行政立法不作為構(gòu)成要件綜述

第第頁(yè)行政立法不作為構(gòu)成要件綜述一、行政立法不作為的證成及其特征

在探討行政立法不作為的構(gòu)成要件前，兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題有待澄清：首先，在判斷行政立法不作為的構(gòu)成要件時(shí)，其與行政不作為相比較時(shí)，具備哪些不同的特征？其次，行政立法是否一定屬于行政機(jī)關(guān)裁量的范圍？首先，行政立法屬于法律具體化模式的一種具體情形，但這種模式又具有自身的特性。行政立法裁量既與立法裁量有別，也與一般行政裁量及計(jì)劃裁量存在差別?！霸谛姓饔弥删唧w化，與行政執(zhí)行即會(huì)有不同之問(wèn)題。兩者的區(qū)別又回到行政規(guī)范訂定之情況不同上，從方法論而言，此種規(guī)范之構(gòu)成要件不能僅僅依據(jù)一種關(guān)聯(lián)性而加以制定?！保?］許宗力教授也認(rèn)為，如果各種近似的傳統(tǒng)法概念都證實(shí)無(wú)法確切說(shuō)明訂定命令之裁量的性質(zhì)，則僅剩的唯一可能就是把它當(dāng)作一種獨(dú)立、特殊的裁量類型來(lái)理解。［5］因此，行政機(jī)關(guān)履行授權(quán)立法義務(wù)具有特殊的裁量空間。筆者亦贊同行政立法裁量為自成一格之特殊裁量類型。行政機(jī)關(guān)的法律適用是以法律規(guī)范為大前提，以案件事實(shí)為小前提，通過(guò)判斷案件事實(shí)是否符合法定事實(shí)要件從而得出法律后果；行政機(jī)關(guān)的法律制定是以法律規(guī)范為大前提，以立法事實(shí)為小前提，在判斷立法事實(shí)的基礎(chǔ)上來(lái)制定法律規(guī)范。在行政機(jī)關(guān)的法律適用的過(guò)程中，如果法律規(guī)范為同一事實(shí)要件設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律后果，或者賦予行政機(jī)關(guān)特定的處理幅度，則行政機(jī)關(guān)存在裁量的空間。行政立法則不然，無(wú)論是大前提、小前提還是適用的結(jié)果都存在著差異。1）行政法律的制定大前提是憲法規(guī)范或者一般的法律規(guī)范。憲法規(guī)范具有抽象性，其往往不具有一般法律規(guī)范所具有的“條件—假定—效果”要件；一般的法律規(guī)范只有與授權(quán)行政立法條款結(jié)合起來(lái)才能成為行政立法的依據(jù)，而授權(quán)行政立法條款雖然必須符合明確性的要求，但卻具有概括性，無(wú)法達(dá)到一般法律規(guī)范所具有的明確性程度；行政法律制定的后果是行政立法規(guī)范，屬于抽象的普遍適用的命令，并不同于個(gè)案中法律適用后的比較明確的結(jié)論。因此，行政法律的制定必然是一個(gè)裁量的過(guò)程。2）行政法律制定的小前提是立法事實(shí)，立法事實(shí)與個(gè)案事實(shí)（或稱裁決性事實(shí)）不同。行政立法性事實(shí)是一種綜合性的社會(huì)事實(shí)，裁決性事實(shí)則是個(gè)別性的社會(huì)事實(shí)。［6］它們的主要區(qū)別在于：前者針對(duì)的是不特定的當(dāng)事人，后者針對(duì)的是特定的當(dāng)事人；前者針對(duì)的是普遍性問(wèn)題，后者針對(duì)的是具體的個(gè)案；前者是既有法律規(guī)范對(duì)擬議法律規(guī)范產(chǎn)生的普遍影響，后者是對(duì)過(guò)去的描述，是個(gè)體化的物理和心理現(xiàn)象；前者作為證據(jù)的證明力不如后者強(qiáng)；前者與行政法律規(guī)范之間可以有非嚴(yán)密的邏輯推理關(guān)系，后者則與行政法律規(guī)范之間必須存在嚴(yán)密的邏輯推理關(guān)系，而且這種邏輯推理關(guān)系一定要符合法律程序的要求。［7］從上可以看出，行政立法所依據(jù)的立法事實(shí)的抽象性程度、緊密聯(lián)系程度遠(yuǎn)大于個(gè)案事實(shí)，如果我們承認(rèn)事實(shí)的認(rèn)定也存在裁量，行政立法的裁量性質(zhì)更加確定無(wú)疑。行政立法不同于個(gè)案中的行政法律適用，沒(méi)有羈束與裁量的區(qū)別，其實(shí)際上就是裁量的結(jié)果。法規(guī)命令的特殊性在于其具有法規(guī)制定功能，個(gè)案中的法律適用在于尋求最符合個(gè)案正義的法律效果，而制定法規(guī)命令的裁量所涉及的則主要是解釋、具體化授權(quán)條款中的不確定法律概念。授權(quán)條款中采用不確定的法律概念，其目的正在于授權(quán)行政機(jī)關(guān)做“規(guī)范具體化”的工作，也就是授權(quán)行政機(jī)關(guān)代替立法者以命令去完成立法者在法律中尚未完全成形的決定。命令的制定因而應(yīng)視為一種追究的、補(bǔ)充的立法，行政機(jī)關(guān)在此享有一定的政策形成空間。