試論行政訴訟受案范圍的立法完善

PAGE10PAGE1摘要受案范圍不僅是行政訴訟法中的一個焦點，還是一個特有的問題。自1982年第一次創(chuàng)立行政訴訟法以來，我國行政訴訟受案范圍為了符合其發(fā)展方向，受案范圍一直在擴大。但從如今的角度來看，行政訴訟受案范圍還需進一步的完善。對行政相對人來說，受案范圍就相當于起訴范圍，為了不損害到公民的合法權(quán)益，應當謹慎界定受案范圍。本文通過分析最新修改的受案范圍，找出其相關(guān)的優(yōu)缺點，通過國外以及國內(nèi)的案例，其提出完善建議。關(guān)鍵詞：受案范圍合法權(quán)益發(fā)展方向AbstractThescopeofacceptingacaseisnotonlyafocusintheadministrativeprocedurelaw,butalsoauniqueproblem.Sincetheestablishmentoftheadministrativeprocedurelawforthefirsttimein1982,thescopeofacceptingadministrativecasesinChinahasbeenexpandinginordertomeetitsdevelopmentdirection.Butfromtoday'spointofview,thescopeofacceptingcasesinadministrativelitigationneedstobefurtherimproved.Fortheadministrativecounterpart,thescopeofacceptingacaseisequivalenttothescopeofprosecution.Inordernottodamagethelegitimaterightsandinterestsofcitizens,thescopeofacceptingacaseshouldbecarefullydefined.Thispaperanalyzesthescopeofthelatestamendment,findsoutitsadvantagesanddisadvantages,throughforeignanddomesticcases,andputsforwardsuggestionsforimprovement.Keywords:ScopeofacceptingLegitimaterightsandinterestsDevelopmentdirection目錄一、引言…………………1二、我國行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀………1（一）對現(xiàn)行法律適用的分析………………1（二）對新《行訴解釋》評價…………2三、行政訴訟受案范圍的相關(guān)問題………………4（一）立法模式…………………3（二）可訴范圍…………………4四、完善我國行政訴訟受案范圍的建議………………6（一）科學立法………6（二）抽象行政行為納入受案范圍…………………7（三）部分內(nèi)部行政行為可訴…………………8五、總結(jié)………………8參考文獻………………9致謝……………………10試論行政訴訟受案范圍的立法完善一、引言行政訴訟案件的受理范圍，是指人民法院可以依法受理行政糾紛的類型和權(quán)限。在行政訴訟之前，我們首先應具有受理案件的范圍。確定受理案件的范圍，對于實現(xiàn)行政機關(guān)依法行使相應權(quán)利的監(jiān)督，對行政相對人合法權(quán)益的重點保護以及及時審判具有重要意義。因此，這是十分重要和必要來讓行政訴訟受案范圍擁有明確的立法。雖然我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》也對行政訴訟受案范圍作了相關(guān)的立法規(guī)定，但是這些規(guī)定存在著許多的問題，不僅使得部分行政行為監(jiān)督遭受了流失，也不能很好地全面讓行政相對人享有他們本該擁有的合法權(quán)益。綜上所述，行政訴訟關(guān)于行政訴訟受案范圍的立法完善還有著許多問題等著我們?nèi)ソ獯?。二、我國行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀（一）對現(xiàn)行法律適用的分析行政訴訟中的法律適用，是指導人民法院依照法律程序，對各種行政案件適用法律法規(guī)（或參照法規(guī)），以檢查行政機關(guān)的具體行政行為是否屬于實務的活動。2015年5月1日其實施的《行政訴訟法》相比以往有更多的新內(nèi)容，例如，擴大受案范圍，行政機關(guān)不得干擾，阻礙法院立案，延長時效期限“半年”，可以跨區(qū)域管轄，復議機關(guān)為共同被告[2]。