行政公務(wù)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究

第第頁(yè)行政公務(wù)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究由于享有行使行政權(quán)的自然人同時(shí)具有一般公民和行政人的雙重身份，所以如何區(qū)分該自然人行為的性質(zhì)顯然是非常重要的。因?yàn)樗粌H關(guān)系到該自然人相應(yīng)行為的效力，而且關(guān)系到由誰(shuí)承擔(dān)相應(yīng)行為的責(zé)任，關(guān)系到相對(duì)人和行政主體（即國(guó)家）的利益。而這項(xiàng)區(qū)分工作的關(guān)鍵是找到判斷行政人公務(wù)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一、現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)

行政法學(xué)研究史上關(guān)于公務(wù)行為［a（1）］的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種學(xué)說(shuō)，即主觀說(shuō)和客觀說(shuō)。

主觀說(shuō)是以公務(wù)員行為時(shí)的意圖和目的為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說(shuō)。由于行政行為中行政機(jī)關(guān)及其工作人員都有主觀意思的存在，所以該說(shuō)又分為行政機(jī)關(guān)主觀說(shuō)和公務(wù)員主觀說(shuō)。前說(shuō)認(rèn)為，某一行為是否屬于公務(wù)行為應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的意思表示為準(zhǔn)，必須是在執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的命令或委托事項(xiàng)的范圍內(nèi)。后說(shuō)認(rèn)為，是否是公務(wù)行為應(yīng)重點(diǎn)考察行政機(jī)關(guān)工作人員主觀上的意思，只要其行為的意圖和目的是執(zhí)行職務(wù)，就可以認(rèn)定其為公務(wù)行為。缺少這種意圖和目的，即使外人看起來(lái)有公務(wù)行為的象征，也不能認(rèn)定為公務(wù)行為。［a（2）］

客觀說(shuō)又稱形式說(shuō)或外表標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，這是西方多數(shù)學(xué)者所持標(biāo)準(zhǔn)。該說(shuō)認(rèn)為公務(wù)行為的判斷應(yīng)以公務(wù)員行為的外部特征為標(biāo)準(zhǔn)，在客觀上、外形上、社會(huì)觀念上屬于職務(wù)范圍的行為，都是公務(wù)行為。具體說(shuō)它包括在三種行為，即公務(wù)員執(zhí)行其職務(wù)行為所必要的行為或協(xié)助執(zhí)行職務(wù)的行為；公務(wù)員執(zhí)行其接受的命令或受托的職務(wù)；足以認(rèn)定公務(wù)員的行為與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)的行為。［a（3）］

主觀說(shuō)和客觀說(shuō)都是單一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，這兩種學(xué)說(shuō)在移植于中國(guó)行政法學(xué)理論界時(shí)被學(xué)者進(jìn)行了不同程度的修正。修正最明顯表現(xiàn)為：國(guó)內(nèi)學(xué)說(shuō)都主張判斷某一行為是否為公務(wù)行為不能僅從主觀或客觀上偏面認(rèn)定，而應(yīng)該綜合或選擇考慮主體、時(shí)間、地點(diǎn)、目的、內(nèi)容、方式、結(jié)果等要素，即主張綜合標(biāo)準(zhǔn)理論，他們的具體分歧是：

1.兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)以行為人的身份和行為人的職權(quán)為依據(jù)，認(rèn)為“公務(wù)員利用其公務(wù)員身份或職權(quán)所進(jìn)行的一切活動(dòng)，不論這種活動(dòng)是否越出了他的地域管轄權(quán)，也不論這種活動(dòng)是否逾越了他的專業(yè)管轄權(quán)”，都是公務(wù)行為。［b（1）］持此類觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為和職務(wù)行為比較復(fù)雜，如果讓相對(duì)人去識(shí)別公務(wù)員進(jìn)行的行為哪些是或不是行政機(jī)關(guān)命令或委托的事項(xiàng)是行不通的。事實(shí)上，當(dāng)公務(wù)員違法行為系故意或重大過(guò)失的狀態(tài)下所為時(shí)，國(guó)家對(duì)公務(wù)員保留求償權(quán)，所以對(duì)公務(wù)行為作擴(kuò)大解釋既可以避免把行政越權(quán)，濫用職權(quán)排除在公務(wù)行為之外，又可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、不放縱公務(wù)員違法責(zé)任的雙重目的。

2.三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)以劃分公務(wù)員個(gè)人行為與單位行為為基礎(chǔ)提出公務(wù)行為的判斷應(yīng)以下述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)：（1）公務(wù)員的行為以所屬單位各義作出的，屬單位行為，以自己名義作出的，屬個(gè)人行為；（2）公務(wù)員的行為是在他的職責(zé)范圍內(nèi)作出的，屬單位行為；如果超出職責(zé)范圍，必須結(jié)合第（1）和第（3）項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作綜合考察；（3）公務(wù)員的行為是執(zhí)行單位的命令或委托，不管單位命令或委托是否超越權(quán)限，概屬單位行為。單位的民事行為與行政行為可以根據(jù)各自行為的特征來(lái)確認(rèn)，具有平等有償特點(diǎn)的行為一般是民事行為。［b（2）］

