論無效行政行為的公定力

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摘要在我國的行政管理體制下，行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能中難免會產(chǎn)生過失，作為相對人的普通公民是難以憑借自己的理性與專業(yè)性來判斷是否屬于無效的行政行為。的確，在一個合法行政行為里主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序的每一樣的必不可少，這樣判斷存在著一定的專業(yè)性。由于近代思想啟蒙運(yùn)動，三權(quán)分立、人民主權(quán)等思想對西方國家影響深遠(yuǎn)，有限公定力理論在美國、歐洲等發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展較為成熟，這讓它們形成保護(hù)相對人合法權(quán)益，限制公權(quán)力的體制。再看我國，我國屬于大陸體系的成文法國家，由于缺乏深厚的文化底蘊(yùn)，不可以簡單移植外國行政制度，按照實(shí)際情況來看，我們需要通過努力完善國家法律制度。我國對于情節(jié)嚴(yán)重且有明顯的違法行政行為是否具有公定力作出了明確的回答，但是卻在對無效行政行為的認(rèn)知中沒有得全面、合理的分析，所以面對該缺陷，我們應(yīng)當(dāng)選擇完全公定力理論來進(jìn)行有效地應(yīng)對，這是對公定力的尊重，有利于維護(hù)政府權(quán)威，建設(shè)法治政府、建設(shè)法治社會。關(guān)鍵詞：無效行政行為完全公定力有限公定力法律制度AbstractUnderourcountry'sadministrativesystem,administrativeorganswillinevitablymakemistakesinperformingtheiradministrativefunctions.Asarelativeperson,itisdifficultforordinarycitizenstojudgewhetheritisaninvalidadministrativeactbyvirtueoftheirownrationalityandprofessionalism.Indeed,inalegaladministrativeact,themainbody,content,authorityandproceduresareallessential,thusjudgingthereisacertaindegreeofprofessionalism.Inmodernenlightenmentthought,theideasofseparationofpowersandpeople'ssovereigntyhadafar-reachingimpactonwesterncountries.ThetheoryoflimitedpublicpowerwasrelativelymatureindevelopedregionssuchastheUnitedStatesandEurope,whichledthemtoformasystemtoprotectthelegitimaterightsandinterestsoftheircounterpartsandrestrictpublicpower.Lookingatourcountryagain,ourcountrybelongstothewrittenlawcountryofthemainlandsystem.Duetothelackofprofoundculturalbackground,wecannotsimplytransplanttheforeignadministrativesystem.Accordingtotheactualsituation,weneedtoimprovethenationallegalsystemthroughefforts.Ourcountryhasmadeaclearanswertowhethertheseriousandobviousillegaladministrativeactshavepublicdetermination,butithasnotmadeacomprehensiveandreasonableanalysisinthecognitionofinvalidadministrativeacts.Therefore,weshouldchoosethetheoryoffullpublicdeterminationtodealwiththisdefecteffectively.Thisisarespectforpublicdetermination,whichisconducivetomaintaininggovernmentauthority,buildingagovernmentruledbylawandbuildingasocietyruledbylaw.Keywords:thelegalsystemoftheinvalidadministrativeactwithlimitedpublicpower目錄TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、無效行政行為公定力的概念 1三、無效行政行為完全公定力的探析 1（一）從行政行為的主體探析 1（二）從行政行為的權(quán)限探析 2（三）從行政行為的內(nèi)容探析 3（四）從行政行為的程序探析 4四、選擇完全公定力的理由 5（一）有利于維護(hù)法的安定性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性 5（二）實(shí)踐成本低 6五、我國無效行政行為制度的構(gòu)建 7（一）以法律形式確立無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)與種類 7（二）貫徹行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度 8（三）引進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人刑事追究制度 9（四）完善行政救濟(jì)制度 9參考文獻(xiàn) 10致謝 11論無效行政行為的公定力一、引言由于行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)公眾利益的特質(zhì)，行政機(jī)關(guān)一經(jīng)作出的行政行為具有公定力。