行政判決書改革論文

第第頁行政判決書改革論文內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書改革應(yīng)該遵循判決書的固有規(guī)律，以對行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在文書結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書的基本法律價值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結(jié)后就實(shí)體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實(shí)施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結(jié)合存在的問題，圍繞對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書、刑事判決書的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項(xiàng)，而非為了規(guī)范判決書的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調(diào)解書”捆綁在一起的規(guī)范，并非對行政判決書內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

（二）行政判決書樣式和行政判決書制作層面的缺陷

訴訟法中行政判決書必要規(guī)范的缺失，固然給最高人民法院規(guī)范判決書樣式以極大的靈活性，但是同時也意味著行政判決書的功能與價值的實(shí)現(xiàn)沒有訴訟法的保障，隨之出現(xiàn)的行政判決書樣式簡單化、籠統(tǒng)性就難以從根本上避免。從現(xiàn)行的行政判決書樣式中可清楚地反映出來上述問題。例如訴辯意見中先寫“被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”相關(guān)內(nèi)容的問題；例如不反映“舉證、質(zhì)證、認(rèn)證”內(nèi)容和程序特征的問題等等。這種僅僅體現(xiàn)職權(quán)主義訴訟模式的判決書樣式，已經(jīng)與現(xiàn)在訴訟中的當(dāng)事人主義不相適應(yīng)，也與《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》、與《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》相脫節(jié)，例如后者第35條第1款規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！毕鄳?yīng)地要求判決書應(yīng)該寫寫明舉證、質(zhì)證和認(rèn)證情況，而行政判決書樣式中并沒有規(guī)范，急需進(jìn)行調(diào)整和改革。

（三）改革重在制度重構(gòu)和立法完善

從現(xiàn)在判決書改革的整體趨勢來看，刑事判決書已經(jīng)先行一步，在1999年由最高人民法院審判委員會頒布了新的《刑事訴訟文書樣本》；民事判決書正在很多地方法院進(jìn)行改革試驗(yàn)。從實(shí)際效果看，由于民事訴訟法對民事判決書做出了指導(dǎo)性的規(guī)定，賦予民事判決書的內(nèi)容和制作要求同訴訟程序一樣的法律效力，無疑促進(jìn)了民事判決書樣式的規(guī)范程度和法官對制作民事判決書的重視程度。

行政判決書的改革雖已在不少地方進(jìn)行，但是尚沒有形成較一致的意見；而且一些法院的改革措施與法律規(guī)定并不十分銜接，特別是在如何反映行政訴訟特征、如何適應(yīng)新的訴訟模式上存在諸多問題、諸多困惑。這些問題歸結(jié)起來，恐怕都與訴訟法規(guī)范中沒有對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范有著淵源關(guān)系。理性地分析，行政判決書改革最重要的問題首先是制度和法律層面的問題，是如何充分發(fā)揮行政判決書價值的根本問題。

二、改革的重要原則與立法價值

（一）遵循判決書的固有規(guī)律，反映判決書的共性特征

雖然現(xiàn)在三大訴訟模式各有特色，但是都在不同程度地體現(xiàn)當(dāng)事人主義的特征。行政判決書作為判決書（刑事、民事和行政判決書）的一個分類，應(yīng)該反映三大訴訟法的共有規(guī)律，體現(xiàn)判決書的共同屬性，遵循判決書的固有規(guī)律。從應(yīng)然角度講，行政判決書改革當(dāng)然應(yīng)該同刑事、民事判決書一樣，體現(xiàn)訴訟模式的新特征；應(yīng)當(dāng)反映最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定的精神。

以證據(jù)的規(guī)范為例，最高人民法院《刑事訴訟文書樣式》規(guī)定判決書應(yīng)該寫明“經(jīng)庭審查明的事實(shí)”、“經(jīng)舉證、質(zhì)證定案的證據(jù)及其來源”，明確應(yīng)該“對雙方有爭議的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行分析認(rèn)證”。北京、上海、深圳、河南等許多省市地方法院相繼進(jìn)行的民事裁判文書改革實(shí)踐可資參酌，如河南省高級人民法院于2003年7月1日試行的《關(guān)于民事裁判文書改革的規(guī)范意見（試行）》要求在民事判決書中，要“使法庭舉證、質(zhì)證、認(rèn)證的情況，以及由證據(jù)推演出事實(shí)的認(rèn)識過程，在法律文書中全面顯示出來”，對于行政判決書都有很高的借鑒價值。對于屬于判決書改革的共性內(nèi)容，可以非常經(jīng)濟(jì)地借鑒刑事判決書和民事判決書的已有成功經(jīng)驗(yàn)，既節(jié)約改革資源，降低改革成本，也反映了判決書之間的共性特征和規(guī)律性。

（二）以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為為中心，重點(diǎn)突出行政案件的特殊性

在尊重判決書改革共性的同時，也要看到，行政判決書又有著自己的個性特征。這些個性特征同樣應(yīng)該受到尊重，同樣應(yīng)該在改革中予以體現(xiàn)。否則，行政判決書的改革就失去了自身的特殊性，更重要的是會影響到對行政實(shí)體法和行政程序法律精神的體現(xiàn)。

就行政訴訟案件來說，特殊性主要體現(xiàn)在：第一，被告的特定性，第二，審查對象的特定性，第三，舉證責(zé)任的限制性，第四，庭審內(nèi)容范圍的確定性等等。這些特殊性決定著行政判決書在反映內(nèi)容上與刑事、民事判決書質(zhì)的不同。雖然都需要體現(xiàn)各方爭議的內(nèi)容和程序特征，但是體現(xiàn)的具體內(nèi)容和方式各異，這種“不同”決定了行政判決書的改革不能完全照搬另外兩種判決書，而應(yīng)該體現(xiàn)自己的特色。