3.四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)也從公務(wù)行為與個(gè)人行為的角度來(lái)界定公務(wù)行為，它提出確定劃分公務(wù)行為和個(gè)人行為的標(biāo)準(zhǔn)必須以依法行使職權(quán)原則、行政職權(quán)合理原則、緊急處置原則為基礎(chǔ)，進(jìn)而再?gòu)男袨橹黧w、行為形式要件、行為實(shí)質(zhì)要件和行為人的主觀要件四個(gè)方面對(duì)行為的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。公務(wù)行為必須符合四個(gè)條件，一是作出該行為的自然人有公務(wù)員的主體資格，二是該自然人必須以有該項(xiàng)行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行為，三是該行為必須是公務(wù)員行使職權(quán)范圍內(nèi)的行為，四是實(shí)施行為的公務(wù)員主觀動(dòng)機(jī)和目的必須正當(dāng)，只有出于依法執(zhí)行公務(wù)的動(dòng)機(jī)和保障相對(duì)人合法權(quán)益目的的行為才能認(rèn)定為公務(wù)行為?？傊痪湓?，只有完全合法行使職權(quán)的公務(wù)員行為才屬于公務(wù)行為。另外，該學(xué)說(shuō)還提出，越權(quán)行為如果出于公務(wù)員的疏忽大意、認(rèn)識(shí)有誤或職責(zé)不明，就行為人的主觀動(dòng)機(jī)和目的而言，他處于一種執(zhí)行公務(wù)的心理狀態(tài)，至少?zèng)]有意識(shí)到自己是在職權(quán)范圍外活動(dòng)，因此這種行為仍屬公務(wù)行為，其越權(quán)應(yīng)視為執(zhí)行公務(wù)中的一種過(guò)失。［b（3）］

4.綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)不對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限定，認(rèn)為公務(wù)行為的判斷是一個(gè)具體情況具體分析的過(guò)程，行為的時(shí)間、地點(diǎn)、目的、職責(zé)權(quán)限、名義、方式、法律適用等都是綜合考慮要素，不能絕對(duì)以某一要素或絕對(duì)以所有要素為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。［b（4）］

由于價(jià)值追求和合理角度選擇上的差異，要對(duì)以上觀點(diǎn)進(jìn)行是非評(píng)說(shuō)是困難的，然而這并不妨礙對(duì)它們作出分析。以上四學(xué)說(shuō)中，三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)對(duì)公務(wù)行為作了嚴(yán)格的范圍限制，他們都以合法行使職權(quán)為公務(wù)行為的核心內(nèi)容。其中的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)以名義、職責(zé)范圍為要素，將非出于公務(wù)員的行政機(jī)關(guān)命令和委托本身越權(quán)的公務(wù)員行為歸入公務(wù)行為，而其他的違法行使職權(quán)的公務(wù)員行為都不屬于公務(wù)行為。這種劃分無(wú)解釋-為什么公務(wù)員行使職權(quán)必須具備完美性，而行政機(jī)關(guān)自身卻可以發(fā)出越權(quán)命令。況且，該說(shuō)對(duì)公務(wù)員過(guò)高的責(zé)任要求-凡公務(wù)員行使職權(quán)行為違法均屬個(gè)人行為實(shí)在不是人之常情之說(shuō)。相比之下，四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)注意了公務(wù)員行為的非完美性，它從公務(wù)員行為時(shí)的主觀動(dòng)機(jī)出發(fā)，對(duì)公務(wù)員出于行使公務(wù)目的的過(guò)失越權(quán)行為作公務(wù)行為處理。除外，只有公務(wù)員在行為時(shí)名義、職權(quán)、動(dòng)機(jī)和目的均符合法律的執(zhí)行職務(wù)行為才屬于公務(wù)行為。這種處理可謂用心良苦，但它同樣無(wú)法回答-為什么也是出于行使行政權(quán)目的的部分濫用職權(quán)行為（比如客觀上顯失公正的行政處罰行為等）就不是公務(wù)行為？三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)表明的上述無(wú)法解釋的缺陷意味著他們?cè)诮嵌冗x擇上的不合理性。比照之下，兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)在角度選擇上非常宏觀，它以身份和職權(quán)為要素，將公務(wù)員利用其身份或職權(quán)的行為全部歸入公務(wù)行為范圍。這在某種程度上與現(xiàn)代行政法追求保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的宗旨相吻合。但是，這一觀點(diǎn)無(wú)意中違反了行政效益原則，對(duì)公務(wù)員利用其身份或職權(quán)的所有行為均作公務(wù)行為處理必然大大損害行政機(jī)關(guān)的公眾形象，也直接影響行政效率。四學(xué)說(shuō)中數(shù)綜合標(biāo)準(zhǔn)靈活性最強(qiáng)，似乎也最可取，可惜這種靈活性沒能解決根本問(wèn)題，因?yàn)椴煌牟门姓邥?huì)有不同的綜合考察結(jié)論。