其次，行政立法是否完全屬于行政機(jī)關(guān)裁量的舞臺(tái)，行政立法不作為也因此屬于一個(gè)“偽概念”嗎？不可否認(rèn)的是，行政立法者的作為并非單純的法律決定，其形成過(guò)程，必須仔細(xì)參酌立法授權(quán)和立法當(dāng)時(shí)客觀的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等情況，而后方可立法?！霸谀承┣榫诚拢斜匾獌H通過(guò)裁決這種緩慢的過(guò)程進(jìn)行造法，因?yàn)樾姓賳T確實(shí)無(wú)法超越就事論事的做法。而在有些時(shí)候，即便可以，他們亦有理由避免過(guò)早地制定規(guī)則。通過(guò)裁決確立法律是一個(gè)合理而且必要的過(guò)程；大量美國(guó)法律都是這種過(guò)程的產(chǎn)物?！保?］61行政立法的特性在于彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范的局限性，這種特性也決定了行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間。問(wèn)題在于，立法者究竟應(yīng)該在多長(zhǎng)的期限內(nèi)履行立法義務(wù)呢？尤其是當(dāng)立法的時(shí)間以及立法細(xì)節(jié)大多是委托立法者“參照具體情況”而定的情況下，何時(shí)才是恰當(dāng)?shù)牧⒎〞r(shí)機(jī)呢？實(shí)踐中，我們時(shí)?？吹降氖牵姓C(jī)關(guān)在得到法律授權(quán)的情況下，往往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有采取行動(dòng)，或者雖然采取了行動(dòng)但遲遲不能出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范，從而導(dǎo)致許多社會(huì)關(guān)系無(wú)法得到調(diào)整，進(jìn)而影響公民權(quán)利的享有?！拔覀冎贫戎锌沙C正的典型障礙并不是立法機(jī)關(guān)授予標(biāo)準(zhǔn)模糊的寬泛裁量權(quán)；而是行政機(jī)關(guān)怠于訴諸規(guī)則制定權(quán)以便用清晰取代模糊?！保?］61顯然，不能因?yàn)闀r(shí)間的不確定而給立法者過(guò)于廣泛的自由裁量空間，行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法裁量也必須受到監(jiān)督和控制。在特定情況下，這種自由裁量權(quán)也包涵著一種法定的作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須行使這種權(quán)力，否則，也可構(gòu)成一種行政不作為。［2］109同時(shí)，根據(jù)裁量收縮理論，“行政立法不作為也是一種行政自由裁量權(quán)行為，一般不會(huì)因?yàn)闄?quán)限的不行使而違法進(jìn)而產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任。但是，在一定情況下，因立法裁量權(quán)的收縮為零，該權(quán)限的不行使，便違反作為的義務(wù)，構(gòu)成不作為違法，因這種權(quán)限的不行使而造成損害便會(huì)產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任?！保?］因此，授權(quán)立法作為在法律上的意義不僅在于落實(shí)法律之授權(quán)，貫徹人民民主原則，也體現(xiàn)于全面地、及時(shí)地保護(hù)公民權(quán)利，只是在判斷授權(quán)立法不作為時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到授權(quán)立法的特征，并采取審慎的判斷方法，以避免過(guò)度地侵害行政自主權(quán)。由上觀之，相比具體行政行為，行政立法擁有更為廣泛的裁量空間，應(yīng)當(dāng)受到一定的控制。在行政自主性與公民權(quán)利兩者之間并非必取其一，而是應(yīng)就授權(quán)的意圖、明確性程度、行政立法事實(shí)的復(fù)雜程度、對(duì)公民權(quán)利的重要性、行政立法程序的差異等具體因素進(jìn)行考量，從而判斷行政機(jī)關(guān)是否存在立法不作為。

二、行政立法請(qǐng)求權(quán)的根據(jù)