其中變化最大的莫過于關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定。對目前而言，國家為了改革，將司法審查作為了最主要的點，主要是將“具體行政行為”改為“行政行為”。這使得現(xiàn)行法律中有更多的行政行為由不可訴轉(zhuǎn)變成了可訴，將行政強制執(zhí)行、征用決定、濫用行政權(quán)限制競爭、違反行政協(xié)議等這些都轉(zhuǎn)變成法院可受理的可訴對象，使得行政訴訟法的受案范圍有所擴張。在之前的《行政訴訟法》中，受案范圍一直是個大問題，它明確的列出了可訴與不可訴的范圍，以至于受案范圍十分的狹窄，導致平民百姓們不能很好的維護自己的權(quán)益，而將“具體行政行為”改成“行政行為”將曾經(jīng)不可訴的部分抽象行政行為也變成了可訴范圍的一份子。受保護的權(quán)益從“個人權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)”到“除政治權(quán)利外的所有合法權(quán)益”?，F(xiàn)行法律在行政訴訟中保護權(quán)益的范圍也發(fā)生了變化，從以前的“以人身權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)”發(fā)展到今天的“除政治權(quán)利外的所有合法權(quán)益”，這一點毋庸置疑。突破了行政相對人權(quán)利的限制。但是，根據(jù)第11條第2款的規(guī)定，法律和法規(guī)需要確定是否對侵犯政治權(quán)利等行為提起訴訟?！肮?，法人和其他組織的權(quán)利不僅是人身和財產(chǎn)權(quán)，而且是政治權(quán)利。當行政機關(guān)侵犯公民，法人和其他組織的政治和其他權(quán)利時[6]，該怎么辦？本法第二條本法規(guī)定，人民法院應當受理其他可以依照法律，法規(guī)起訴的行政案件?！钡?，在現(xiàn)行法律第13條第二款中，法院不接受針對行政法規(guī)的訴訟，這使整個進展沒有一個好結(jié)局。（二）對新《行政訴訟法司法解釋》評價1、新《行訴解釋》對當事人資格進行了明確界定在研究行政訴訟受理范圍的過程中，應考慮兩個問題，一是擴大受理范圍，二是簡化救濟渠道[2]。兩個問題是實現(xiàn)司法救濟，以使可訴行為順暢而有益。在新的《行訴解釋》中，原、被告的資格已經(jīng)有了明確的界定，此外，它還強調(diào)“與行政行為有密切關(guān)系”的行政相關(guān)人才是本案的適當原告。這樣的措施使“打假人”不可能在行政訴訟中濫用訴權(quán)[2]，不僅解決了提起訴訟的門檻造成的訴權(quán)濫用問題，并且還節(jié)約了司法資源。從而從根源上真正地解決了一些將會損害行政相對人合法權(quán)益的行政爭議行為。不僅如此，新《行訴解釋》還明確了一些被授權(quán)組織的被告資格。往往在很多行政案件中就是被授權(quán)組織究竟是否為案件中的適格被告中出了問題，但此次新的修改大大的解決了該問題的并且還得到了其他方面的進步。按照以往的說法來講，基層群眾自治組織、各行業(yè)的自制協(xié)會、開發(fā)區(qū)的職能部門等等主體都不是法律上所認可的行政主體，這也導致行政相對人想將其列為被告時收到了阻攔，但是在司法解釋和現(xiàn)行法律中，它們被告的資格是顯而易見的。如果相關(guān)人員對這些機構(gòu)的行為不滿意，他們可以依法直接將其作為被告。這一規(guī)定，既避免了這些機關(guān)或組織推來推去，又救濟渠道暢通，行政訴訟受理范圍擴大，降低了訴訟難度。2、對規(guī)范性文件進行附帶審查的程序進行細化過去，現(xiàn)行法律規(guī)定可以對規(guī)范性法律文件進行附帶審查，但是沒有具體方法可以審查此聲明，但是新的“行動解釋”對此做了更詳細的規(guī)定。本次司法解釋的一項巨大的進步就在于在對抽象行政行為的審查還規(guī)定了再審程序，該程序可用于審判監(jiān)督，這無疑是將現(xiàn)行法其中的大漏洞狠狠地補了起來。新《行訴解釋》還闡明了抽象行政行為的審查方法，它僅是從頒布機構(gòu)是否超出職權(quán)范圍，是否違反法律程序，規(guī)范文件是否違反法律等方面來審查合法性。上級法律，指定機關(guān)是否非法增加了自己的權(quán)利或增加了對方的義務或減少了對對方的權(quán)益等，這將大大增加了審查的力度，更好的制止某些不講道理的行政機關(guān)。