二、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的選擇

以上分析表明，行政人之公務(wù)行為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的理論既不統(tǒng)一又不理想，筆者認(rèn)為，探求這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該從行政人行為可能屬于公務(wù)行為的相關(guān)要件著手進(jìn)行篩選。行為人行為是否屬于公務(wù)行為常與

下列要件有關(guān)：

第一，時(shí)間。通常，行政人在公務(wù)時(shí)間內(nèi)應(yīng)該履行行政職責(zé)，所以時(shí)間對(duì)行為性質(zhì)確認(rèn)有現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)學(xué)者考證，英早期行政法理論就以上下班時(shí)間劃分公務(wù)員的個(gè)人行為和公務(wù)行為。然而學(xué)者們很快發(fā)現(xiàn)，時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法回答上班時(shí)從事私人行為和下班后出于職業(yè)道德進(jìn)行實(shí)質(zhì)公務(wù)行為的情況。

第二，地域。行政人的職權(quán)本身包含地域管轄權(quán)，以地域范圍為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政人行為性質(zhì)認(rèn)定有意義，但是地域標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法解決地域內(nèi)行為人既可進(jìn)行公務(wù)行為，也可進(jìn)行私人行為的難題。

第三，職權(quán)。自然人之所以能成為行政人是因?yàn)樗@得了行政職權(quán)。所以沒有職權(quán)的行為不可能是公務(wù)行為。職權(quán)還可以成為行政人進(jìn)行行為是否超越權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，那么是否可以說(shuō)行政人在職務(wù)權(quán)限內(nèi)的行為就是公務(wù)行為，逾越職務(wù)權(quán)限的行為都是私人行為呢？這一假設(shè)在早年“國(guó)王不能為非”時(shí)代曾被立法確立，但是今天多數(shù)國(guó)家的立法都認(rèn)為一定范圍的行政越權(quán)自然是行政行為，所以，僅憑職權(quán)無(wú)法判斷行政人行為的性質(zhì)。

第四，名義。即表明身份。指行為人在進(jìn)行公務(wù)行為時(shí)明示或暗示表明行政人身份并同時(shí)表達(dá)以某行政主體名義行使職權(quán)。沒有表明身份的行為顯然不屬于公務(wù)行為（除非立法有例外規(guī)定，比如秘密偵查公務(wù)行為不允許表明身份后再行為），但是行政人以表明身份為掩護(hù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)的私人利益行為是否全部可歸入公務(wù)行為呢？如果可以，這明顯會(huì)慫恿行政人假借名義胡作非為。

第五，目的。通常，人的行為都是有意識(shí)、在一定目的驅(qū)使下進(jìn)行的。以行政人行為時(shí)的動(dòng)機(jī)為行為性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以避免自然人利用其行政人身份進(jìn)行私人利益的表面公務(wù)行為，但是目的本身需行為結(jié)果的推導(dǎo)性決定了這一標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)法操作性。

第六，行為表現(xiàn)（包括結(jié)果）。行為表現(xiàn)的確在某種程序上體現(xiàn)行為的性質(zhì)。如一個(gè)公安人員用槍射擊取樂的行為顯然不可能是公務(wù)行為，而一穿著公務(wù)制服的稅務(wù)人員向飯店收稅的行為通常是一個(gè)公務(wù)行為。可是，許多時(shí)候，行為表現(xiàn)根本無(wú)法顯示行為的性質(zhì)。

綜上，時(shí)間、地域、職權(quán)、身份、目的和外觀表現(xiàn)都無(wú)法單獨(dú)構(gòu)成行政人公務(wù)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果將它們?nèi)孔鳛闃?biāo)準(zhǔn)又必然出現(xiàn)互相矛盾而導(dǎo)致無(wú)法得出最后結(jié)論的情形。其實(shí)，這樣考察本身的思路是正確的，關(guān)鍵的問(wèn)題是，我們應(yīng)從上述要件中確定構(gòu)成公務(wù)行為的實(shí)質(zhì)要件，即必備條件。從公務(wù)行為本身的要求看，這種要件應(yīng)由實(shí)體和程序兩方面構(gòu)成。