但一直以來，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為被相對人實(shí)施抵抗，拒絕履行的現(xiàn)象經(jīng)常會出現(xiàn)，這不僅侵犯政府的權(quán)威性，長期以往也會對公民的公眾利益造成不利影響。按照無效行政行為的完全公定力理論來指引，我們得出很多成功的啟示與經(jīng)驗(yàn)。因此，要選擇適用無效行政行為完全公定力理論。完全公定力理論能夠指引我國無效行政行為制度的構(gòu)建，在它的合法構(gòu)建下，行政機(jī)關(guān)能做到事前防預(yù)、事后補(bǔ)正，能夠作出更完善更加合理的行政行為使得在實(shí)踐中能夠發(fā)揮出其應(yīng)有價值和功能，更好地推動政府法治化的進(jìn)程。二、無效行政行為公定力的概念由于行政行為是以維護(hù)公共利益為目的，它具備固有的公定力。所謂“公定力”，是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關(guān)的行政相對人都應(yīng)當(dāng)先加以遵守或服從。在關(guān)于無效行政行為是否具有公定力的問題上，完全公定力說認(rèn)為，瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分界限，無論在理論還是實(shí)踐上都難以辨認(rèn)，要經(jīng)過國家法定程序才能確定無效。有限公定力說認(rèn)為，瑕疵行政行為與無效行政行為可區(qū)分，無效行政行為具有公定力，對于那些重大瑕疵無效的行政行為，仍認(rèn)定有公定力，將會對個人權(quán)利和自由進(jìn)行侵犯，不需要經(jīng)過國家法定程序，也可確定其無效[1]。三、無效行政行為完全公定力的探析（一）從行政行為的主體探析一個合法的行政行為，行政主體也要合法，行政行為的實(shí)施者應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格，要有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，在其限定的委托范圍內(nèi)，以行政主體的名義作出行政行為。在現(xiàn)實(shí)的生活中，具備行政主體資格的實(shí)施者通過授權(quán)行使行政機(jī)關(guān)的管理職能，由于相對人經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對等的情形，出現(xiàn)對配合行政機(jī)關(guān)管理的義務(wù)認(rèn)識淡薄，卻對個人權(quán)利意識強(qiáng)，經(jīng)常存在相對人故意的認(rèn)為實(shí)施者行政行為的主體不具備行政主體資格，以該行政行為存在主體有重大明顯違法情形來抵抗該行政行為[2]。國際體育仲裁法庭發(fā)布了世界反興奮劑機(jī)構(gòu)訴孫楊及國際泳聯(lián)的聽證會判決結(jié)果，孫楊拒檢案判決敗訴了，他要面臨八年的禁賽。這對于運(yùn)動員來說相當(dāng)于整個職業(yè)生涯被毀掉。事情的經(jīng)過是這樣的，在對孫楊進(jìn)行藥檢當(dāng)晚，同行三人中，一位主檢官，一位尿檢官，一位血檢官。孫楊認(rèn)為尿檢官和學(xué)檢官沒有提供相關(guān)的資質(zhì)證明，不具備相應(yīng)的行政資質(zhì)，以此為由抗拒檢查。但是，根據(jù)藥檢規(guī)則，主檢官應(yīng)出示授權(quán)書、個人資質(zhì)證明、身份證明，血檢官需出示護(hù)士證，尿檢官只出示身份證，規(guī)則上寫得得清清楚楚，并且授權(quán)小組就只有一個。而且所謂血檢官只是抽血，護(hù)士證足以，尿檢官只是監(jiān)督孫楊取尿，身份證足以，作如此簡單的行政流程哪需要這么行政資質(zhì)來證明。這就相當(dāng)于，晚上有警察查酒駕，然后你卻要警察提供相關(guān)酒精測試的資質(zhì)證明才肯配合測試。由此，我們可以認(rèn)為，孫楊因行政資質(zhì)不具備而拒絕配合檢查，是完全基于自身的懷疑錯誤、判斷錯誤。判決下來后，孫楊向瑞士聯(lián)邦最高法院提起上訴，但是法院對于案件的介入相當(dāng)有限，對于法庭調(diào)查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、相關(guān)的證據(jù)，瑞士聯(lián)邦最高法院無法干涉質(zhì)疑，只能審查形式上是否合法，只要流程合法，只會維持原先判決。其實(shí)，孫楊就算是尿檢呈陽性，也只是短期的禁賽而已，并不會導(dǎo)致禁賽八年的懲罰，孫楊此舉動這無疑是個不理智的判斷。所以，贊成完全公定力學(xué)說，行政機(jī)關(guān)具有權(quán)威性，它是不能依靠相對人的理智判斷而行使抵抗權(quán)的，要通過法定程序來認(rèn)定不具備主體資格，從而確認(rèn)無效。（二）從行政行為的權(quán)限探析1、在行政權(quán)限范圍內(nèi)施行行政機(jī)關(guān)要求在行政權(quán)限的范圍內(nèi)行使職權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力，行政機(jī)關(guān)是由人大選舉產(chǎn)生的，由它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督，在人大制定的法律法規(guī)、作出的通知決定，行政機(jī)關(guān)必須去認(rèn)真施行。在人大制定的行政權(quán)限范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)要合法合理的履行行政職能，不能超越職權(quán)去行使司法權(quán)、立法權(quán)。所以，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)限時，人大不僅具有事前防范的作用，還有事后監(jiān)督的作用，具有如此強(qiáng)大的公權(quán)力作保障，完全公定力理論得以支持。不超越職權(quán)超越職權(quán)是指行政主體的行為在沒有得到法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不當(dāng)行使的行政職權(quán)[3]?！