行政立法請(qǐng)求權(quán)在我國(guó)現(xiàn)有的法律中尚找不到相關(guān)依據(jù)?！侗O(jiān)督法》第五章僅僅規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“規(guī)范性文件的備案審查”，《立法法》第九十條也只是規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議?，F(xiàn)有的地方規(guī)范性文件備案審查條例也有公民對(duì)行政立法監(jiān)督的規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第九條。但這些都僅僅限于公民對(duì)已制定的行政立法是否合法或者適當(dāng)提出審查的權(quán)利，并沒(méi)有賦予公民請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)制定法規(guī)的權(quán)利。行政復(fù)議法第二十條“可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)一并提出對(duì)該規(guī)定的審查”，同樣無(wú)從推出公民的法規(guī)制定請(qǐng)求權(quán)。從域外來(lái)看，不少國(guó)家或地區(qū)在行政程序法等相關(guān)法律中，明確規(guī)定了公民的行政立法請(qǐng)求權(quán)。一種情況是公民向行政機(jī)關(guān)等有權(quán)限機(jī)關(guān)提起制定行政立法的權(quán)利。《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第五五三條（e）項(xiàng)規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予行政命令的利害關(guān)系人，請(qǐng)求制定、增修或廢除法規(guī)之權(quán)利。葡萄牙《行政程序法》第一百一十五條第一款規(guī)定：“利害關(guān)系人可以向有權(quán)限機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)?，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為方便行政機(jī)關(guān)了解其內(nèi)容，該請(qǐng)?jiān)疙氄f(shuō)明理由?！迸_(tái)灣行政程序法第一百五十二條規(guī)定，法規(guī)命令之訂定，除由行政機(jī)關(guān)自行草擬者外，并得由人民或團(tuán)體提議為之。前項(xiàng)提議，應(yīng)以書(shū)面敘明法規(guī)命令訂定之目的、依據(jù)及理由，并附具相關(guān)資料。第一百五十三條規(guī)定受理前條提議之行政機(jī)關(guān)“有訂定法規(guī)命令之必要者，著手研擬草案”。臺(tái)灣地區(qū)司法院第四五五號(hào)解釋所發(fā)表的協(xié)同意見(jiàn)書(shū)中還提及到相關(guān)的賠償責(zé)任，“以限期立法之方式，課予有關(guān)機(jī)關(guān)訂定相關(guān)規(guī)定。有關(guān)機(jī)關(guān)如未能于此期限內(nèi)妥為訂定相關(guān)規(guī)定，將有國(guó)家賠償責(zé)任與其他復(fù)雜而嚴(yán)重之法律責(zé)任問(wèn)題”。另一種情形是公民還可以針對(duì)行政立法不作為提起行政訴訟，以法國(guó)為代表。在法國(guó)，發(fā)生在行政立法領(lǐng)域中的行政不作為是可以受訴訟救濟(jì)的，具體包括以下三種情況［10］：第一，立法者意圖某個(gè)法律得到迅速實(shí)施的時(shí)候，可以在法律或者上級(jí)機(jī)關(guān)的條例中規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)必須在合理的時(shí)間內(nèi)采取必要的措施，以保障法律或上級(jí)條例的執(zhí)行。即使法律和上級(jí)機(jī)關(guān)的條例沒(méi)有規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)由于所擔(dān)負(fù)的職務(wù)而必須制定某種條例才能有效地執(zhí)行職務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有制定條例的義務(wù)。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)制定必要的條例，否則，公民可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，并可針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為，向法院提起訴訟。第二，由于法律或上級(jí)條例的出現(xiàn)，而使下級(jí)行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)既存的條例喪失繼續(xù)存在的合法基礎(chǔ)時(shí)，利害關(guān)系人可以在法律和上級(jí)條例公布后二個(gè)月內(nèi)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該廢除或修改不符合法律情況的條例，否則就構(gòu)成不作為，相對(duì)人可對(duì)此向法院起訴。