行政違法行為,還是行政違法行為的總和,都不是靜止、僵化的現(xiàn)象,它在空間和時(shí)間上都會(huì)有所變化。就行政違法的總體狀況而言,行政違法行為數(shù)量的多少,行政違法行為的發(fā)生頻率以及分布狀態(tài)等,在不同時(shí)期都會(huì)有數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)的變化,或上升或下降、或某類違法行為一時(shí)期較多而其他時(shí)期則較少發(fā)生、或發(fā)生頻率高或發(fā)生頻率低,它呈現(xiàn)為一種無秩序性和自發(fā)性。同時(shí),行政違法的總和又具有相對(duì)穩(wěn)定性,有一定規(guī)律可循,我們不可能指望在很短的時(shí)間(如一個(gè)季度、一年)內(nèi),行政違法行為的狀況及結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生急劇的變化。作為普遍的行政違法現(xiàn)象,是不會(huì)如此快地在短期內(nèi)快速變化的,雖然某些微量指標(biāo)有劇烈變動(dòng),與其說是這種現(xiàn)象的狀況發(fā)生了實(shí)際變化,不如說是統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。例如,行政案件受案率近幾年正呈下降趨勢(shì),但并不能說我國(guó)行政法治狀況已發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變,我國(guó)行政違法現(xiàn)象已得以改觀。如1990年全國(guó)法院一審受案13006件,1991年即高達(dá)25667件,上升幅度為97.35%;但自1992年起則受案數(shù)量大幅度下降,1992年和1993年受案量分別比上一年僅增5.68%和2.9%。有的地方甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),如浙江省人民法院系統(tǒng)1991年受案1563件,而1992年和1993年分別下降為1388件和1288件,比上一年分別下降了11.2%和10.81%。1這種行政案件受案數(shù)量的變化,并不表明行政違法的數(shù)量也相應(yīng)地減少,實(shí)則行政違法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過案件受理數(shù)。因此,嚴(yán)格說來,依此指標(biāo)是難以衡量行政違法指標(biāo)變化的。更確切地說,訴訟率可以作為公民法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的發(fā)達(dá)程度的衡量指標(biāo)之一。

二、行政違法原因分析

違法行為是由客觀、主觀原因和條件相互作用后產(chǎn)生的,且這種相互作用不是瞬間的和暫時(shí)的,而是一個(gè)復(fù)雜的因果鏈條,各種客觀因素和主觀因素緊密地交織在一起,互相制約,從而決定著違法行為的形成。行政違法的原因(此處撇開了條件),與一定條件相結(jié)合和作用,也就產(chǎn)生了行政違法結(jié)果。當(dāng)然某一具體的違法行為,其產(chǎn)生的原因及條件、它們的相互結(jié)合和作用方式也是各有不同的(本文對(duì)某一具體的行政違法行為產(chǎn)生的具體原因及條件、相互作用等不予涉及而只討論行政違法行為的一般性原因)。行政違法產(chǎn)生的原因,我們以為主要有:

(一)立法上的原因

我國(guó)行政法律體系存在若干沖突和欠缺,以致行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為都存在諸多違法之情形。我國(guó)立法體制上,立法主體多元,但相互間的立法權(quán)限范圍不清,以致法出多門,立法呈現(xiàn)無序、混亂之態(tài)。2其中突出地表現(xiàn)在行政立法上,大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件與法律相沖突,且行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件相互間有更多抵觸之情形。這種現(xiàn)象又導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的行政執(zhí)法行為和行政司法行為違法。從法律效力層次而言,法律高于行政法規(guī),行政法規(guī)和地方性法規(guī)又高于規(guī)章,但作為下級(jí)行政機(jī)關(guān),既要依據(jù)上位階的法律規(guī)范(如法律、行政法規(guī)),同時(shí)它又必須遵從和執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)和所屬機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)的命令和決定(如規(guī)章、上級(jí)規(guī)范性文件等),加之法律權(quán)威性未受特別強(qiáng)調(diào)的影響,以致在執(zhí)法的實(shí)際過程中出現(xiàn)“黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如白頭(一定范圍內(nèi)傳閱的文件),白頭不如口頭”之不良狀況。從法治要求而言,如此“依法”實(shí)施的行政行為自然是違法的。不僅如此,我國(guó)行政法律規(guī)范本身存在若干沖突和欠缺,如規(guī)章相互抵觸、內(nèi)容滯后而與實(shí)際不相符、內(nèi)容不明確,以致行政機(jī)關(guān)在理解和執(zhí)行上都存在困難而無所適從,也就增大了行政執(zhí)法工作的難度,而易于產(chǎn)生行政違法行為。