此外，審委會、上級法院、最高人民法院如果認為抽象行政行為不合法的，法律上也為其制定了相關(guān)的權(quán)利，既提起審判監(jiān)督程序，這不僅將不合法的規(guī)范性文件的后路封死了，更是對不合法的規(guī)范文件上多了一層厚厚的枷鎖。3、新《行訴解釋》中存在的局限問題新《行訴解釋》在現(xiàn)行法第13條的負面清單方面不僅增加了許多不可訴的行為定，還做了更詳細的規(guī)定，這樣的作法不僅使得行政訴訟受案范圍有了更加多的限制，也是它的局限問題。但從法理角度來看，設(shè)置禁止列表中應嚴格遵循法律保留原則，既受案范圍規(guī)定的權(quán)利應當交由全國人民代表大會及其常委會保留，任何人不準用任何方式將負面清單隨意的變大或者變小[2]。可見最高人民法院此次頒行的新《行訴解釋》在負面清單中增加了五項，更是違背了“法律保留原則”。不僅如此，新《行訴解釋》的第一條將包括過程性行為共九類行為列入了負面清單之中，這樣子的規(guī)定將會使得行政相對人更難以去維護自身的相關(guān)權(quán)益。不僅如此，新《行訴解釋》第一條在負面清單中擴張了五種行為，例如內(nèi)部處理行為，程序行為，輔助執(zhí)行行為，信訪處理行為，這將使行政相對人維護自己的相關(guān)權(quán)益更加困難。三、行政訴訟受案范圍的相關(guān)問題（一）立法模式新的《行政訴訟法》于2015年5月1日生效，對受理案件的范圍做出了新規(guī)定，其中包括第二條、第一十二條和第十三條。新規(guī)定第二條采用概括式的方法，明確規(guī)定了受理行政訴訟案件的范圍包括：公民，法人或者其他組織認為其合法權(quán)益受到行政機關(guān)或者行政機關(guān)的行政行為侵害，相關(guān)人員有權(quán)依照本法向人民法院起訴行政機關(guān)和行政人員。并且在上述提到的行政行為主要指的是法律法規(guī)以及被授權(quán)組織所作出的行為，不然并不能將其稱為行政機關(guān)或者行政工作人員，因為主體不適格無法作為被告。新規(guī)定中第一十二條采取了肯定的方式列舉了受案行為。其中包括行政處罰、行政強制措施和行政強制執(zhí)行、行政許可、行政確認、行政征收征用決定及其補償、等協(xié)議的行為。新規(guī)定中第十三條采取了消極類型列舉的方式，明確表示，有四種行政訴訟不屬于該法的范圍。除此之外，其他行政行為都是可訴的[10]。受案范圍作為規(guī)范法院受理行政案件的范圍，要用一定的方法表達出來才可使其具有可操作性。各個國家因不同的國情，對行政訴訟受案范圍確定的方式是不一樣的。有的國家以概括式確立行政訴訟受案范圍，也就是由行政訴訟發(fā)電對于受案范圍做概括性的規(guī)定，這壓根做比較簡單，也能更全面更大限度的保障行政相對人的合法權(quán)益，但由于范圍較為寬廣，可操作性不強。有的國家則采用列舉式的方法確立行政訴訟受案范圍，它的優(yōu)缺點恰好與概括式相反。所有有的國家以混合式確立該國的行政訴訟受案范圍，同時并用概括式與列舉式，吸收兩種方式的缺點，現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家也是采用此種方式。我國行政訴訟受理案件的新范圍采用混合立法制度，首先從總體上解釋了受理案件的范圍，然后列舉了受理案件的具體11項行動，最后再用否定式將四種行為排除之外。主要也是基于我國的行政訴訟制度還不夠發(fā)達，所以需要采取改寫方法來明確受案范圍從而保障法律制度的穩(wěn)定性與適用性。但這也有弊端，毫無疑問，以肯定式列出的十一種行政行為將緊緊概括一般規(guī)定，縮小了受案范圍。（二）可訴范圍對比上一步《行政訴訟法》，現(xiàn)行法律明顯的擴大了受案范圍，呼應了法治和法治相關(guān)的改革目標和計劃奠定了政府的基礎(chǔ)。但仍存在需要修補的漏洞，具體表現(xiàn)由下面幾個點：我國的行政訴訟范圍過于狹窄，也很難保護當事人的利益。我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“公民在其人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)權(quán)益受到行政機關(guān)行政行為侵犯后可以依法向人民法院起訴獲得救濟，且救濟范圍僅限于第十二條的規(guī)定，除此以外的行政糾紛則不屬于法院受理范圍?！痹摲l僅僅將人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)列為了可訴的范圍里面，而憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利不僅由人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還有社會權(quán)、文化教育權(quán)等等，可以表明在《行政訴訟法》第十二條就已經(jīng)與憲法有關(guān)保障人權(quán)的規(guī)定相違背了，并且如果當事人的這些權(quán)利受到了行政機關(guān)的侵犯，他們就只能尋求行政救濟而不是司法救濟，這將從根本上不利于督促行政機關(guān)依法行政。