第三，由于事實(shí)情況的重大變遷，因而使某項(xiàng)既存的條例喪失繼續(xù)存在的合法基礎(chǔ)時(shí)，利害關(guān)系人可以在任何時(shí)候請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例，并可對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為向法院起訴。德國(guó)行政法院法第47條僅僅規(guī)定了對(duì)已制定的抽象法規(guī)之訴，而“德國(guó)學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，得提起行政訴訟，以訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒布行政法規(guī)為必要，但對(duì)于應(yīng)利用何種訴訟類型，則意見(jiàn)不一”［11］。從行政立法請(qǐng)求權(quán)的域外規(guī)定來(lái)看，為減少行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，行政立法請(qǐng)求權(quán)的享有者只能是與應(yīng)制定的行政命令的利害關(guān)系人，雖然在相關(guān)的請(qǐng)求對(duì)象、請(qǐng)求程序以及處理方式上存在差異，但對(duì)于行政立法請(qǐng)求權(quán)有比較詳盡的規(guī)范。筆者認(rèn)為，賦予公民立法請(qǐng)求權(quán)，是參與民主發(fā)展、公民基本權(quán)利保護(hù)和對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制的體現(xiàn)。第一，賦予公民行政立法請(qǐng)求權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公民參與國(guó)家管理的重要途徑，可以進(jìn)一步擴(kuò)大相對(duì)人的行政參與權(quán)，并可以使行政機(jī)關(guān)獲得更多的行政信息。在現(xiàn)代行政法中，行政相對(duì)人再也不是客體，而是行政法律關(guān)系的主體。我國(guó)憲法第二條規(guī)定了人民的公共參與權(quán)，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，即可作為行政立法請(qǐng)求權(quán)的憲法依據(jù)。第二，代表機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督力度畢竟有限，如何保證行政機(jī)關(guān)所擁有的立法權(quán)積極有效地行使，特別是使行政立法能充分反映公民的利益，公民的行政立法請(qǐng)求權(quán)提供了一條重要的監(jiān)督方式。第三，對(duì)于行政立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)有可能亂立法，也有可能怠于立法。法律授權(quán)來(lái)源于人民民主，行政立法權(quán)實(shí)際上在于貫徹人民民主，授權(quán)立法的真空之直接后果是，許多社會(huì)關(guān)系無(wú)法得到調(diào)整，影響到公民權(quán)利的享有及其程度。故而，行政立法請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)在我國(guó)法律中予以確認(rèn)。承認(rèn)公民行政立法請(qǐng)求權(quán)，不可避免地會(huì)與行政自主性發(fā)生沖突。盡管行政機(jī)關(guān)在立法者委任的情況下，負(fù)有行政立法義務(wù)，是否因此義務(wù)之承擔(dān)而壓制行政自主性，是行政立法權(quán)之承認(rèn)無(wú)法回避的問(wèn)題。行政立法請(qǐng)求權(quán)作為一種程序權(quán)利，應(yīng)與行政立法請(qǐng)求權(quán)獲得支持區(qū)分開(kāi)來(lái)。行政立法提議權(quán)并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接的實(shí)體性法律效果，不能約束行政機(jī)關(guān)必須作出一定的實(shí)體決定。行政機(jī)關(guān)的不作為是構(gòu)成具體行政行為的不作為還是行政立法的不作為？有學(xué)者將行政立法行為與其結(jié)果行政法規(guī)、規(guī)章區(qū)分開(kāi)來(lái)，認(rèn)為行政立法行為是有著自身明確具體內(nèi)容的行政行為，“行政立法行為是以具體的行政立法程序?yàn)榫唧w內(nèi)容的行為，而且它是行政立法機(jī)關(guān)為特定行政機(jī)關(guān)更好地貫徹實(shí)施法律法規(guī)而采取的提供法律準(zhǔn)繩的具體行為”［12］。