《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》-公共支出

《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》公共支出余斌北京大學(xué)政府管理學(xué)院2005年0內(nèi)容簡(jiǎn)介公共需要與個(gè)人需要公共支出的概念與原那么公共支出分析公共支出的結(jié)構(gòu)和分類(lèi)公共支出的效益中國(guó)現(xiàn)行公共支出公共需要在人類(lèi)的消費(fèi)行為中，許多種類(lèi)的消費(fèi)必須由許多人乃至全體社會(huì)成員共同進(jìn)行。這種共同進(jìn)行的個(gè)人消費(fèi)，就是共同消費(fèi)，相應(yīng)的消費(fèi)需求就是公共需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共需要，是指那些由個(gè)人和企業(yè)無(wú)法通過(guò)自身的市場(chǎng)活動(dòng)得到滿(mǎn)足，但又是為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和社會(huì)的良好開(kāi)展所必需滿(mǎn)足的需求。個(gè)人需要與公共需要個(gè)人需要與公共需要之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，在不同的社會(huì)形態(tài)下，也表現(xiàn)出不同的內(nèi)容。從聯(lián)系的角度看，私人需要是公共需要的根底，沒(méi)有私人需要的滿(mǎn)足，人們就會(huì)無(wú)從顧及公共需要的實(shí)現(xiàn)；而公共需要對(duì)人類(lèi)社會(huì)的開(kāi)展也有著不可替代的作用，沒(méi)有公共需要的滿(mǎn)足，私人的需要也就無(wú)法得到保障。個(gè)人需要與公共需要其次，兩者之間的區(qū)別也是很明顯的。具體有以下幾點(diǎn)：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)人需要和公共需要各自的活動(dòng)范圍和滿(mǎn)足方式是不一樣的。第二，私人產(chǎn)品的消費(fèi)是分開(kāi)進(jìn)行的，具有排他性，其消費(fèi)行為也是獨(dú)立自由、幾乎不受任何限制的；而公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有個(gè)人需要與公共需要非排他性和非獨(dú)立性，即一人在消費(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)不能排斥他人或無(wú)法排斥他人對(duì)該產(chǎn)品的同一消費(fèi)，也無(wú)法逃避這一消費(fèi)。第三，個(gè)人消費(fèi)具有階級(jí)性。即工人和其他勞動(dòng)階層的個(gè)人需要是通過(guò)自身勞動(dòng)獲得的工資和各種消費(fèi)資料；而對(duì)于資本家和土地所有者來(lái)說(shuō)，他們的個(gè)人需要那么是對(duì)于剩余價(jià)值的攫取。個(gè)人需要與公共需要而當(dāng)政府提供公共效勞以滿(mǎn)足公共需要時(shí)，它直觀地表現(xiàn)為對(duì)全體社會(huì)成員都發(fā)生作用。一是根據(jù)契約論的觀點(diǎn)，政府具有一種“公共”的性質(zhì)；二是政府所提供的許多效勞，如防洪堤壩的建設(shè)、城市垃圾的處理等等，對(duì)于所有的社會(huì)成員，都是需要的和平等消費(fèi)的。這里無(wú)所謂剝削性質(zhì)還是被剝削性質(zhì)的消費(fèi)。關(guān)于個(gè)人需要與公共需要第一，政府的“公共性”不是由契約決定的，契約論表達(dá)的只是當(dāng)年英國(guó)資本階級(jí)從封建國(guó)王手中收買(mǎi)權(quán)力的行為。第二，“必須”共同進(jìn)行的消費(fèi)，比方對(duì)抗非典，不是用這種消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，甚至非逃避性可以說(shuō)明的，反而是用這種消費(fèi)的對(duì)立面如非典是非排他、非競(jìng)爭(zhēng)和非逃避來(lái)說(shuō)明的。關(guān)于個(gè)人需要與公共需要第三，垃圾多的人無(wú)疑對(duì)垃圾處理的消費(fèi)要多一些。第四，既然資本家和土地所有者的個(gè)人需要的滿(mǎn)足來(lái)源于剩余價(jià)值的攫取，那么他們的公共需要的滿(mǎn)足也同樣來(lái)源于剩余價(jià)值的攫取。公共支出的概念公共效勞是具有價(jià)值的公共產(chǎn)品。公共部門(mén)為滿(mǎn)足公共需要而提供社會(huì)共同受益的產(chǎn)品時(shí)，要花費(fèi)一定的本錢(qián)。公共支出指的是公共機(jī)構(gòu)通過(guò)政府財(cái)政部門(mén)在向社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，所支付的各種費(fèi)用的總和。公共支出是政府履行職能的具體表達(dá)，反映著政府的政策選擇，代表著政府公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品所造成的消耗，它通常具有公共支出的概念以下幾個(gè)特征：1、公共支出的資金來(lái)源是財(cái)政收入一個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入可由稅收、規(guī)費(fèi)、債務(wù)及有償公共效勞取得。 2、公共支出的主體是公共部門(mén)但這并不是說(shuō)，公共產(chǎn)品的具體提供者就一定是公共部門(mén)。實(shí)際上，在許多國(guó)家，公共產(chǎn)品的提供是由受雇于政府的私人組織來(lái)承擔(dān)的。