行政國家與行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化

第第頁行政國家與行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化所謂“行政國家”是指人類社會發(fā)展到這么一個階段：國家行政權(quán)滲透到人們社會生活的各個領(lǐng)域（從社會生產(chǎn)、交換到個人的衣、食、住、行），人們在其生命的整個過程中（從搖籃到墳?zāi)梗?，都離不開行政機關(guān)，行政機關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。

行政國家的主要標(biāo)志是：

（一）行政機構(gòu)和行政人員大量增加。以美國、英國和我國為例：美國在建國之初，

聯(lián)邦政府僅設(shè)3個部，行政人員為4479人，與美國當(dāng)時總?cè)丝诘谋壤秊?∶1100.到本世紀(jì)，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個（10多個部，60多個獨立管理機構(gòu)）行政人員增加到3，111，912（1991年統(tǒng)計數(shù)），與美國總?cè)丝诘谋壤秊?∶80.英國在19世紀(jì)前期，中央政府僅設(shè)6個部，行政人員22，000人，與當(dāng)時英國總?cè)丝诘谋壤秊?∶740.到本世紀(jì)60年代，中央政府的部發(fā)展到24個，行政人員增加到827，000人，與英國總?cè)丝诘谋壤秊?∶69.我國在封建時代，中央政府通常設(shè)10來個部門（如唐朝的3省6部等），行政人員與全國總?cè)丝诘谋壤秊?，漢1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中國成立后，中央政府最初設(shè)35個部委級機構(gòu)，54年增加到64個，行政人員與全國總?cè)丝诘谋壤秊?∶297；80年代初期，中央政府部委級機構(gòu)曾增加到100個，90年代中期，純行政人員已達1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬，與全國總?cè)丝诘谋壤秊?∶29.

（二）行政職能大為擴張。在19世紀(jì)以前，國家行政職能通常限于國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項。而進入20世紀(jì)以后，行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領(lǐng)域主要計有：（1）干預(yù)經(jīng)濟，對經(jīng)濟進行調(diào)控；（2）管理國內(nèi)、國際貿(mào)易，國內(nèi)國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護知識產(chǎn)權(quán)；（6）保護、開化和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護消費者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營、管理國有企業(yè)；等等。

（三）行政權(quán)力大為膨脹。行政權(quán)的膨脹首先表現(xiàn)在行政機關(guān)對經(jīng)濟生活和社會生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀(jì)以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個特別行業(yè)。而到本世紀(jì)，各國適用行政許可和審批的行業(yè)通常達幾十，甚至幾百種，大至航空、航天、廣播、電視，小至兒童玩具，人們?nèi)粘Ｉ畹挠?、鹽、醬；醋、茶等。除行政許可和審批權(quán)外，行政機關(guān)的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強制、行政處罰權(quán)同樣大為擴張。不僅如此，在本世紀(jì)，行政權(quán)已不僅僅在執(zhí)法領(lǐng)域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域。在立法方面，行政機關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已大超過議會立法的數(shù)量（通常為議會立法數(shù)量的10至20倍）；就是議會通過的法律，其法案的70％以上也是由行政機關(guān)提交的。在司法方面，行政機關(guān)在其系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政裁判所或行政法官，裁決商標(biāo)、專利、醫(yī)療事故、交通事故、土地、森林、水、礦產(chǎn)資源等各種各樣的爭議、糾紛。

（四）行政自由裁量權(quán)大為增長。在19世紀(jì)以前，西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則，行政機關(guān)很少有“便宜行事”的自由裁量權(quán)。但到20世紀(jì)，特別是二戰(zhàn)以后，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)迅速增長，議會對行政的授權(quán)很少限制，許多授權(quán)是漫無邊際的。議會授權(quán)經(jīng)常使用的表述是：“根據(jù)社會公共利益的需要”，行政機關(guān)可以作出某種行為；或者行政機關(guān)“認為必要時”，可作出某種行為，等等。行政機關(guān)根據(jù)這種廣泛的授權(quán)，幾乎想干什么就可以干什么，想怎么干就可以怎么干。

行政國家的成因

行政國家是由多種因素促成的，其最重要的原因有下述五項：

（一）經(jīng)濟的迅速發(fā)展。20世紀(jì)，西方國家的經(jīng)濟較19世紀(jì)有了迅速，甚至迅猛

的發(fā)展。經(jīng)濟的迅速、迅猛發(fā)展導(dǎo)致了私人對“公共產(chǎn)品”（如公共交通、市政建設(shè)、社會保險、環(huán)境保護、市場秩序、反壟斷、反不正當(dāng)競爭、調(diào)整各種經(jīng)濟關(guān)系的規(guī)則等有形或無形產(chǎn)品）的大量需求。而這些“公共產(chǎn)品”是很難由私人提供的，于是政府的職能和權(quán)力籍此膨脹。