司法監(jiān)督范圍之外還存在著部分行政行為，不好實現(xiàn)行政訴訟目的?，F(xiàn)行《行政訴訟法》以監(jiān)督行政權(quán)作為立法的目的之一，但是，行政訴訟的范圍仍然存在一些行政行為，這也使得司法權(quán)力無法有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。這部分的行為主要有：抽象行政行為。抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人、不特定的事所指定的法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政行為。抽象行政行為恰恰與具體行政行為相反[1]?！缎姓V訟法》第十三條第二項的規(guī)定，人民法院不受理當事人針對抽象行政行為提起的訴訟。但由于抽象行政行為是針對不特定的人和不特定的事情而作出的，一旦抽象行政行為違法，導致?lián)p失的范圍和程度將會比具體行政行為違法更為嚴重，所以在法治發(fā)達的國家是允許針對部分抽象行政行為提起訴訟的。在英美法系中法律中都有明確的規(guī)定，將部分抽象行政行為納入受案范圍，可以監(jiān)督行政權(quán)的行使，進而防止其損害更多人的合法權(quán)益。最高人民法院指導案例5號就是個典型的例子。在其中，某市鹽務局對于某鹽務公司沒有報告相關(guān)許可證并經(jīng)營的一系列行為作出行政處罰，雖說鹽務局是依據(jù)相關(guān)辦法來設(shè)定改許可證，但該行政許可在相關(guān)法律和國務院的《鹽業(yè)管理條例》并沒有直接的規(guī)定。這就是現(xiàn)實生活中常見的具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為違背了上位法的情形，我們往往能從現(xiàn)實中見到以抽象行政行為為始所出現(xiàn)的行政違法、越權(quán)等等行為。由于現(xiàn)在的法律以及相關(guān)規(guī)定，法官并不能直接認定該抽象行政行為無效。既不能直接否定，又不能損害行政相對人的合法權(quán)益，該指導性案例就使用了附帶行審查的方式來解決這一問題。這種方式的關(guān)鍵就在于法官的裁判結(jié)論是針對具體行政行為作出的，并沒有將抽象行政行為放在裁判結(jié)論里面，并且最終維護了行政相對人的合法權(quán)益。本質(zhì)上，指導性案例將抽象的行政行為納入審查范圍，擴大了行政訴訟的范圍，使更多的行政相對人獲得了權(quán)利救濟。二、內(nèi)部行政行為?！缎姓V訟法》中規(guī)定了內(nèi)部行政行為也不屬于行政訴訟受案范圍。內(nèi)部行政行為指的是行政主體在內(nèi)部行政管理過程中所作的支隊行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，簡而言之，這是任命和撤消行政人員的決定。如果當事方因內(nèi)部行政行為而發(fā)生糾紛，通常是通過復議、申訴等方式解決。但隨著時代的發(fā)展，內(nèi)部行政行為不可訴也成為了一大問題。從法理學的角度上來看，國家機關(guān)工作人員具有普通公民與公務員兩種身份，如果說國家機關(guān)做出的行政行為是針對公務員這個身份做出的，那么該行政行為就屬于國家機關(guān)內(nèi)部事務，從而表明了法律將內(nèi)部行政行為規(guī)定為不可訴是有道理的。但如果國家機關(guān)所做的行政行為涉及到了公務員的公民身份時，這時也必然涉及到了他們的權(quán)利，這就從內(nèi)部行政行為轉(zhuǎn)化為了外部行政行為，使他們的基本權(quán)利產(chǎn)生了影響，這也違反了“憲法”規(guī)定的保障公民的基本權(quán)利。三、終局行政行為?！缎姓V訟法》第十三條第四項中規(guī)定了法院不受理法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為。終局行政行為指行政機關(guān)對某些糾紛作出裁定后，當事人不滿意的，只能向作出最終裁定的行政機關(guān)或者其上級機關(guān)提出上訴，而不能像人民法院一樣提起行政訴訟[4]。