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校等，具有公共支出的概念準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，在一定歷史時(shí)期，其支出來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，也構(gòu)成公共支出主體。 3、公共支出的目的是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要由于公共支出的資金來(lái)源于全社會(huì)成員的勞動(dòng)收入，所以，其支出的最終目的也必須用于滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要。值得一提的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共支出，只能被用于市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法有效運(yùn)公共支出的概念轉(zhuǎn)的領(lǐng)域內(nèi)，超出這一范圍政府就不應(yīng)去介入，否那么權(quán)力就會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)。4、非市場(chǎng)營(yíng)利性公共支出雖然產(chǎn)生了具有價(jià)值性的公共需要，但作為社會(huì)管理者的政府支出，卻不能具有市場(chǎng)營(yíng)利性。不能在營(yíng)利動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)下安排自身的活動(dòng)，其行為動(dòng)機(jī)只能是公共利益的實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋鳛檎?quán)組織，其政治公共支出的概念權(quán)力是企業(yè)和個(gè)人所不具備的，當(dāng)政府依靠政治權(quán)力介入市場(chǎng)交換過(guò)程時(shí)，企業(yè)和個(gè)人就無(wú)法進(jìn)行平等的市場(chǎng)交換。因此，但凡具有市場(chǎng)贏利能力的領(lǐng)域，政府公共支出就不應(yīng)該介入。即使政府提供的某些公共效勞附帶產(chǎn)生了一定的利潤(rùn)，但其根本出發(fā)點(diǎn)仍然是滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要，而非營(yíng)利。如政府所進(jìn)行的公共投資，雖然工程建成后有或大或小的效益，但效益能力公共支出的概念往往是缺乏以抵消其本錢(qián)的，或雖可抵消但效益率達(dá)不到市場(chǎng)的平均利潤(rùn)率。5、公共支出具有一定的生產(chǎn)性政府公共投資所引起和產(chǎn)生的根本建設(shè)過(guò)程，也是一種物質(zhì)生產(chǎn)性活動(dòng)。例如，興修水利設(shè)施，提高農(nóng)田灌溉能力。政府對(duì)國(guó)有化的煤炭、鋼鐵、鐵路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)企業(yè)進(jìn)行投資和補(bǔ)貼時(shí)，所發(fā)生的公共支出就是一種生產(chǎn)性支出。關(guān)于公共支出的特征1、既然公共支出不能具有市場(chǎng)營(yíng)利性，那么，又怎么能讓追求市場(chǎng)營(yíng)利性的私人機(jī)構(gòu)來(lái)具體提供公共效勞呢？2、如果政府所進(jìn)行的公共投資的效益能力缺乏以抵消其本錢(qián)，或雖可抵消但效益率達(dá)不到市場(chǎng)的平均利潤(rùn)率，那么國(guó)有企業(yè)虧損就是十分正常的了，沒(méi)必要將虧損國(guó)有企業(yè)私有化。3、效益是與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的。政府的信用關(guān)于公共支出的特征風(fēng)險(xiǎn)明顯小于市場(chǎng)中的企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，其表達(dá)是政府的債券等級(jí)高于企業(yè)的債券等級(jí)，其資本本錢(qián)即債券利率明顯低于企業(yè)的資本本錢(qián)，因此假設(shè)收益相等，那么政府投資的效益率將超過(guò)而不是達(dá)不到市場(chǎng)的平均利潤(rùn)率。4、如果政治權(quán)力介入市場(chǎng)是民主政治的要求，那么能否介入？如果政治權(quán)力能夠得到有效監(jiān)督，為什么不能用介入市場(chǎng)的方式來(lái)謀求公共利益？公共支出的原那么1、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的原那么市場(chǎng)作為當(dāng)今社會(huì)資源配置的最主要的運(yùn)行機(jī)制，并不是萬(wàn)能的，而是存在著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。而要想克服這些關(guān)系到全體社會(huì)成員公共利益市場(chǎng)失靈狀態(tài)，就必須借助于資源配置的非市場(chǎng)解決方法——政府。2、社會(huì)利益原那么政府的公共支出應(yīng)以最大化社會(huì)利益為原那么，即應(yīng)當(dāng)追求社會(huì)最大多數(shù)人的最大幸公共支出的原那么福，不能因考慮某些特殊私人、集團(tuán)或階層的利益而使資金分配產(chǎn)生人為的偏斜。但是如果在這些私人、集團(tuán)或階層上的支出能夠有利于增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的利益，也應(yīng)列入財(cái)政支出。3、公平原那么公共支出的公平原那么包括橫向和縱向兩個(gè)方面。