中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀與走向分析

中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀與走向分析-引言1一、分稅制的基本內(nèi)容2中央和地方財(cái)政關(guān)系3二、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響4三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響5四、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納6五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效7六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制8中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀與走向分析引言一、分稅制的基本內(nèi)容二、中央和地方財(cái)政關(guān)系三、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響四、分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響五、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納六、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效七、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制引言1引言1994年分稅制的實(shí)行是為了改變"強(qiáng)地方弱中央"的央地關(guān)系的局面，分稅制和央地關(guān)系是有密切聯(lián)系的分稅制反映在財(cái)政管理體制上是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問(wèn)題，也就是央地關(guān)系問(wèn)題央地關(guān)系主要研究的是央地的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和軍事關(guān)系，相對(duì)應(yīng)的政治關(guān)系包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系則對(duì)應(yīng)財(cái)政權(quán)中央與地方政府之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在權(quán)力的分配上1994年的分稅制革又是中國(guó)式的分權(quán)改革，作為制度安排，分稅制是為了更好地處理好中央和地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系1234一、分稅制的基本內(nèi)容2一、分稅制的基本內(nèi)容●分稅制改革具體內(nèi)容可以用六個(gè)詞來(lái)概括：分權(quán)、分稅、分機(jī)構(gòu)、返還、掛鉤、轉(zhuǎn)移支付前三個(gè)是改革的主體內(nèi)容后三個(gè)是輔助措施一、分稅制的基本內(nèi)容"分權(quán)"定支出是劃分、明確中央和地方政府的事權(quán)，相應(yīng)確定財(cái)政支出范圍一、分稅制的基本內(nèi)容"分稅"定收入是按稅種劃分各自的財(cái)政收入范圍，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅一、分稅制的基本內(nèi)容"分機(jī)構(gòu)"建體系是將原一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)征收中央收入和地方收入，建立了相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)稅工作體系一、分稅制的基本內(nèi)容稅后"返還"是為了實(shí)現(xiàn)改革方案中的"保存量，調(diào)增量"的原則，確保地方既得財(cái)力一、分稅制的基本內(nèi)容系數(shù)"掛鉤"為的是既使地方稅收"返還"增長(zhǎng)，又逐步提高中央收入占財(cái)政收入的比重一、分稅制的基本內(nèi)容"轉(zhuǎn)移支付"中央通過(guò)分稅制集中的財(cái)力，不斷加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，能緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡中央和地方財(cái)政關(guān)系3中央和地方財(cái)政關(guān)系一是收入劃分也就是以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排中央和地方財(cái)政關(guān)系二是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分也就是事該由哪級(jí)政府干，錢該由哪級(jí)政府出中央和地方財(cái)政關(guān)系三是轉(zhuǎn)移支付制度事和錢都分清楚之后，政府間的財(cái)力盈缺如何調(diào)節(jié)，如果地方收入不能滿足干事的需求，如何通過(guò)科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立預(yù)算管理制度，明確財(cái)政收支活動(dòng)的基本規(guī)則，保障財(cái)政發(fā)揮職能作用，促進(jìn)中央和地方各級(jí)政府分工協(xié)作、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、有效履職。在現(xiàn)代財(cái)政制度形成過(guò)程中，中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革發(fā)展打下了明顯的時(shí)代烙印。世界各國(guó)的實(shí)踐，也為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)二、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響4二、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響分稅制對(duì)于激發(fā)地方政府公共管理職能發(fā)揮了重要作用，這是分稅制作用的最主要方面但是不可否認(rèn)，分稅制對(duì)地方政府職能行使造成了一些扭曲二、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響(弊)●1、事權(quán)劃分：不合理導(dǎo)致政府缺位和越位●2、稅權(quán)劃分不合理使得：地方政府重企業(yè)生產(chǎn)、輕居民服務(wù)●3、非稅收入：不規(guī)范使得地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重二、分稅制對(duì)地方政府職能行使的影響(利)●1、分稅制確保了中央政府的財(cái)力●2、分稅制增強(qiáng)了中央政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響5三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響(一)分稅制對(duì)地方財(cái)政的影響表現(xiàn)在收支兩個(gè)方面1、分稅制后中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控，地方財(cái)源相對(duì)孩少，財(cái)力要凈減少一塊比如省市最近調(diào)增某縣增值稅任務(wù)785萬(wàn)元，按原體制計(jì)算，這塊收入純屬于超包收入，應(yīng)全部留給地方，而實(shí)行新體制后，縣財(cái)政只得31。25%，即245萬(wàn)元，凈減少財(cái)力540萬(wàn)元三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響2、分稅制把增幅較高的增值稅大頭由中央集中把以往不被重視的涉農(nóng)、零星稅列為地方財(cái)政的固定收入，迫使地方稅收征管工作重心轉(zhuǎn)移。由于這些稅種稅源分散，計(jì)征困難，課稅對(duì)象復(fù)雜多樣，增長(zhǎng)潛力不大，不穩(wěn)定性強(qiáng)，有些稅種如農(nóng)業(yè)稅固定不變，有些稅種甚至呈萎縮下降趨勢(shì)，勢(shì)必加大了收入征管工作的難度。