（二）科技的發(fā)達和進步?？萍嫉陌l(fā)達和進步既是促成20世紀(jì)經(jīng)濟迅速、迅猛發(fā)展的重要因素，同時它本身又導(dǎo)致了兩個結(jié)果：其一是立法權(quán)和司法權(quán)逐漸旁落行政機關(guān)。因為有關(guān)立法事項和有關(guān)民事、行政案件越來越多地涉及科學(xué)技術(shù)，而議會的議員、法院的法官往往缺乏對相應(yīng)事項、相應(yīng)案件的專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能，故不得不越來越多地授權(quán)行政機關(guān)行使準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法職能。其二是科技的發(fā)達和進步同時提出了對之加強管理的需要，如知識產(chǎn)權(quán)的保護、知識產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)爭議的處理，等等。這些都是“公共產(chǎn)品”，一般只能由政府生產(chǎn)和提供。

（三）議會民主的衰落和普通司法單軌制對現(xiàn)代社會的不適應(yīng)。19世紀(jì)以后，由于政黨制度的日益發(fā)展和多數(shù)黨內(nèi)閣對議會的控制，議會民主日漸衰落。議員們在競選時，往往給予人民種種許諾，但一旦被選上進入議會后，即一切從黨派利益出發(fā)，完全置人民利益于腦后。議會由于通常為執(zhí)政黨占多數(shù)席位，故受制于執(zhí)政黨內(nèi)閣，議會對政府的監(jiān)督成為徒具形式。至于法院，本來是行政權(quán)的一大制約。但自從法國等歐洲大陸國家建立行政法院，實行司法雙軌制以后，普通法院對行政的制約功能大為削弱；由于現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，英美國家的司法單軌制到20世紀(jì)也難以為繼，加之普通司法程序繁瑣，效率低下，司法權(quán)越來越多地向行政轉(zhuǎn)移。雖然英美國家的普通司法還保留著對行政司法的最終審查權(quán)，但因過多地考慮行政的政策性、技術(shù)性等，往往放寬審查標(biāo)準(zhǔn)，使行政更無所顧忌地自由裁量。

（四）帕金森定律的作用。根據(jù)帕金森定律，行政機構(gòu)有一種自我膨脹的內(nèi)在動力。首先，一般行政官員都有一種增加下屬，擴大權(quán)力，以提高其所在機構(gòu)級別和本身職務(wù)級別的本能的欲望；其次，一個官員找下屬，往往愿意找兩個，而不希望只找一個，使之能互相制約。而下屬在工作多了需增加編制時，往往不愿意增加一個同事，而希望上級給他配備下屬，并且是希望配備兩個或兩個以上的下屬；第三，下屬多了，工作人員多了，工作量可能更為增加：需要有人搞人事，需要有人搞后勤，工作要層層請示，文件要一個一個部門會簽，各種各樣的關(guān)系需要協(xié)調(diào)，等等；第四，各部門為其增人擴編制造理由和根據(jù)，還會源源不斷地開拓出新的工作、新的事務(wù)來。這就是所謂“帕金森定律”。為了證實這一定律，有關(guān)研究人員考察了英國海軍部的機構(gòu)和人員在本世紀(jì)前期的發(fā)展情況。英國海軍部1914年有行政人員2，000人，當(dāng)時其所管轄對象為：海軍官兵及海軍基地工人、辦事人員共206，249人，比例為1∶103；到1928年，海軍總?cè)藛T編制縮減為166，997人，而海軍部行政人員卻反而增加到3，569人，比例為1∶47.研究人員再分析導(dǎo)致這種管理對象減少，管理人員增多現(xiàn)象的具體原因時，完全證實了帕金森定律。

行政國家的異化

如前所述，行政國家是社會經(jīng)濟發(fā)展和科技進步的產(chǎn)物，是社會對“公共產(chǎn)品”需求大量增加后，人們?yōu)闈M足此種需求而自覺或不自覺制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經(jīng)制造出來，確實給人們神奇地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共產(chǎn)品”，但是，其在生產(chǎn)和提供“公共產(chǎn)品”的同時，也魔術(shù)般地生產(chǎn)出各種各樣人們所不愿看到的副產(chǎn)品。而且，行政國家的副作用隨著時間的推移越來越發(fā)展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現(xiàn)象即為行政國家的異化，其主要表現(xiàn)在下述五個方面：