橫向公平，指的是同等情況同等對(duì)待；縱向公平，指的是不同情況不同對(duì)待。公共支出的原那么公平原那么涉及到個(gè)人的受益能力問(wèn)題。受益能力指的是個(gè)人對(duì)政府提供的公共效勞具有不同的享受能力。因此，并不是政府的每項(xiàng)支出都會(huì)使全體社會(huì)成員同等受益1。為此，政府必須根據(jù)各類(lèi)居民的受益能力安排支出。4、厲行節(jié)約、講求效益的原那么5、量入為出、保持平衡的原那么。6、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)的原那么公共支出的原那么7、公開(kāi)、透明的原那么公共支出所涉及的資金來(lái)自于納稅人的錢(qián)，是納稅人十分關(guān)心的問(wèn)題。因此，政府在進(jìn)行公共支出時(shí)，必須公開(kāi)、透明，及時(shí)向公眾公布錢(qián)用向何處，用于什么目的。8、法定原那么財(cái)政支出的投向和數(shù)量一經(jīng)法律確定后，必須依法安排支出，這是政府公共支出行為走向標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的必然要求。關(guān)于公共支出的原那么1、公共選擇理論認(rèn)為市場(chǎng)失靈不是把問(wèn)題交給政府的充分條件，即使公共財(cái)政活動(dòng)只涉足市場(chǎng)發(fā)生失靈的領(lǐng)域。顯然，公共選擇理論使政府失去了存在的合法性。2、社會(huì)利益原那么有可能要求政府進(jìn)入市場(chǎng)可以有效運(yùn)行的領(lǐng)域。3、即使有些公共支出所涉及的資金并不是來(lái)自于納稅人的，也要公開(kāi)透明。因?yàn)檫@是公共事務(wù)，要防止徇私舞弊。關(guān)于公共支出的原那么4、公共支出需要一定的制度化安排。社會(huì)的公共需要在不同時(shí)期存在著一定的波動(dòng)性，但也存在相對(duì)固定的需要。比方國(guó)防、治安、最低生活保障等。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)這樣一些公共支出采用制度來(lái)固定或相對(duì)固定，不能由中選的某一屆政府任意變更。5、公共支出的量入為出不等于有錢(qián)就花，必須要有一局部?jī)?chǔ)藏資金防災(zāi)備荒和應(yīng)當(dāng)支出中的波動(dòng)。要鼓勵(lì)節(jié)約。關(guān)于公共支出的原那么6、為了實(shí)現(xiàn)厲行節(jié)約、講求效益的原那么和統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)的原那么，必須對(duì)公共支出工程的選擇和本錢(qián)效益進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，為此就要落實(shí)公開(kāi)、透明的原那么。這是因?yàn)?，少?shù)幾個(gè)人或幾個(gè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估難免存在偏差，而讓公共支出公開(kāi)接受公眾的監(jiān)督，那么可以發(fā)揮公眾的智慧，發(fā)現(xiàn)其中的偏差，改進(jìn)公共支出的效益。公共支出的意義1、保證國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。2、提供公共產(chǎn)品和效勞。3、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。4、調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)公平。5、提高效率?？傊?，公共財(cái)政支出對(duì)社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都產(chǎn)生著重大的影響，無(wú)論在政府管理活動(dòng)中，還是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，都具有重要的地位。公共支出的總量分析公共支出總量又稱(chēng)公共支出規(guī)模，狹義上是指一定財(cái)政年度內(nèi)政府通過(guò)預(yù)算安排的公共支出總額。它在數(shù)量上等于公共部門(mén)經(jīng)常賬戶(hù)和資金賬戶(hù)的支出總額，不包括公共部門(mén)的內(nèi)部交易活動(dòng)。但是，預(yù)算內(nèi)的公共支出規(guī)模與政府實(shí)際的公共支出規(guī)模在數(shù)量上存在著巨大的差距。因此，要想真正了解一國(guó)實(shí)際的公共支出規(guī)模，必須參照廣義上的公共支出規(guī)模概公共支出的總量分析念。這一概念是指某一財(cái)政年度內(nèi)通過(guò)政府安排的用于社會(huì)共同需要方面的所有支出，包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出和各級(jí)政府以各種形式所籌集的體制外支出等等。衡量公共支出的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)，即絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，指的是以一國(guó)貨幣單位表示的公共支出的實(shí)際數(shù)額。相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，指的是一定財(cái)政年度內(nèi)公共支出占GDP的比重。公共支出的總量分析通常來(lái)講，公共支出總量由以下幾局部組成：1、公共部門(mén)消費(fèi)。指中央和地方政府按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)置產(chǎn)品和勞務(wù)的經(jīng)常支出，包括工資、薪金、公務(wù)員的國(guó)民保健效勞基金以及生產(chǎn)公共產(chǎn)品所需的全部支出工程。