(二)行政習(xí)性

建國(guó)以來,行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)一向采取一種簡(jiǎn)單的命令服從方式,這在客觀上促成了行政首長(zhǎng)和行政人員習(xí)慣于以政策、行政命令(或接受行政命令)進(jìn)行行政管理而忽視了行政行為的依法性,從而在人治行政、隨意行政的慣性和習(xí)慣行為模式的作用下,行政機(jī)關(guān)極易自發(fā)地實(shí)施習(xí)慣性的行政違法行為。長(zhǎng)期以來形成的習(xí)慣不是一時(shí)三刻就能徹底改變的,它總需一定的教育和培養(yǎng)階段及適應(yīng)過程,但我們并不能以此為由而否認(rèn)習(xí)慣性行政違法行為的違法性。任何一種違法行為都是有意識(shí)的行為,行政習(xí)性只是實(shí)施某種行政行為時(shí)的習(xí)慣,但并非無意識(shí)的行為,它永遠(yuǎn)是有意識(shí)的,行為者應(yīng)當(dāng)意識(shí)到其習(xí)慣性行政違法行為的違法性質(zhì)及其產(chǎn)生的后果。行政習(xí)性導(dǎo)致的習(xí)慣性行政違法行為,在主觀上是一種有意識(shí)的行為,這種意識(shí)不僅有行政人員的個(gè)人意識(shí),也含有行政機(jī)關(guān)的組織整體意識(shí)。習(xí)慣性行政違法行為,不是行為者不知其行政行為的違法性和法律的要求,而是其主觀上不注意和不考慮行為的社會(huì)影響而導(dǎo)致的。因此,產(chǎn)生行政違法的行政習(xí)性原因?qū)崉t也屬行為者的主觀原因之一。

(三)行政法律意識(shí)變異的主觀心理原因

法律意識(shí),人們一般理解為包括法律心理、法律知識(shí)與法律思想。主體的無法律意識(shí)或法律意識(shí)變異,是行政違法行為的主要根源和基本原因之一。行政行為的作出有賴于行政行為主體對(duì)法律的認(rèn)知和態(tài)度等主觀心理因素,1這些主觀心理因素,都可能會(huì)引起行政違法行為的發(fā)生。如果在認(rèn)知上出現(xiàn)偏差,則相應(yīng)地也會(huì)使行政行為違法或不正確;態(tài)度反映著行為主體的行為傾向,態(tài)度一經(jīng)形成則對(duì)行政行為具有潛在的動(dòng)力性,如果行政行為的主體基于不正當(dāng)?shù)目紤]或?qū)?yán)格執(zhí)法持消極、規(guī)避甚至反對(duì)的態(tài)度,就會(huì)妨礙合法行政行為的實(shí)施,給依法行政帶來一種心理障礙。行政機(jī)關(guān)和行政人員對(duì)法律知識(shí)的掌握程度,直接影響其對(duì)法律的理解和適用,沒有對(duì)法律的正確理解和對(duì)法律精神的準(zhǔn)確把握,行政行為的主體就不可能做到正確適用法律,也就必然要導(dǎo)致行政違法行為的發(fā)生。行為主體的行政法律思想將制約著行政法治程度。行政行為主體的法律思想是一種對(duì)行政法律規(guī)范系統(tǒng)的認(rèn)識(shí),如果在法律思想上有偏差,必然引發(fā)行政違法行為。我們以為在這方面,突出的原因是缺乏一種內(nèi)在控制的自律思想和外在控制的他律思想。法律本身就是一種控制手段,但此觀念并未深入人心,特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員來說往往并無此認(rèn)識(shí),以致在行政行為主體身上存在不服從道德規(guī)范和法律規(guī)范約束的傾向,存在不注重依法律條文和法律價(jià)值實(shí)施和評(píng)價(jià)行政行為的做法。