簡單來說就是發(fā)生在相關(guān)規(guī)定內(nèi)的糾紛時當事人職能向行政機關(guān)尋求救濟，該規(guī)定的目的在于減少法院的訴訟，需要促進行政行為的穩(wěn)定性與行政機關(guān)的權(quán)威，但該規(guī)定始終違背了私法最終解決原則，完全偏離了建設(shè)法治中國等的目標。四、完善我國行政訴訟受案范圍的建議（一）科學立法現(xiàn)有立法措施的缺陷是行政訴訟范圍不完美的主要原因之一[2]。負面清單并不能包含著無數(shù)的不可訴行為，我們可以用混合的方式來建造這個體系，但應該只采取概括式和否定式列舉，概括式的規(guī)定需通過更多的司法解釋和立法解釋來進行釋明因為其范圍太過廣泛，對于一些較為具體的問題難以界定。而2015年的新《行政訴訟法》在立法模式上仍然采用這種“權(quán)利說”模式。在現(xiàn)代法治國家中，處理行政訴訟案件的范圍與我國不同，因為它們都是根據(jù)利益理論進行立法的。例如，在特殊權(quán)利和義務的關(guān)系中，行政相對人的自由權(quán)被剝奪，并帶有義務，導致行政相對人有了服從命令的義務，并且拒絕服從的話行政機關(guān)還有著懲戒的權(quán)利。這樣的權(quán)利義務關(guān)系侵害了相對人的合法權(quán)益。我國雖然在新的行政訴訟法中將抽象行政行為歸納進行政訴訟受案范圍里面，但是并沒有消除這種不公平不合理的存在[4]。有學者建議不僅要將符合概括式列舉額的規(guī)定納入到受案范圍中來，還要將特別權(quán)利義務關(guān)系廢除，讓行政訴訟法在實踐當中發(fā)揮更好的作用并且更好地保障行政相對人的合法權(quán)益。（二）抽象行政行為納入受案范圍在當下法治社會面前，由于抽象行政行為的特殊性質(zhì)，我們需要盡快地將其納入司法監(jiān)督，這是一項重大的任務。抽象行政行為與具體行政行為大不相同，若具體行政行為違法，它只是某些人與事被破壞，而抽象行政行為是大大相反。如果抽象行政行為是違法的，那么就會出現(xiàn)一系列大量的行政違法問題，因為抽象行政行為總是針對未指明的人和事件。我們認為，在審查抽象行政行為時，我們可以跟從一個方法，即規(guī)范性文件應該能夠作為可操作的對象來審查其合法性，并且對合理性不能審查但能提建議，由司法機關(guān)提交給規(guī)范性文件的制定者及其上級部門進行審查[2]。從歷史來看，行政行為接受司法監(jiān)督都是一個必然的趨勢。比如說在法國，他們有行政法院的存在，一般性的條例都是要接受那里的司法審查。美國的行政法規(guī)在頒布值卡都是要經(jīng)過法院的合憲性審查。英美法系可見在某些方面還是比較完善的，而我國對于抽象行政行為沒有像某些國家有設(shè)立單獨的審查制度，我國也不像法國有行政法院，而是用附帶審查的方法來審查規(guī)范性文件。有關(guān)學者認為，司法機關(guān)應積極行使監(jiān)督權(quán)，審查具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。也就是說，司法機關(guān)自己本身有責任對規(guī)范性文件進行全面審查，即使行政相對人沒有提出審查要求，審查的內(nèi)容并不局限于程序方式等是否合法，還必須審查作為基礎(chǔ)的規(guī)范性文件的合法性，不僅解決特定行政行為引起的糾紛，而且還要審查該行為的基礎(chǔ)，從而防止出現(xiàn)更多侵害行政相對人權(quán)益的行為。同時還要新增一些對抽象行為提起公益訴訟的制度，對一些存在問題的行為但還未造成侵權(quán)的隱患進行審查，要從根源處罰才能保障行政相對人的合法權(quán)益。在公益行政訴訟當中，主體方面應該有所規(guī)制。有關(guān)學者認為可以由人民檢察院提起公益訴訟為主，其余的專業(yè)組織及協(xié)會為輔，針對有關(guān)行政行為和規(guī)范性文件提起公益訴訟。專門的人做專門的事，由專門的法院來管理改些案件，保持審理的專業(yè)性。對于規(guī)范性文件的審查方式，應當圍繞其合法性，是否違憲、違反上位法等進行審查。（三）部分內(nèi)部行政行為可訴行政訴訟法明確規(guī)定了公務員的內(nèi)部行為，如獎懲決定，任免決定等，是不可訴的行為。它認為不可訴的情形只有當外部影響是內(nèi)部管理行為的時候。這也導致公務員與公民之間的權(quán)利已經(jīng)有了天差地別。按常理來說，行政相對人才是行政訴訟的適格主體，然而行政機關(guān)工作人員即公務員在工作過程中并不是以公民的身份，而是代表著機關(guān)，由此可得出他們并不是適格的原告。而且行政機關(guān)履行職能當中并不包含對于公務員的獎懲，這也不符合行政法當中的相關(guān)規(guī)定。所以公務員不僅將無法提起行政訴訟，也不能提起相關(guān)行政訴訟法違背憲法的