2、公共部門(mén)投資。中央政府和地方政府對(duì)固定資產(chǎn)〔土地、建筑物、車(chē)輛、工廠和機(jī)器等〕的投資，減去固定資產(chǎn)的出售，公共支出的總量分析加上股票票面價(jià)值的增加以及為開(kāi)展中央和公共企業(yè)〔公司〕所做的工作。3、補(bǔ)貼。中央政府和地方政府在經(jīng)常賬戶(hù)上支付給個(gè)人和公共部門(mén)而無(wú)需歸還的支出。4、經(jīng)常資助。對(duì)私人部門(mén)的資助，主要指國(guó)家保險(xiǎn)，如失業(yè)救濟(jì)金和養(yǎng)老金；援助外國(guó)的款項(xiàng)，如開(kāi)展基金；也包括經(jīng)常補(bǔ)助金在內(nèi)。公共支出的總量分析5、資本轉(zhuǎn)移。中央及地方政府在資本賬戶(hù)中支付給私人部門(mén)和外國(guó)而無(wú)需歸還的款項(xiàng)。6、債息。公共部門(mén)支付的利息總額減去支付于公共部門(mén)其他局部的款項(xiàng)。公共部門(mén)的消費(fèi)和投資，說(shuō)明公共部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)中的實(shí)際資源的所有權(quán)；而補(bǔ)貼、經(jīng)常資助、資本轉(zhuǎn)移和債息，那么說(shuō)明經(jīng)濟(jì)中一個(gè)集團(tuán)對(duì)另一個(gè)集團(tuán)的轉(zhuǎn)移支付。公共支出的增長(zhǎng)狀況隨著現(xiàn)代國(guó)家政府職能的不斷擴(kuò)大，政府公共支出無(wú)論從絕對(duì)量還是從相對(duì)量上來(lái)看，在各國(guó)都呈上升趨勢(shì)。1、絕對(duì)數(shù)量的極大膨脹。從西方財(cái)政開(kāi)展的狀況來(lái)看，公共支出絕對(duì)數(shù)量的膨脹是和政府職能的擴(kuò)張緊密聯(lián)系的。以美國(guó)聯(lián)邦政府的支出為例，從1918年的36.6億美元急劇上升到1984年的8418.2億美元，即在不到70年的時(shí)間里公共支出的絕對(duì)數(shù)量增加了234倍。公共支出的增長(zhǎng)狀況2、相對(duì)數(shù)量的大幅度上升。公共支出絕對(duì)數(shù)量的持續(xù)上升，固然說(shuō)明了公共支出的開(kāi)展趨勢(shì)，但由于價(jià)格統(tǒng)計(jì)和通貨膨脹等因素的影響，尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)，使得具有比較意義的往往是公共支出的相對(duì)數(shù)量而非絕對(duì)數(shù)量。以法國(guó)為例，法國(guó)在1938年公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重為21.8％，到了1985年公共支出那么占到國(guó)民生產(chǎn)總值的52.4％。公共支出的增長(zhǎng)狀況3、公共支出的內(nèi)容和范圍大大擴(kuò)張。在資本主義社會(huì)開(kāi)展的前期，西方政府的公共支出主要集中在政府行政職責(zé)的履行上，如行政支出、警察和司法支出等。隨著經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展和人口的增加，社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多，尤其是工人運(yùn)動(dòng)的高漲和社會(huì)主義國(guó)家的建立，使得政府不得不增加轉(zhuǎn)移性支出，大規(guī)模介入社會(huì)公平和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等領(lǐng)域。其主要表現(xiàn)，一是社會(huì)保險(xiǎn)支出的急劇擴(kuò)張；二是社會(huì)福利支出的急劇擴(kuò)張。公共支出增長(zhǎng)的理論解釋1、瓦格納法那么該法那么認(rèn)為，政府的公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在著函數(shù)關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、管理集中化及勞動(dòng)專(zhuān)門(mén)化時(shí)代的到來(lái)，經(jīng)濟(jì)交往的各種摩擦和社會(huì)沖突空前增加，人們?cè)絹?lái)越關(guān)心收入分配問(wèn)題，政府直接參與生產(chǎn)的活動(dòng)也大大增加。這只是對(duì)公共支出增長(zhǎng)的外表解釋?zhuān)吒窦{寫(xiě)不出函數(shù)的具體形式。公共支出增長(zhǎng)的理論解釋2、替代－規(guī)模效應(yīng)理論該理論認(rèn)為，公共支出增長(zhǎng)的原因有兩個(gè)方面：一種是正常時(shí)期的內(nèi)在原因，即在社會(huì)正常開(kāi)展時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展和收入的上升，政府稅收收入也相應(yīng)增長(zhǎng)，因而公共支出也同步增長(zhǎng)。另一個(gè)原因是政府在非正常時(shí)期的外在原因。例如，政府在遇到戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害與其他社會(huì)災(zāi)難時(shí)，私人投資和消費(fèi)能力下降，為了穩(wěn)定社會(huì)和開(kāi)展經(jīng)公共支出增長(zhǎng)的理論解釋濟(jì)，政府不得不急劇增加支出。當(dāng)社會(huì)恢復(fù)正常后，由于意外事故可能會(huì)遺留眾多的問(wèn)題。如撫恤陣亡戰(zhàn)士家屬，重建根底設(shè)施，仍需要新的政府支出；又由于公共產(chǎn)品福利剛性的作用，宏觀稅負(fù)水平和財(cái)政開(kāi)支都難以回到原來(lái)的水平上。