(四)功利的誘惑

任何主體總有各層次需要和利益,行為正是由主體的需要和利益決定的。行為主體的需要和利益方面出現(xiàn)的偏差,是違法行為的起因。正是人的貪欲和私利及小集團(tuán)利益的驅(qū)動(dòng),引發(fā)了大量的行政違法行為。在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,追求效益的目標(biāo),也從反面刺激了人們的物欲、權(quán)力欲、金錢欲,行政權(quán)力的執(zhí)掌者則利用國(guó)家權(quán)力與金錢聯(lián)姻,非法行使行政權(quán)從而表現(xiàn)出以權(quán)謀私、貪贓枉法、權(quán)錢交易等政治腐敗和經(jīng)濟(jì)腐敗。金錢案、關(guān)系案、人情案是目前執(zhí)法中極為突出的現(xiàn)象,其實(shí)這些現(xiàn)象不僅僅在人事行政中存在,在行政機(jī)關(guān)中也較為廣泛地存在著。政府是人民的政府,人民的利益、國(guó)家的利益應(yīng)高于一切。作為代表國(guó)家行使行政權(quán)的人民政府及其工作部門不應(yīng)有自己的小集團(tuán)利益,行使行政權(quán)時(shí)不應(yīng)把行政人員的個(gè)人私利滲入其中,但金錢、財(cái)富的誘惑和行政機(jī)關(guān)自身利益的狹隘圈子,膨脹了一些行政機(jī)關(guān)的利益觀念,從而在利益驅(qū)使下,有利的爭(zhēng)著管,無利的則棄之不管或相互推諉,為求私利濫用行政權(quán)力,嚴(yán)重干擾了行政機(jī)關(guān)公正、合法地行使行政權(quán),這樣人民政府就會(huì)發(fā)生異化,行政行為則更多地表現(xiàn)為違法行為。

(五)人情網(wǎng)和關(guān)系網(wǎng)及“長(zhǎng)官意志”的干擾

人情和關(guān)系對(duì)依法行政行為構(gòu)成一種無形且巨大的威脅和破壞力量。從法治要求而言,行政機(jī)關(guān)及行政人員必須服從和正確適用法律,而不得考慮任何法外因素。一旦有人情和關(guān)系滲入行政行為中,行政行為的合法性和合理性就會(huì)被破壞,行政機(jī)關(guān)及其行政人員就會(huì)濫用職權(quán)或不公正行使行政職權(quán)。中國(guó)是一個(gè)人情味濃厚的國(guó)家,在這樣一個(gè)文化構(gòu)造的國(guó)家里,人情因素的影響是不可忽視的。行政人員在實(shí)際行使行政權(quán)力的過程中,不可避免地要受到人情因素的制約,面臨著來自家庭、朋友、親戚、同學(xué)等的壓力。不僅如此,行政人員還需面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng),既有與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)中的人員的外部關(guān)系網(wǎng),也有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員相互編織的關(guān)系網(wǎng)。行政機(jī)關(guān)中的個(gè)人關(guān)系戶,彼此之間通過關(guān)系網(wǎng)相互利用和保護(hù),利用手中的權(quán)力來追求個(gè)人利益,從而削弱法律的實(shí)施效果。另外,行政機(jī)關(guān)和行政人員在實(shí)施法律過程中,還會(huì)受到來自黨政領(lǐng)導(dǎo)的不正當(dāng)干預(yù),從而妨礙依法行政而構(gòu)成行政違法的原因之一。

三、行政違法的預(yù)防與矯治

導(dǎo)致行政違法的原因及條件是多方面的。因此,要預(yù)防、減少和有效制止行政違法行為,必須對(duì)癥下藥而從多方面著手,采取一系列措施將不利條件轉(zhuǎn)化為有利條件,消除和控制行政違法的誘因,形成多層次、全方位預(yù)防和矯治行政違法行為的有效機(jī)制。如何有效預(yù)防和矯治行政違法呢?我們以為在總體和根本上應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行:

(一)法律教育、培訓(xùn)與培養(yǎng)敬法守法精神相結(jié)合

隨著行政法治化的程度越來越高,法律對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員的要求也越來越嚴(yán)。與之相適應(yīng),必須要求行政人員除具有豐富的文化修養(yǎng)、道德修養(yǎng)和知識(shí)水平外,還特別要求行政人員具有豐富的法律知識(shí)和純熟運(yùn)用法律的技能。而法律知識(shí)的獲取和運(yùn)用法律的能力大多是通過法律教育和法律培訓(xùn)方法等進(jìn)行的,法律教育和培訓(xùn)有利于提高行政人員的法律素質(zhì)、政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)等。法律知識(shí)掌握的多少和理解程度,直接影響著行政機(jī)關(guān)和行政人員的行政行為的質(zhì)量和是否合法問題。行政人員一旦擁有了豐富的行政管理知識(shí)、專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)和法律運(yùn)用技能,就具備了正確、依法行使行政權(quán)的前提條件。因此,我們必須強(qiáng)調(diào)和重視對(duì)行政人員的教育和培訓(xùn)。當(dāng)然,教育和培訓(xùn)的方法應(yīng)是靈活多樣的而不是死板的教條式教育,應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合、學(xué)習(xí)和接受法律知識(shí)與個(gè)人利益相結(jié)合等。