行政判決書改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是要體現(xiàn)行政案件的特殊性。具體講，要以對具體行政行為的合法性審查為中心，重新審視行政判決書的改革導(dǎo)向。改革的重點(diǎn)主要在訴辯意見、證據(jù)、法律事實(shí)和判決理由中，應(yīng)該針對使用對象和范圍設(shè)計好相應(yīng)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和具體制作要求。

（三）立法層面的改革價值

無論是行政判決書的共性特征，還是個性特征，通過最高人民法院的《行

政訴訟文書樣式》反映出來是必然的。但是另一個更加重要的問題是，如何評價民事訴訟法和刑事訴訟法中對判決書的規(guī)范內(nèi)容，如何使三大訴訟法在這一問題上保持必要的一致和平衡，是行政訴訟法修改時應(yīng)考慮的因素。從理念上講，行政判決書與民事判決書、刑事判決書中在相關(guān)訴訟法中應(yīng)該受到“平等對待”的觀點(diǎn)應(yīng)該有其合理性和合法性的依據(jù)。如果這一觀點(diǎn)成立，訴訟法將來修改時就應(yīng)該考量和體現(xiàn)判決書的共性元素，以此來合法和有效地監(jiān)督、提高判決書的質(zhì)量，在立法層面上體現(xiàn)判決書的法律價值。

當(dāng)然，從法律的穩(wěn)定性和特殊性出發(fā)，訴訟法在規(guī)范行政判決書相關(guān)內(nèi)容時不能過于具體，也不能忽視行政訴訟特殊性的體現(xiàn)。至于具體的規(guī)范，是判決書樣式需要解決的重點(diǎn)。具體說，諸如如何科學(xué)合理地設(shè)計行政判決書的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，如何在判決書中反映行政訴訟證據(jù)規(guī)則，如何規(guī)范行政判決理由的中心與重點(diǎn)等方面都是立法時需要考慮的。否則，只是依樣畫葫蘆，行政判決書的改革會與刑事或民事判決書雷同，反而無法體現(xiàn)改革的價值。

三、改革和完善行政判決書的立法建議

（一）對行政判決書訴訟法依據(jù)的立法完善

建議參考民事訴訟法第138條，在修改行政訴訟法時增加對行政判決書的規(guī)范條款，以統(tǒng)一行政判決書的制作內(nèi)容和結(jié)構(gòu)框架，指導(dǎo)最高法院規(guī)范判決書樣式、指導(dǎo)法官制作判決書。并通過這種法律保障機(jī)制，逐步改變?nèi)藗冎谱餍姓袥Q書的傳統(tǒng)觀念。可用高度概括的語言，在行政訴訟法中將行政判決書的主要內(nèi)容和結(jié)構(gòu)進(jìn)行如下表述：

“判決書應(yīng)當(dāng)寫明：1、訴辯意見和爭議焦點(diǎn)。2、法院認(rèn)證的內(nèi)容和確認(rèn)的事實(shí)。3、判決理由。4、判決結(jié)果。判決書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章?！?/p>

這樣規(guī)定可以明確先寫“證據(jù)”后寫“事實(shí)”的層次；突出行政爭議焦點(diǎn)；體現(xiàn)訴訟模式的特征。

（二）對行政判決書結(jié)構(gòu)的規(guī)范與重構(gòu)

制定行政判決書樣式的主體一般是最高人民法院。在定位上，行政判決書樣式應(yīng)是對行政訴訟法上述規(guī)范的細(xì)化。基于上文觀點(diǎn)，最高人民法院在修改行政判決書樣式時，應(yīng)該與行政訴訟法的修改意見保持一致。應(yīng)從以下幾個方面著手進(jìn)行改革：

1、“訴辯意見和爭議焦點(diǎn)”應(yīng)依次寫明：（1）原告訴稱；被告辯稱。（2）舉證、質(zhì)證情況。（3）爭議焦點(diǎn)。

其中，“舉證、質(zhì)證情況”的具體內(nèi)容依次是：被告舉證，原告質(zhì)證；原告舉證，被告質(zhì)證。之所以先安排“被告舉證”，正是反映了行政案件的特殊性。

2、“法院認(rèn)證的證據(jù)和確認(rèn)的事實(shí)”應(yīng)依次寫明：（1）法院認(rèn)證的證據(jù)。（2）法院確認(rèn)的事實(shí)。

這樣的安排符合訴訟模式的要求，是三大訴訟模式下判決書共性特征的體現(xiàn)，同時也符合判決本身的內(nèi)在邏輯性。

3、“判決理由”具體包括：（1）對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的意見。（2）評析各方意見。（3）判決所依據(jù)的法律。

需要說明一點(diǎn)，上述改革意見中刪去了92行政判決書樣式中訴辯意見前面“被告所做的具體行政行為”的內(nèi)容。因?yàn)閭鹘y(tǒng)樣式中的這一內(nèi)容位于“訴辯意見”之前，難免“先有結(jié)果、后有原因”之嫌；加之這一內(nèi)容在“經(jīng)審理查明”中會有相應(yīng)的表述，在前面規(guī)定反而會造成重復(fù)，因此現(xiàn)在無論是實(shí)體部門還是學(xué)界多認(rèn)為應(yīng)當(dāng)刪除。

（三）完善判決書的具體制作要求

判決書樣式的規(guī)范主要由兩大部分構(gòu)成，一是樣式本身，一是樣式說明。判決書的制作要求在這兩部分都有體現(xiàn)，樣式中可用括號對相關(guān)內(nèi)容做出重要的提示，“說明”中則是針對整個判決書“制作要求”進(jìn)行具體闡釋。“制作要求”中同樣應(yīng)該按照行政判決書的改革精神進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)寫明如