由于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，這兩個(gè)原因都解釋不了公共支出的相對(duì)增長(zhǎng)。而且公共支出隨收入增長(zhǎng)是否意味著以前的公共支出缺乏？公共支出增長(zhǎng)的理論解釋3、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展階段理論該理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的初期，公共產(chǎn)品，尤其是經(jīng)濟(jì)開(kāi)展所必需的社會(huì)根底設(shè)施，如法律、秩序、教育、公路、橋梁等往往供給缺乏。于是，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，必須進(jìn)行必要的根底設(shè)施和人力資本投資。當(dāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展進(jìn)入中期階段后，社會(huì)根底設(shè)施供求趨于平衡，公共部門(mén)投資逐漸讓位給日益增長(zhǎng)的私人投資。但由于市場(chǎng)失靈公共支出增長(zhǎng)的理論解釋問(wèn)題的存在，政府必須加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，來(lái)矯正、彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺乏，為此也必然導(dǎo)致政府公共支出的增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)展由中期階段進(jìn)入成熟階段，公共支出的結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化。公共支出的主要對(duì)象將從提供社會(huì)根底設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、保健和社會(huì)福利等方面。由于人口的增加和人均生活水平的提高，這種支出結(jié)構(gòu)的變化也必然帶來(lái)公共支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大。公共支出增長(zhǎng)的理論解釋4、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論福利經(jīng)濟(jì)學(xué)從微觀角度采用效用最大化分析法，認(rèn)為，如果某項(xiàng)公共支出的收入彈性大于1，那么政府將傾向于增加這方面的支出。但這樣一來(lái)，公共支出的增長(zhǎng)會(huì)低于公共收入的增長(zhǎng)，公共支出的比重有可能會(huì)下降而不是增長(zhǎng)。公共支出增長(zhǎng)的理論解釋5、公共選擇學(xué)派的相關(guān)理論首先，公共選擇理論認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)中的理性經(jīng)濟(jì)人追求的是額外津貼、權(quán)力和榮譽(yù)等。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，從而預(yù)算的規(guī)模越大，官僚們的權(quán)力也就越大。假設(shè)此論成立，那么公共支出的相對(duì)增長(zhǎng)說(shuō)明官僚們的權(quán)力越來(lái)越大，使得他們能夠追求以前所無(wú)法到達(dá)的機(jī)構(gòu)和預(yù)算規(guī)模。其次，公共選擇理論認(rèn)為，利益集團(tuán)的公共支出增長(zhǎng)的理論解釋存在和作用也會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模的擴(kuò)大。假設(shè)存在一個(gè)由100名農(nóng)民組成的共同體，其中的51人屬于一個(gè)小的利益集團(tuán)，他們建議修條公路，而能從這條公路中受益的人僅局限于這51人或其中的大多數(shù)；這樣，即使修路于某些人無(wú)利，這項(xiàng)方案也會(huì)獲得通過(guò)。這種解釋只能說(shuō)明公共支出是不夠的，這是因?yàn)椋@種公共支出只滿(mǎn)足了51個(gè)人的需要，而沒(méi)有滿(mǎn)足另外49個(gè)人的需要。關(guān)于公共支出增長(zhǎng)的理論1、假設(shè)對(duì)少數(shù)人無(wú)利就拒絕對(duì)多數(shù)人有利的公共支出，多數(shù)公共支出將不再存在。2、如果公共支出隨著稅收收入的增長(zhǎng)而同步增長(zhǎng)，那么要么公共支出原本就缺乏，要么公共支出中有一局部是完全沒(méi)必要的。3、公共支出增長(zhǎng)的主要原因是利益集團(tuán)在公共選擇理論的推動(dòng)下參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，向政府和民眾索取高價(jià)，攫取壟斷利潤(rùn)。公共支出的歸宿分析公共支出的歸宿就是公共支出的分配效果。公共支出的歸宿問(wèn)題，揭示了公共支出的實(shí)質(zhì)，即誰(shuí)受益于公共支出。斯蒂格勒提出的“領(lǐng)導(dǎo)人法那么”認(rèn)為，在“誰(shuí)在使用公共效勞”這一問(wèn)題上，公共支出實(shí)際上是不公平的——中高收入集團(tuán)由于有能力表達(dá)自己的意愿和組織游說(shuō)集團(tuán)，而成為公共支出方案的主要受益人?？梢?jiàn)，現(xiàn)實(shí)中公共支出受益的分配并不是平等分布的。公共支出的歸宿分析公共支出工程名義上的受益者往往并非該種支出的最終歸宿。這是因?yàn)椋@些支出在實(shí)際分配過(guò)程中，會(huì)由于各種條件的變化及人們受益能力的不同而發(fā)生轉(zhuǎn)移。