法律教育是為了促使和保證行政機(jī)關(guān)和行政人員依法行政,但是,如果沒有敬法守法的精神,無論所受法律教育程度有多高,對(duì)法律有多么透徹的理解和把握,都并不能防止行政違法之發(fā)生?！叭绻蛔鹬胤?法律知識(shí)本身是不能制止違法行為的?！?因此,法律教育不能簡(jiǎn)單地僅就教育了事,不能僅限于傳授法律知識(shí),而必須實(shí)行法律教育、培訓(xùn)與培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)和行政人員敬法守法精神相結(jié)合;否則,一切法律教育都將是徒勞的,甚至?xí)懈弊饔?。如果法律教育“培養(yǎng)”的是行政人員的“逃法”精神(如何盡可能規(guī)避法律),則這種法律教育并沒達(dá)到行政機(jī)關(guān)和行政人員自覺依法行政之目的,無疑是法律教育的異化。因此,法律教育和培訓(xùn)必須與培養(yǎng)敬法守法精神相結(jié)合,通過教育,培養(yǎng)行政人員正確的法制觀念和對(duì)法律的態(tài)度以及自覺守法的習(xí)慣。首先,通過教育,使行政人員養(yǎng)成一種依法行政的“法律感覺”,有人亦稱之為“前守法境界”。2在這方面可通過長(zhǎng)期的法律知識(shí)和觀念灌輸,潛移默化使之形成一種自然而然的條件反射式的感覺,即一旦碰到某種特定事件自然會(huì)相應(yīng)地做出某種依法的決定。事實(shí)上,法律感覺的作用是非常大的,它可以形成一種依法行政的習(xí)性。對(duì)于從事行政行為的行政人員來說必須是擁有高水平的、統(tǒng)一的、敏銳的法律感覺的人。1當(dāng)然僅憑法律感覺來實(shí)施行政行為是不夠的。其次,必須培養(yǎng)行政人員的自覺守法精神,使之養(yǎng)成一種自覺、自愿地服從法律和適用法律的正確觀念。再次,必須培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)和行政人員的敬法精神。行政機(jī)關(guān)和行政人員必須信仰法律、尊重法律、視法律為至上的權(quán)威。對(duì)法律的情感與尊從,是法律得以存續(xù)和實(shí)現(xiàn)其效力的保證;否則,法律就會(huì)成為一紙空文。

(二)完善立法與確立法律權(quán)威相結(jié)合

我國(guó)目前有些行政違法行為是由于立法上的不完善、漏洞較多等原因而導(dǎo)致的,因此,既要健全和完善立法體制、立法權(quán)限和立法程序等,又要從立法上對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理的分工和定位,規(guī)范行政權(quán)及其職責(zé)權(quán)限范圍,在內(nèi)容上做到明晰清楚和具有操作性,從而克服現(xiàn)有立法上的缺陷,有效預(yù)防行政違法。借助立法形式可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法行為前的法律控制。從人的功利本性來看,為防止以權(quán)謀私、濫用權(quán)力等腐敗和行政違法現(xiàn)象,也必須完善法律。因此,我們不但要重視制定各種防腐反腐和有效控制行政權(quán)的法律,而且要特別重視將法律訂立得周詳、嚴(yán)密,不給以權(quán)謀私者留下法律漏洞。

在完善立法的同時(shí)必須確立法律的權(quán)威性;否則,法律的權(quán)威性一旦喪失或不存在,法治也就失去了前提和基礎(chǔ),再好的法律都不會(huì)得到遵從與執(zhí)行,人們就會(huì)視法律如兒戲。如果僅靠一個(gè)好的立法班子,制定出完善的法律條文,以為這樣便可實(shí)現(xiàn)法治未免過于天真。依法行政的形成,首先需要法律具有權(quán)威性;否則,法律會(huì)受到蔑視而成為不能貫徹實(shí)施的“紙面上的法”。法律應(yīng)具有普遍性、穩(wěn)定性、持久性而不能朝令夕改,或由適用者任意決定部分適用或部分不適用,也不能只是作為一種象征而不真正實(shí)施。法律必須得到完全遵從和實(shí)施,在權(quán)威和效力上它應(yīng)是至上的。法律的權(quán)威性主要表現(xiàn)在:法律高于一切、重于一切,行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都來源于法律,它必須依法行使而不得違反;不允許任何人、任何組織有超越法律之特權(quán),政黨也必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng),黨的政策不能違背憲法和基本法律;當(dāng)法律與領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志發(fā)生沖突時(shí),個(gè)人意志應(yīng)服從法律,不允許領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志高于法律,更不允許其“以言代法”、“以言改法或廢法”;不允許任何組織、團(tuán)體和個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行非法干預(yù);任何違法者都毫不例外地要受到法律制裁。