然則，將行政立法行為本身視為一種具體行政行為，沒(méi)有考慮到行政立法行為的本質(zhì)特征。如前所述，行政立法行為應(yīng)當(dāng)屬于一種獨(dú)特的行政裁量類型，其與一般的具體行政行為存在顯著的差別。而且，其混淆了行政立法行為與行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民立法請(qǐng)求權(quán)的處理行為，后者則可視為一種具體的處理行為，比如行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民的立法請(qǐng)求權(quán)，是否給予了答復(fù)，是否說(shuō)明了理由。因此，公民若對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法不作為不服，有權(quán)主體的審查對(duì)象并非行政機(jī)關(guān)的后續(xù)處理行為，也不能簡(jiǎn)單地套用一般行政行為的理論和制度。至于公民立法請(qǐng)求權(quán)向哪一個(gè)機(jī)關(guān)提起，首要的對(duì)象當(dāng)是被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，當(dāng)然也可向人大提出建議。但當(dāng)相關(guān)公民提起立法請(qǐng)求權(quán)后得到了否定答復(fù)，該如何救濟(jì)呢？從域外來(lái)看，法院成為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。我國(guó)法院尚不能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，也就不能對(duì)行政立法不作為進(jìn)行審查，這是現(xiàn)行法律制度的重大缺陷。

三、行政立法不作為構(gòu)成要件之考察

在何種具體情況下，法院可以判定行政機(jī)關(guān)構(gòu)成立法不作為，并進(jìn)而產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的行為責(zé)任或者賠償責(zé)任呢？有學(xué)者認(rèn)為，行政命令訂定之不作為可從以下方面進(jìn)行考察［13］：1）立法授權(quán)是否十分明確、具體；2）立法授權(quán)是否有意令行政機(jī)關(guān)具體補(bǔ)充不完備的法律；3）授權(quán)是否解決迫切的問(wèn)題；4）訂定法規(guī)命令是以保護(hù)個(gè)人利益為主還是以公共利益作為主要考量，前者相比后者裁量空間更廣；5）行政機(jī)關(guān)不訂定法規(guī)命令必須有比較充足的理由。這種觀點(diǎn)具有啟示意義，但也存在瑕疵。個(gè)人利益與公共利益的區(qū)別十分困難，很難說(shuō)授權(quán)制定行政立法主要是公共利益的考量抑或是個(gè)人利益保護(hù)。至于授權(quán)是否迫切，這需要考量授權(quán)立法的明確性程度、授權(quán)意圖以及對(duì)公民權(quán)利的影響。而且，上述考量因素之間的關(guān)系如何，如何權(quán)衡各個(gè)因素的具體情形，這亦是考量行政立法不作為回避不了的問(wèn)題。韓國(guó)2002年針對(duì)平均工資標(biāo)準(zhǔn)行政立法不作為案（OmissionofAdministrativeRulemakingAboutAverageIncomeCase）③提出了義務(wù)要件和時(shí)間要件的觀點(diǎn)。在此案中，針對(duì)勞動(dòng)部無(wú)視法規(guī)對(duì)平均工資立法的授權(quán)，憲法法院宣布該行政立法不作為違憲④。法院多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，行政立法不作為的起訴應(yīng)當(dāng)符合兩個(gè)要件⑤：1）行政機(jī)關(guān)負(fù)有制定行政規(guī)章的憲法義務(wù)；2）行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有制定行政規(guī)章。盡管該案屬于憲法訴訟的范疇，但并不無(wú)借鑒意義。行政立法來(lái)源于授權(quán)，因此，授權(quán)立法條款之考察是從源頭來(lái)分析義務(wù)是否存在。在得到法律授權(quán)后，行政機(jī)關(guān)還必須考慮到立法所處的法律背景以及實(shí)踐狀況，這是行政立法繞不開(kāi)的問(wèn)題，可謂行政立法的過(guò)程都在處理法律與事實(shí)的關(guān)系，即在法律與事實(shí)之間往返，因此，行政立法事實(shí)也是考察行政立法是否存在不作為的一個(gè)要素。從實(shí)體上考察，行政立法之制定會(huì)影響到公民權(quán)利的享有；從形式上考察，行政立法的程序是行政立法實(shí)施的過(guò)程。