例如，政府對(duì)窮人的住房補(bǔ)貼提高了住房供給的價(jià)格，所以，短期內(nèi)受益的是房東而非窮人?？梢?jiàn)，這種分配中的利益轉(zhuǎn)移是一種新的不平等，政府支出政策常常被認(rèn)為是有利于少數(shù)集團(tuán)的利益。公共支出的主要分類(lèi)1、按公共支出和政府職能的關(guān)系分類(lèi)公共支出是政府經(jīng)濟(jì)職能的集中表達(dá)。由此，公共支出可分為國(guó)防支出、行政管理支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出、債務(wù)支出等六個(gè)方面。2、按公共支出的用途分類(lèi)我國(guó)的公共支出按用途可分為31類(lèi)，包括：根本建設(shè)支出；教育事業(yè)費(fèi)；行政管理費(fèi)支出；國(guó)防支出；外交外事支出；等等。公共支出的主要分類(lèi)3、按公共支出的補(bǔ)償性分類(lèi)公共支出的補(bǔ)償性，指的是公共支出是否有相等的代價(jià)。由此，公共支出可分為消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類(lèi)。消耗性支出，它是政府直接進(jìn)入市場(chǎng)，以購(gòu)置者的身份對(duì)經(jīng)常性的商品、勞務(wù)進(jìn)行購(gòu)置時(shí)所發(fā)生的支出。轉(zhuǎn)移性支出，是政府無(wú)償?shù)摹畏矫娴馁Y金支付，即政府把通過(guò)稅收從個(gè)人和企業(yè)取得的收入又以公共支出公共支出的主要分類(lèi)的形式轉(zhuǎn)移給個(gè)人和企業(yè)的那局部支出。4、按公共支出的最終用途分類(lèi)按照最終用途，公共支出可分為消費(fèi)性支出、積累性支出和補(bǔ)償性支出三大類(lèi)。消費(fèi)性支出是用于社會(huì)公共消費(fèi)方面的支出，積累性支出是直接用于社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)和國(guó)家物資儲(chǔ)藏的支出，補(bǔ)償性支出是用于補(bǔ)償生產(chǎn)過(guò)程中消耗掉的生產(chǎn)資料方面的支出。公共支出的效益公共支出效益，是指政府為滿(mǎn)足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效益之間的比例關(guān)系。公共支出的效益通常包含：1、經(jīng)濟(jì)效益。2、社會(huì)效益。3、政治效益。4、生態(tài)環(huán)境效益。公共支出的本錢(qián)效益分析本錢(qián)效益分析是對(duì)可獲得的利益和將付出的本錢(qián)進(jìn)行測(cè)定和比較分析，從而為經(jīng)濟(jì)主體提供一種可選擇的經(jīng)濟(jì)決策方案。在對(duì)公共支出分析本錢(qián)效益時(shí)，必須處理好兩方面的關(guān)系。一是必須保證社會(huì)資源在私人經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)之間的有效配置。這是因?yàn)椋谏鐣?huì)資源有限的情況下，政府的公共支出對(duì)私人活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)。問(wèn)題在于，擠出了公共支出的本錢(qián)效益分析誰(shuí)的，這種擠出是人人都受損嗎？二是應(yīng)保證社會(huì)資源在可選擇的公共工程之間以及某個(gè)公共工程內(nèi)部的有效使用。本錢(qián)效益分析方法，對(duì)于私人支出與公共支出的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是適用的，甚至是必需的。但是，政府的活動(dòng)范圍和經(jīng)濟(jì)目的不同于微觀經(jīng)濟(jì)主體，這就決定了對(duì)于政府公共支出本錢(qián)效益的分析評(píng)價(jià)也不同于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的分析與評(píng)價(jià)。公共支出的本錢(qián)效益分析1、追求的目標(biāo)不同對(duì)于私人企業(yè)和個(gè)人來(lái)講，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，無(wú)需考慮更多的因素，只需比較企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中所投入的資本、生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力等私人本錢(qián)和從中獲得的利潤(rùn)、利息等私人效益之間的比率。而政府那么要關(guān)心更多的因素。例如政府在修建一座水壩時(shí)，不僅要考慮該工程可能的盈利狀況，還要考慮大壩建成后對(duì)生態(tài)的公共支出的本錢(qián)效益分析影響，以及可能形成旅游點(diǎn)等諸多問(wèn)題。因此，政府除追求直接的經(jīng)濟(jì)效益外，還必須考慮公共文化、醫(yī)療健康水平的提高、社會(huì)秩序的安定等外部效益。在政府公共支出追求效益最大化的過(guò)程中，效率和公平作為兩個(gè)目標(biāo)始終是資本主義生產(chǎn)方式下的一個(gè)兩難的選擇。公共支出作為一種分配政策，一方面要追求資源配置過(guò)程中經(jīng)濟(jì)的高效率，另一方面又不能因?yàn)楣仓С龅谋惧X(qián)效益分析增進(jìn)效率而使社會(huì)貧富差距過(guò)大。2、資源配置的方法不同對(duì)于私人企業(yè)和個(gè)人來(lái)講，資源的獲得要通過(guò)市場(chǎng)；但對(duì)于公共支出部門(mén)來(lái)講，其資源的配置是通過(guò)預(yù)算進(jìn)行的。