但是分稅制后，為了適應(yīng)支出增長(zhǎng)的需要，這類稅收必然成為地方財(cái)稅部門(mén)培養(yǎng)和征收的重點(diǎn)三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響3、分稅制把外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅列為地方固定收入把資源稅的大部分列為地方財(cái)政收入，因此，發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，積極尋引進(jìn)外資，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，拓寬國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)應(yīng)成為地方經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的工作重點(diǎn)三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響4、分稅制并未解決原體制中基數(shù)不合理和地方財(cái)政赤字等歷史問(wèn)題分稅制規(guī)定，計(jì)算中央與地方收入的上劃、下劃以上年財(cái)政決算為基礎(chǔ)，不處理任何遺留問(wèn)題，這樣一來(lái)，地方財(cái)政赤字，潛虧掛賬、欠退欠補(bǔ)等何題，要靠自已消化，財(cái)政困難地區(qū)將難以為繼，資金調(diào)度將更加困難三：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響5、分稅制后地方財(cái)政收支矛盾更加尖銳分稅制一方面使地方現(xiàn)有財(cái)力相對(duì)減少，在企業(yè)效益普遍不高的情況下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾仍難以杜絕，僅公務(wù)員工資制度改革，當(dāng)年增長(zhǎng)財(cái)力根本無(wú)法彌補(bǔ)這一增支缺口，收支矛盾越來(lái)越尖銳四、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納6四、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納(一)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：法治化和規(guī)范化縱觀世界主要國(guó)家的政府間財(cái)政關(guān)系，一個(gè)突出的特點(diǎn)是其"法治化"和"規(guī)范化"程度相對(duì)較高。法治化和規(guī)范化無(wú)疑是"有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性"的基本前提。比如，多數(shù)國(guó)家均由憲法規(guī)定了中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付的基本格局四、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納(二)比較分析：中國(guó)的現(xiàn)實(shí)對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是可比大國(guó)在處理中央和地方財(cái)政關(guān)系上的制度規(guī)定和具體做法，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局存在的矛盾和問(wèn)題。例如：在現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度下，地方財(cái)政來(lái)自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付財(cái)源特別是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付分配，并不穩(wěn)定，既零亂，也帶有很大的不確定性。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成。此其矛盾和問(wèn)題之一四、矛盾和問(wèn)題：從"積極性"維度的歸納(三)集中體現(xiàn)于地方財(cái)政體系不健全其實(shí)，只要稍加觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述的種種矛盾和問(wèn)題，多屬于地方財(cái)政層面，集中反映在地方財(cái)政收入來(lái)源的不確定性、不穩(wěn)定性上?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的地方財(cái)政體系難言"健全"二字。在不健全的財(cái)政管理體系下，地方財(cái)政收支的安排，難有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，難以指望呈現(xiàn)穩(wěn)定的制度化格局，更難以談到"有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性"五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效7五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效(一)財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，有力支撐和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一是財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效二是中央收入比重明顯提高五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效三是地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性有效調(diào)動(dòng)五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效(二)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐步清晰，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度基本建立一是主要領(lǐng)域的責(zé)任劃分基本明確五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效二是共同財(cái)政事權(quán)的功能作用有效發(fā)揮五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效三是基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效(三)轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善，基本公共服務(wù)均等化加快推進(jìn)一是轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效二是轉(zhuǎn)移支付體系基本健全五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效(圖1)(圖2)五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善五、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效(四)省以下財(cái)政體制初步規(guī)范，基層財(cái)政保障能力有所增強(qiáng)(五)預(yù)算管理制度日益健全，科學(xué)化、規(guī)范化水平逐步提升六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制8六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制立足于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的使命任務(wù)，通向本來(lái)意義的分稅制道路該如何走？六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制(一)以發(fā)揮地方積極性為著力點(diǎn)和著重點(diǎn)改革開(kāi)放40多年的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能走出一條持續(xù)快速增長(zhǎng)的軌跡，在很大程度上依賴于地方之間你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程這一新的歷史起點(diǎn)上，可以肯定地說(shuō)，我們比以往任何時(shí)候都更需要地方的積極性毋庸贅言，地方積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮須以能夠全面反映地方實(shí)情、充分考慮地方利益的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局為前提。這固然須從多角度、多線索謀劃和推動(dòng)，但可以立刻提出的一個(gè)基本路徑即在于，圍繞中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的行動(dòng)方案，理應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動(dòng)中最終形成和實(shí)施六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制(二)牽好健全地方財(cái)政體系這個(gè)"牛鼻子"從現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行中折射出的種種矛盾和問(wèn)題分析中，可以確認(rèn)，地方財(cái)政體系不健全是個(gè)躲不開(kāi)、繞不過(guò)的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的行動(dòng)中，健全地方財(cái)政體系是個(gè)非牽好不可的"牛鼻子"：首先是健全地方稅體系；其次是必須健全中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度六、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制(三)"十二字"方針：權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡正是基于上述的種種考量，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四