此四個(gè)要件形成了一個(gè)完整的邏輯結(jié)構(gòu)，因此，授權(quán)立法不作為的構(gòu)成要件可從授權(quán)立法條款、行政立法事實(shí)、對(duì)公民權(quán)利的影響以及行政立法程序來(lái)展開(kāi)。1．授權(quán)立法條款授權(quán)立法條款是考察行政立法不作為首先需要考量的因素。行政機(jī)關(guān)決定是否要訂定法規(guī)命令，應(yīng)嚴(yán)肅地去體察立法者之授權(quán)意旨，是否明確、具體及其貫徹的意欲，而不能單從行政機(jī)關(guān)執(zhí)行之層面思考。［13］首先，在符合授權(quán)明確性原則的前提下，授權(quán)條款的明確性程度差異將導(dǎo)致審查這種授權(quán)立法義務(wù)之強(qiáng)度差異。我國(guó)立法法第十條體現(xiàn)了授權(quán)明確性原則，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。授權(quán)明確程度作為分類沒(méi)有一定的界限，實(shí)乃相對(duì)而言，有的明確程度較高，對(duì)授權(quán)立法的立法目的、相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了闡述，如《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第四十四條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠，并運(yùn)用稅收等措施鼓勵(lì)進(jìn)口先進(jìn)的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品，限制在生產(chǎn)過(guò)程中耗能高、污染重的產(chǎn)品的出口。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門制定。”有的明確程度較低，僅僅只是概括的授權(quán)，如《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國(guó)家建立健全國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度。具體辦法按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定制定。”授權(quán)依據(jù)的明確程度不同，導(dǎo)致有權(quán)審查主體在審查標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)程度上也存在差異。授權(quán)明確程度高，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從嚴(yán)；授權(quán)明確程度低，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從寬。其次，盡管行政立法屬于一種特殊的裁量，但就法律目的整體而言，沒(méi)有授權(quán)立法的輔助就無(wú)法執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)即有制定行政立法的積極作為義務(wù)，這種情形相當(dāng)于所謂的裁量萎縮至零。2．行政立法事實(shí)行政立法事實(shí)是授權(quán)立法條款到行政立法制定結(jié)果之間的橋梁。戴維斯根據(jù)行政機(jī)關(guān)在個(gè)案裁決上與政策決策上所扮演的不同角色，并進(jìn)而將行政機(jī)關(guān)在不同角色扮演下所使用的事實(shí)區(qū)分為“裁決事實(shí)”與“立法事實(shí)”兩者：裁決事實(shí)是僅關(guān)乎行政裁決個(gè)案中之兩造當(dāng)事人的事實(shí)，而立法事實(shí)則是將行政機(jī)關(guān)賴以作成政策決策的事實(shí)基礎(chǔ)。［14］行政立法的合理性問(wèn)題，主要是邏輯推理問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)必須清楚地解釋其關(guān)于事實(shí)的裁定與法律規(guī)范之間的一系列推理過(guò)程，推理過(guò)程必須符合邏輯，這樣制訂出來(lái)的法律規(guī)范才不至于專橫、任性或者濫用行政立法權(quán)力。［15］適當(dāng)性審查關(guān)注的的是立法性事實(shí)與法律規(guī)范之間的聯(lián)系是否合理。盡管立法性事實(shí)與法律規(guī)范之間的邏輯推理關(guān)系不如裁決性事實(shí)與裁決結(jié)論之間的邏輯推理關(guān)系那樣嚴(yán)密，但是，它也要滿足最低限度的邏輯推理標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，這些最低限度的標(biāo)準(zhǔn)包括：1）法律規(guī)范必須以立法性事實(shí)為基礎(chǔ)；2）立法者要說(shuō)明法律規(guī)范的事實(shí)基礎(chǔ)并對(duì)立法性事實(shí)進(jìn)行解釋；3）立法性事實(shí)與法律規(guī)范之間的邏輯推理關(guān)系要有充分的、嚴(yán)格的關(guān)聯(lián)性。