兩種經(jīng)濟(jì)主體獲取資源途徑的不同，決定了其本錢(qián)效益分析方法也應(yīng)有所不同，私人經(jīng)濟(jì)的本錢(qián)效益分析應(yīng)以市場(chǎng)為根底，而社會(huì)的本錢(qián)效益分析那么要考慮市場(chǎng)和社會(huì)等公共支出的本錢(qián)效益分析多方面的因素。3、評(píng)價(jià)本錢(qián)效益的價(jià)格尺度不同企業(yè)在本錢(qián)效益分析時(shí)，必須使用市場(chǎng)價(jià)格作為尺度去評(píng)價(jià)其所投入的本錢(qián)價(jià)值，以及它所產(chǎn)生的效益價(jià)值。但是政府在進(jìn)行本錢(qián)效益分析時(shí)，由于其投入和產(chǎn)出并不是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的，因而難以使用市場(chǎng)價(jià)格工具，在許多情況下，市場(chǎng)價(jià)格甚至根本就不存在。如清潔的空氣、社會(huì)秩序的安定、自公共支出的本錢(qián)效益分析然環(huán)境免遭破壞等都不存在市場(chǎng)價(jià)格或無(wú)法用簡(jiǎn)單的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量。于是，政府和私人經(jīng)濟(jì)主體在本錢(qián)效益分析時(shí)，由于使用的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一樣，其分析結(jié)果也是不同的。4、本錢(qián)和效益內(nèi)容的不同對(duì)一家私人鋼鐵企業(yè)而言，它所考慮的本錢(qián)是每種可選方案所需的勞力、原材料和設(shè)備的價(jià)格，而效益那么是該方案將產(chǎn)出的鋼公共支出的本錢(qián)效益分析所帶來(lái)的銷(xiāo)售收入。它完全不考慮過(guò)度生產(chǎn)可能造成的能源枯竭和嚴(yán)重的環(huán)境污染等負(fù)面影響；也不會(huì)考慮由于擴(kuò)大生產(chǎn)而吸納勞動(dòng)力或提高技術(shù)而排斥勞動(dòng)力等影響，它所要做的只是比較哪種方案的利潤(rùn)最高。問(wèn)題在于，為什么能夠容許私人企業(yè)污染環(huán)境的行為，為什么不能迫使私人企業(yè)在本錢(qián)效益分析時(shí)考慮破壞環(huán)境的因素？公共支出的本錢(qián)效益分析而對(duì)于公共部門(mén)來(lái)講，所謂效益，包括內(nèi)在效益和外在效益兩個(gè)方面。如一個(gè)水力發(fā)電工程工程，其內(nèi)在效益是發(fā)電帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，外在效益那么是由之而提供的防洪、灌溉、旅游等社會(huì)效益。公共支出的本錢(qián)，也包括內(nèi)在本錢(qián)和外在本錢(qián)，即政府在支出活動(dòng)中所直接消耗的人力、物力、財(cái)力等資本，以及對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的不利影響，如環(huán)境污染、社會(huì)秩序的不良因素等。對(duì)本錢(qián)效益分析的評(píng)價(jià)本錢(qián)效益分析作為政府公共支出的一種分析決策工具，其目標(biāo)是保證公共部門(mén)把稀缺資源有效地配置到互相競(jìng)爭(zhēng)的公共部門(mén)工程中去。決策人員通過(guò)對(duì)各種相關(guān)信息的搜集、處理、分析，使決策具有了相當(dāng)程度的科學(xué)依據(jù)，改善了預(yù)算決策的效益水平。但本錢(qián)效益分析也存在缺乏之處。一方面，它不可能絕對(duì)精確地預(yù)測(cè)本錢(qián)和利益，從而，根據(jù)本錢(qián)效益分析確定的支出方案不對(duì)本錢(qián)效益分析的評(píng)價(jià)一定是最正確選擇，甚至?xí)m得其反。另一方面，政治家在進(jìn)行本錢(qián)效益分析時(shí)，往往有著自己的利益追求。而他們的偏好將影響分析，從而可能做出不利于公共利益的選擇。此外，一些公共支出工程，是效勞于分配目標(biāo)的。比方，政府決定補(bǔ)貼低效率的企業(yè)，雖然其支出不符合本錢(qián)效益分析的效率原那么，但如果政府不這樣做，就可能引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)以及由之而來(lái)的政治損失。當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政支出在支出的總量、結(jié)構(gòu)以及管理方法等方面發(fā)生了巨大的變化。但是，長(zhǎng)期以來(lái)重收入、輕支出的思想導(dǎo)致了現(xiàn)行財(cái)政支出改革相對(duì)滯后，財(cái)政支出政策不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。1、財(cái)政支出總量問(wèn)題我國(guó)財(cái)政支出總量幾十年來(lái)有了巨大的增長(zhǎng)。如從1950年到1997年的48年間，財(cái)政支出絕對(duì)額從68.1億元增長(zhǎng)到9197億元，增當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題長(zhǎng)約130倍。從增長(zhǎng)率上看，1980年到1997年財(cái)政支出年均增長(zhǎng)12.1％；而同期我國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)只有11.9％，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。2、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題(1)行政經(jīng)費(fèi)支出膨脹，已大量擠占急需的公共支出工程。