程序要件：現(xiàn)代各國(guó)行政程序法對(duì)行政人進(jìn)行公務(wù)行為時(shí)的基本程序要求是表明身份，這既是保障相對(duì)人（被管理方）合法權(quán)益的需要，也是確保行政人忠于職守的需要。在有些沒有行政程序成文法的國(guó)家，這種程序規(guī)則已被確認(rèn)為基本的公正原則。表明身份意指行政人在進(jìn)行公務(wù)行為時(shí)向被管理方明確聲明或通過(guò)動(dòng)作和公務(wù)標(biāo)志說(shuō)明他具有某種行政職權(quán)并已開始行使行政職權(quán)的行為。沒有這種聲明便無(wú)法達(dá)到行為的公務(wù)性質(zhì)，除非立法作出了例外的規(guī)定。明確聲明通常以口頭和書面兩種形式進(jìn)行。這種聲明一般應(yīng)公布被代表行政主體的名稱，以使相對(duì)人明了眼前的真正的國(guó)家代表-行政主體。暗示聲明通常由行為動(dòng)作與公務(wù)標(biāo)志結(jié)合而成。這種聲明必須足以達(dá)到使相對(duì)人要相信其代表某行政主體進(jìn)行管理行為的程度。所謂公務(wù)標(biāo)志是指為使社會(huì)識(shí)別用于表明具備某種行政人身份或用于行政的器具的外形標(biāo)記。如公安人員佩帶的制服、警車、電警棍、“執(zhí)勤”袖套、手槍等。

實(shí)體要件：行政人本身已具有行政職權(quán)的性質(zhì)似乎表示職權(quán)不可能成為實(shí)質(zhì)要件，然而，真是行政人所擁有的職權(quán)，也只有職權(quán)才是實(shí)體要件的唯一內(nèi)容。沒有行政職權(quán)的非行政人肯定不可能為公務(wù)行為，但是有職權(quán)的行政人在表明身份以后的行為是否一定就是公務(wù)行為呢？回答這個(gè)問(wèn)題必須以各國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一國(guó)只把行政行為等同于合法行為時(shí)，行政人表明身份以后的行為只在職權(quán)范圍內(nèi)才屬公務(wù)行為，否則就是私人行為。行政賠償制度尚未確立時(shí)代各國(guó)采用的就是這種標(biāo)準(zhǔn)。但是，今天，各國(guó)普遍都把行政人表明身份后的越權(quán)行為歸為行政行為，并允許相對(duì)人對(duì)其提起行政訴訟?，F(xiàn)在的問(wèn)題是：越權(quán)超出怎樣的限制，該行為就變成了個(gè)人行為?；蛘哒f(shuō)，越權(quán)超過(guò)多少度數(shù)后該行為已喪失公務(wù)行為成份。這個(gè)度數(shù)就是行為與職權(quán)的牽連程度，即當(dāng)行為在地域管轄權(quán)、事務(wù)管轄權(quán)、層次管轄權(quán)方面全部逾越時(shí)，該行為即喪失公務(wù)行為的性質(zhì)。此時(shí)表明身份，已經(jīng)失去其重要性，盡管不表明身份肯定導(dǎo)致行為的非公務(wù)性，但表明身份也并不等于行政人行為即為公務(wù)行為。比如，其出差在外縣的一稅務(wù)人員在聲明代表國(guó)家后對(duì)該縣一違章建筑作出罰款2000元的處罰。這種行為已不具有任何公務(wù)的氣味，所以屬個(gè)人行為，而不是公務(wù)行為。至于在合法行為可能是公務(wù)行為之間是否還存在非公務(wù)行為，這還要繼續(xù)從各國(guó)立法分析。實(shí)際上，各國(guó)立法在這個(gè)問(wèn)題上都沒有明確規(guī)定，主、客觀學(xué)說(shuō)也因此而起。相比之下，客觀說(shuō)是符合時(shí)代潮流和行政法價(jià)值目標(biāo)的。

［（1）］《列寧全集》第2卷第253頁(yè)。［（2）］《文選》第292頁(yè)。［（3）］《列寧全集》第3卷第173頁(yè)。

［a（1）］已有的學(xué)說(shuō)都是關(guān)于公務(wù)員公務(wù)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說(shuō)，本文討論行政人的公務(wù)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)明顯比前者范圍廣，但內(nèi)容是一致的。

［a（2）］詳見許崇德等主編：《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年，第552頁(yè)；林準(zhǔn)等主編：《國(guó)家賠償問(wèn)題研究》，人民法院出版社1992年版，第96頁(yè)；張尚＠①主編：《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第604頁(yè)－605頁(yè)；施茂林著：《公共設(shè)施與國(guó)家賠償責(zé)任》臺(tái)灣大偉書局印行，第154－155頁(yè)。

［a（3）］同［a（2）］

［b