［6］行政立法所涉及事務(wù)的領(lǐng)域不同，也可能影響到行政立法裁量的大小以及法規(guī)審查的強(qiáng)度。德國(guó)聯(lián)邦行政法院在多項(xiàng)判決中均指出，在以追求特定經(jīng)濟(jì)政策為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量空間。這種較大的自由裁量空間縱非由立法者的規(guī)范性指示所明白賦予，也可根據(jù)“事務(wù)的本質(zhì)”被合理化。在Wyhl判決中，法院縱未明白指出技術(shù)安全事務(wù)之本質(zhì)，但也認(rèn)為在該事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)從寬審查，因?yàn)榉ㄔ翰⑽磽碛信袛喟踩马?xiàng)所需的專業(yè)知識(shí)與配備。⑥因此，基于不同類型事務(wù)領(lǐng)域中行政立法裁量空間大小的差異，應(yīng)當(dāng)適用寬嚴(yán)程度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。3．對(duì)公民權(quán)利的影響基本權(quán)利派生出來(lái)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)是授權(quán)立法義務(wù)的基礎(chǔ)之一，如果行政機(jī)關(guān)未履行授權(quán)立法義務(wù)明顯超過(guò)了合理的時(shí)間，對(duì)公民的權(quán)益享有造成了重大影響，即應(yīng)視為行政立法不作為。韓國(guó)“平均工資案”中，法院認(rèn)為，勞動(dòng)法授權(quán)勞動(dòng)部制定規(guī)章的目的在于為具體案件提供具體的平均工資標(biāo)準(zhǔn)，而該標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算退休金和賠償金的基礎(chǔ)，因此勞動(dòng)部負(fù)有規(guī)章制定的義務(wù)。勞動(dòng)部長(zhǎng)達(dá)30年的行政立法不作為導(dǎo)致了法律的真空，這違反了憲法上制定必要的規(guī)則和規(guī)章的義務(wù)。⑦就“包頭空難案”而言，民航總局在得到法律授權(quán)十一年之后才頒布了相應(yīng)的規(guī)章，而在這段時(shí)間內(nèi)，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生活水平已經(jīng)得到大幅度的提高，7萬(wàn)元的最高賠償數(shù)額無(wú)異于對(duì)受害人生命權(quán)的漠視，公民的基本權(quán)利何以保障？類似的還有《動(dòng)物防疫法》第六十六條規(guī)定“對(duì)在動(dòng)物疫病預(yù)防和控制、撲滅過(guò)程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門制定”。然而在實(shí)踐中，由于補(bǔ)償不及時(shí)到位，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確落實(shí)，給舉報(bào)動(dòng)物疫情的個(gè)人和單位在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償上帶來(lái)了思想壓力，舉報(bào)的積極性受到影響，直接導(dǎo)致了不舉報(bào)和瞞報(bào)的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)，在實(shí)施強(qiáng)制免疫造成動(dòng)物死亡的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)至今未落實(shí)，導(dǎo)致基層防疫人員在防疫過(guò)程中劑量不敢用足，從而影響了了公民的健康權(quán)。當(dāng)然，行政立法是否及時(shí)制定對(duì)公民權(quán)利影響之間的因果關(guān)系相比具體行政行為更加難以判斷。筆者贊成，那些行政立法明顯超過(guò)合理期限，顯著影響到公民權(quán)利享有的，應(yīng)當(dāng)屬于沒(méi)有履行義務(wù)，從而會(huì)引起相應(yīng)的法律責(zé)任。4．行政立法程序不同類型的授權(quán)立法可能關(guān)聯(lián)不同的行政立法程序，顯然不能簡(jiǎn)單地用時(shí)間要件來(lái)衡量。我國(guó)立法法第五十六條到第六十二條關(guān)于行政法規(guī)的立法程序包括