（一）對民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會、經(jīng)濟生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰鳌⒆杂?、人?quán)，必須確立和維護相對穩(wěn)定的秩序。而要確立和維護秩序，就必須有強有力的行政權(quán)，行政國家正是社會對這種強有力的行政權(quán)的需要的產(chǎn)物。然而，行政權(quán)過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民（無論是好人還是壞人）對行政官員心存畏懼。

（二）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共產(chǎn)品”而設(shè)置的，但是當(dāng)其異化以后，它即在為公眾提供“公共產(chǎn)品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人產(chǎn)品”。。掌握和行使權(quán)力的人運用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色（所謂“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅(qū)使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時可以達到令人發(fā)指的地步。

（三）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機構(gòu)膨脹。按照一般規(guī)律，人多應(yīng)該是好辦事，多辦事，但是異化的規(guī)律卻是“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”。機構(gòu)之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。本來是一個衙門能辦的事，相對人要找?guī)资畟€衙門，拜幾十尊菩薩，蓋幾十個圖章，更不要說這些衙門門難進，事難辦，這些菩薩臉難看，話難聽了。

（四）人、財、物資源的大量浪費。行政權(quán)的行使必須有相應(yīng)的成本付出，這是自然的、正常的。但是當(dāng)行政國家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會成倍地增加，以至導(dǎo)致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機關(guān)之間人與人的各種復(fù)雜關(guān)系；國家財政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟文化建設(shè)，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃飯財政”）。除了正常的“皇糧”開支外，一些公仆坐超標(biāo)車，住超標(biāo)房和在賓館飯店山吃海喝造成的浪費恐怕也不是一個小數(shù)目。

（五）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國家往往與計劃經(jīng)濟制度和福利國家制度相聯(lián)系。實踐證明，計劃經(jīng)濟和福利國家均不利于培養(yǎng)和激勵人的競爭精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風(fēng)浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現(xiàn)。

走出行政國家

行政國家的產(chǎn)生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家，本來是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險。然而，人類怎么走出行政國家，避免行政國家異化給人類帶來的種種禍害呢？最佳的辦法自然是廢除行政權(quán)，廢除國家。但是人類在現(xiàn)有的社會、經(jīng)濟條件下，還離不開行政權(quán)，離不開國家。在國際共運史上，有人曾建立過沒有國家，沒有政府的巴黎公社，然而僅存在幾十天時間就失敗了。我國在中，一些人曾在一定范圍內(nèi)鼓吹，甚至實行過，但這不僅沒有給人民創(chuàng)造自由發(fā)展的條件，反而導(dǎo)致了人的自由、權(quán)利受踐踏的悲劇?？梢?，人類走出行政國家，必須一步一步地走出，而不能一步廢除行政權(quán)，廢除國家。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗，人類從行政國家走出的基本途徑是：限制行政權(quán)；控制行政權(quán)；轉(zhuǎn)化行政權(quán)；以至最終使行政權(quán)消失，使國家消亡。

（一）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。當(dāng)社會進入到行政國家階段，人們在嘗到了政府提供“公共產(chǎn)品”的某些甜頭后，往往產(chǎn)生一種錯覺，以為政府無所不能，什么都能做，什么都能做好。于是，什么事都讓政府做，政府什么事都做，政府不僅進行管理，而且從事生產(chǎn)和經(jīng)營，不僅宏觀調(diào)控，而且微觀干預(yù)。這樣就導(dǎo)致了行政職能和行政權(quán)的膨脹?，F(xiàn)在要走出行政國家，首先就要轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”?，F(xiàn)在政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”，這些事如果讓“看不見的手”去調(diào)節(jié)，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。

（二）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。行政權(quán)必須限制、削減，但是在相當(dāng)相當(dāng)長的一

個歷史時期內(nèi)不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個重要途徑是規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)?？刂菩姓?quán)包括事前控制、事中控制和事后控制。所謂事前控制，是指法律在事前為行政權(quán)的行使規(guī)定一套實體準(zhǔn)則，如行為條件、范圍、幅度等，以控制行政權(quán)運作的前提和標(biāo)準(zhǔn)；所謂事中控制，是指法律為行政權(quán)的行使規(guī)定一套公開、公正、公平的程序，如告知、聽證、說明理由、職能分離、回避、不單方接觸等，以控制行政權(quán)運作的過程；所謂事后控制，是指法律對行政權(quán)的行使規(guī)定一套事后監(jiān)督機制，如行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等，以控制行政權(quán)運作的結(jié)果。

（三）加強社會自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。在現(xiàn)代社會，行政權(quán)不可能取消、廢除，因為社會需要公共體提供大量的“公共產(chǎn)品”。但是“公共體”并不等于政府，政府不是唯一的公共體。“公共產(chǎn)品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體