(三)實(shí)行體制改革其中重點(diǎn)是建立有效監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)行政治體制和行政體制已嚴(yán)重制約著我國(guó)法治及行政法治化的進(jìn)程,有很多行政違法行為就是在體制不良或不完善下形成的。如政黨關(guān)系體制、政府與社團(tuán)關(guān)系體制、政企體制、國(guó)家機(jī)構(gòu)體制、行政內(nèi)部體制等都對(duì)行政違法有直接影響或間接影響。因此,要預(yù)防和減少行政違法,必須實(shí)行相應(yīng)的全面的政治體制改革,當(dāng)然在政治體制改革中突出的就是行政體制改革。在行政體制改革中,要建立起一套完善、精干系統(tǒng)、高效廉潔、自覺依法辦事的行政體制,其中關(guān)鍵的是要實(shí)行“廉價(jià)政府”,“廉價(jià)政府”不僅要求公務(wù)員個(gè)人清廉,不貪污受賄,不搞特權(quán),而且要求各級(jí)政府及其工作部門等的精簡(jiǎn)“價(jià)廉”。2在一個(gè)并不清廉和廉價(jià)的行政機(jī)關(guān)中,要求其公務(wù)員個(gè)體做到廉潔往往是不現(xiàn)實(shí)的(公務(wù)員個(gè)體的腐敗行為大多是以組織機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行的),要求其不違法行使行政職權(quán)也是不可能的。強(qiáng)調(diào)“廉價(jià)政府”,提倡政府在整體上的清廉和廉價(jià),是防止公務(wù)員個(gè)人違法違紀(jì)、保證公務(wù)員個(gè)人清正廉潔、保證行政高效化的必要前提。因此,行政體制改革在機(jī)構(gòu)上的基本方向應(yīng)是“廉價(jià)”。

在實(shí)行政治體制及行政體制改革的同時(shí),必須強(qiáng)化監(jiān)督,建立有力、有效的監(jiān)控機(jī)制。正是由于現(xiàn)行體制中缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,在對(duì)行政權(quán)行使方面的監(jiān)控存在很多漏洞,而使得行政違法行為不能得到及時(shí)和有效地糾正、制止與預(yù)防。行政權(quán)的本質(zhì)特征、公民合法權(quán)益保障的要求、行政違法的預(yù)防和控制等因素,決定了不僅要對(duì)行政權(quán)實(shí)行監(jiān)控,而且這種監(jiān)控還必須有力、有效。對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)控機(jī)制從監(jiān)控的權(quán)力或權(quán)利來看,具體可包括國(guó)家權(quán)力對(duì)行政權(quán)實(shí)行制約與監(jiān)督(立法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與控制、司法權(quán)力對(duì)行政的監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)自我制約)、政黨組織、社團(tuán)和輿論的監(jiān)督、“權(quán)利制約權(quán)力”(公民通過建議、批評(píng)、申訴、控告、檢舉、申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟、要求行政賠償?shù)葯?quán)利的行使,限制行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán));從監(jiān)控的范圍來看,一切行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控而不能僅限于部分行政行為,它既包括對(duì)具體行政行為的監(jiān)控也包括對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督,無論外部行政行為還是內(nèi)部行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控?，F(xiàn)在的問題是需要完善監(jiān)控機(jī)制,協(xié)調(diào)各種監(jiān)督體制、方式等之間的沖突和不一致,發(fā)揮各種監(jiān)督形式的作用,方能有效抑制行政違法。