我國(guó)行政經(jīng)費(fèi)支出由80年代初期占總支出比重的7%左右上升到1995年的接近15%。當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題這其中固然有事業(yè)開(kāi)展、機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)充的需要，但政府機(jī)構(gòu)重疊、效率欠佳也是有目共睹的事實(shí)。越是遙遠(yuǎn)落后地區(qū)，財(cái)政供養(yǎng)的人口越是在全國(guó)居先。(2)教育支出比例雖有增加，但與提高全民整體素質(zhì)的要求仍有差距。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重不僅低于世界平均水平，還低于開(kāi)展中國(guó)家的平均水平。當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題(3)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出比重下降，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的開(kāi)展。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)根底設(shè)施還沒(méi)有得到根本改變，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力有所減弱，農(nóng)業(yè)開(kāi)展的后勁缺乏。(4)財(cái)政補(bǔ)貼份額較高，軟預(yù)算約束未能完全消除。我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼由價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類(lèi)構(gòu)成，伴隨市場(chǎng)化改革的逐步深入，財(cái)政補(bǔ)貼的弊端日趨明顯。企業(yè)虧損補(bǔ)貼容易掩蓋企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損，難以當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題克服軟預(yù)算約束。價(jià)格補(bǔ)貼扭曲了價(jià)格形成機(jī)制，不利于促進(jìn)生產(chǎn)供給的增長(zhǎng)。1995年財(cái)政補(bǔ)貼在總支出中的比重為8.6%，高于興旺國(guó)家3%和開(kāi)展中國(guó)家5%的平均水平1。(5)福利保障性支出明顯缺乏。方案經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)一直由“企業(yè)辦社會(huì)”，財(cái)政支出中沒(méi)有真正意義上的社會(huì)保障支出，而其他國(guó)家的福利支出占總支出的比重一般在20%～50%之間。社會(huì)保障支出不到位已經(jīng)當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題制約了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，尤其是企業(yè)兼并、改組、破產(chǎn)等措施都必然涉及下崗職工的生活、醫(yī)療保障以及退休職工的養(yǎng)老問(wèn)題。3、區(qū)域性財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題從地區(qū)來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支出的區(qū)域性結(jié)構(gòu)狀況差距明顯。地區(qū)間支出結(jié)構(gòu)不平衡主要表現(xiàn)在兩方面：一是地區(qū)間財(cái)政支出水平差距正逐步擴(kuò)大，地區(qū)間財(cái)政支出總量差異當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題明顯；二是由于各地區(qū)間的人均財(cái)政支出總量規(guī)模差異，導(dǎo)致各地區(qū)間各分類(lèi)財(cái)政支出人均狀況差異增大，地區(qū)間公共效勞程度上下懸殊。造成我國(guó)東中西部地區(qū)間財(cái)政支出狀況差異的原因，首先源自各地經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的不平衡。其次是各地享有的政策優(yōu)惠不平衡。再次是中央對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。當(dāng)前我國(guó)公共支出存在的問(wèn)題4、財(cái)政支出的管理方式問(wèn)題我國(guó)財(cái)政支出管理方式根本上還是粗放型的，沒(méi)有二級(jí)預(yù)算編制，缺乏強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，財(cái)政資金在具體使用過(guò)程中，存在著亂支、挪用、浪費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效益不高。一些工程工程的支出，由少數(shù)人決策，透明度不高，導(dǎo)致權(quán)錢(qián)交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，使財(cái)政資金和公共財(cái)產(chǎn)受到損害。我國(guó)財(cái)政支出的改革建議1、科學(xué)界定財(cái)政支出范圍和總量財(cái)政支出總量取決于財(cái)政支出的范圍，而財(cái)政支出范圍又取決于政府的職能范圍和社會(huì)公共需要的范圍?？茖W(xué)界定財(cái)政支出范圍，就是要