(四)有效懲戒與適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)并用

如果沒有必要和有效的懲處措施和制度,對(duì)行政違法的行政機(jī)關(guān)(或組織)和行政人員不予以懲戒和追究其責(zé)任,監(jiān)控機(jī)制就不可能發(fā)揮真正有效的監(jiān)督作用,違法就會(huì)難以制止。我們認(rèn)為,對(duì)有行政違法行為的行政機(jī)關(guān)或其他行政公務(wù)組織及行政人員,既要追究機(jī)關(guān)的整體責(zé)任,又要追究有關(guān)行政人員的個(gè)體責(zé)任,使行政違法者(機(jī)關(guān)組織體和公務(wù)員個(gè)體)受到譴責(zé)和制裁。不能只由行政機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)責(zé)任,也不宜只由行政人員承擔(dān)法律責(zé)任,而應(yīng)將兩者有機(jī)結(jié)合在一起。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)或其他行政公務(wù)組織的行政行為對(duì)外是行政機(jī)關(guān)或其他組織的組織體行為,應(yīng)由其承擔(dān)違法責(zé)任理所當(dāng)然;另一方面,其行為又總是通過行政人員具體實(shí)施的,要防止行政違法的發(fā)生,必須與行政人員的個(gè)體責(zé)任相聯(lián)系,如果只讓國(guó)家或行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政違法責(zé)任,行政人員個(gè)體就會(huì)對(duì)違法采取一種“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度,不可能在行政人員的個(gè)體心理上起到一種防范作用。因此,我們以為,除行政機(jī)關(guān)或組織是行政違法的責(zé)任主體外,還必須對(duì)行政違法行為的行政人員個(gè)體或其所屬行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或其他責(zé)任人員實(shí)行懲戒,使行政人員看到個(gè)人并不能逃避因其故意或重大過失違法而引起的法律責(zé)任,行政機(jī)關(guān)(或組織)的違法與行政人員的受懲處也具有因果聯(lián)系,這樣可以使其在心理上謹(jǐn)慎行為而避免違法,自覺地依法行使行政權(quán);相反,則會(huì)產(chǎn)生行政行為違法無所謂的消極情緒?，F(xiàn)行行政違法的懲戒制度存在許多缺陷和不足:如責(zé)任不明確,有些違法責(zé)任是只有機(jī)關(guān)責(zé)任而無行政人員個(gè)體責(zé)任,或者有行政人員個(gè)體責(zé)任而無行政機(jī)關(guān)(或組織)的整體責(zé)任。對(duì)行政違法者的懲戒實(shí)際上是和風(fēng)細(xì)雨、不痛不癢的,如此則不足以預(yù)防違法。對(duì)此,我們以為不僅要完善行政責(zé)任制度,而且還應(yīng)加大對(duì)行政違法者的懲戒力度,從而起到一種震懾和防止作用。

對(duì)違法者應(yīng)實(shí)行有效懲戒,但也不能一味地強(qiáng)調(diào)懲處。我們以為可采取一種“胡蘿卜加大棒”之策略,對(duì)嚴(yán)格依法行政、積極守法者(行政守法)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)也是十分必要的。獎(jiǎng)償守法者,是對(duì)守法行為積極、肯定的評(píng)價(jià)。一方面通過物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì),將利益與守法相聯(lián)系,可以加強(qiáng)守法者的守法行為;另一方面獎(jiǎng)勵(lì)具有榜樣和激勵(lì)的作用,有利于形成“依法行政”的法制環(huán)境。我們以為,獎(jiǎng)勵(lì)是防止行政機(jī)關(guān)(或組織)和行政人員執(zhí)法違法的有效辦法之一,它將比一味強(qiáng)調(diào)對(duì)行政違法者的懲處更具意義和有效?！把芯拷Y(jié)果表明,控制政府官員越軌的最有效手段,并不是制定越來越多的準(zhǔn)則和加強(qiáng)對(duì)違反準(zhǔn)則者的懲處,而是提高政府官員的認(rèn)識(shí),使其守法觀念與個(gè)人利益保持統(tǒng)一?！?可見,獎(jiǎng)賞,通過使守法者獲益有利于防止違法,將守法與行政人員自身利益密切相聯(lián),使其能夠在職位、名利上獲得有利的肯定結(jié)果,行政人員就必然會(huì)趨向于嚴(yán)格依法辦事。當(dāng)然,獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)守法者的獎(jiǎng)勵(lì),是對(duì)其行為在法律上的正面肯定和鼓勵(lì);而懲戒則是對(duì)違法者追究法律責(zé)任,是對(duì)其違法行為作出法律上的否定。正面的肯定和鼓勵(lì)與反面(對(duì)違法)的否定和懲戒,正好相輔相成