兑螺x訴長沙市雨花區(qū)黎托街道辦事處其他行政行為一案一審行政判決書》中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出的行政行為超越職權(quán)，法律適用錯誤，判決行政機(jī)關(guān)敗訴。事情是這樣的，長沙市雨花區(qū)政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，對當(dāng)事人的房屋作出采取排危措施，拆除房屋，以消除安全隱患的告知書。該行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)行使行政行為，試圖以權(quán)代法，以勢壓民，在沒有對房屋未委托資質(zhì)鑒定機(jī)構(gòu)鑒定的情況下錯誤對《長沙市房屋安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行適用，嚴(yán)重侵犯相對人的合法權(quán)益。隨后引社會各界的關(guān)注，案件經(jīng)過了長沙市雨花區(qū)人民法院的審理判決，在審理中認(rèn)為超越職權(quán)，并且在關(guān)于《長沙市房屋安全管理?xiàng)l例》的適用條件基本要求是國有土地，而當(dāng)事人的土地卻屬于集體土地，最后案件以撤銷《危鑒定情況告知書》為最終判決。這是一件本屬行政拆遷補(bǔ)償?shù)陌讣钱?dāng)?shù)卣綑?quán)限，以拆代賠，造成了相對人的合法權(quán)益遭受到侵犯。筆者認(rèn)為，在該案件中，行政機(jī)關(guān)因它的權(quán)勢對當(dāng)?shù)氐挠绊?，試圖可以權(quán)代法，忽視相對人的合法權(quán)益，但由于我國的司法審查行政權(quán)制度的完善，案件也得到了平息，最后該超越職權(quán)的性質(zhì)會得到實(shí)證，所以贊成完全公定力學(xué)說，否定相對人的抵抗權(quán)。超越職權(quán)的無效行政行為可以通過行政機(jī)關(guān)自身的修正或者司法機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)的司法審查等作用得到解決，能更好保障法律關(guān)系的穩(wěn)定。從行政行為的內(nèi)容探析行政行為的內(nèi)容合法要符合立法目的，其內(nèi)容要有事實(shí)根據(jù)且證據(jù)確鑿，并且能正確適用依據(jù)。在關(guān)于該內(nèi)容上，行政機(jī)關(guān)要保證每個作出一個行政行為是符合該要求是不可能實(shí)現(xiàn)，可能存在瑕疵現(xiàn)象。因此，有限公定力理論是認(rèn)為要根據(jù)瑕疵程度來劃分瑕疵行政行為與無效行政行為，相對人可以以該行政行為屬于無效的情形來行使抵抗權(quán)。完全公定力學(xué)說卻否定該說法，它認(rèn)為行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，要通過法定程序才可以推定無效行政行為的情形。從行政行為的內(nèi)容上來探析無效行政行為，無效行政行為作出缺乏了事實(shí)、證據(jù)的正確性，在依據(jù)適用上存在重大問題，而且并沒有符合立法目的[4]。根據(jù)完全公定力理論，無效行政行為并不可以由普通人作出判定，要得出無效結(jié)論，要把該標(biāo)準(zhǔn)和民法的證明標(biāo)準(zhǔn)相契合，就是在全案達(dá)到高度蓋然性來作出標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)法院作為無效判決最終裁判者。我國在司法上對無效的判決標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，首次增加確認(rèn)無效的判決形式，在行政法理論和真實(shí)的行政訴訟案例中也出現(xiàn)了確認(rèn)無效的應(yīng)用，其后經(jīng)過立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的不斷努力下，行政行為無效的規(guī)定也出現(xiàn)在我國的行政法律、法規(guī)規(guī)章和一些規(guī)范性文件中。司法上的完善又可以將無效行政行為的責(zé)任后果歸咎于行政機(jī)關(guān)，在有限公定力情況下，相對人可以根據(jù)自身判斷無效行政行為的合法性來行使抵抗權(quán)，當(dāng)一種具有保護(hù)公眾利益屬性的行政行為被抵抗權(quán)后，公眾的合法權(quán)益可能遭受侵犯，并且導(dǎo)致無法彌補(bǔ)的損失。面對疫情的嚴(yán)峻，我國行政機(jī)關(guān)，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十一條規(guī)定，對傳染病暴發(fā)、流行區(qū)域內(nèi)流動人口，突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)做好預(yù)防工作，落實(shí)有關(guān)衛(wèi)生控制措施；對傳染病病人和疑似傳染病病人，應(yīng)當(dāng)采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施。國家采取隔離、封城、停產(chǎn)停業(yè)、停學(xué)等相關(guān)措施，在國家的強(qiáng)有力行政手段下，疫情得到了很好控制。但，同樣具有政府管理的西方國家，在迎接疫情的時候，意大利人民在對人身自由的意識強(qiáng)烈下，面對相關(guān)工作人員采取行政措施，認(rèn)為其行政行為侵犯其人身自由，屬于無效行政行為，不配合政府的工作，最終讓意大利的疫情亮起了紅燈，導(dǎo)致了多人感染病毒，民眾造成了巨大的損失。所以，一種具有保護(hù)公眾利益的權(quán)力并不能由相對人來決定，否則民眾可能會造成嚴(yán)重的后果（四）從行政行為的程序探析現(xiàn)代行政法認(rèn)為，合法行政行為不僅要實(shí)體公正，還要程序公正。程序公正是政府保證行政權(quán)合法行使，以此更好維護(hù)相對人利益的保障[5]。無效行政行為有限公定力說認(rèn)為，面對重大程序錯誤的行政行為無公定力，而筆者始終堅持完全公定力的觀點(diǎn)，行政行為的公定力不止于流于形式上的程序，更重要的是其后面能有保障行政機(jī)關(guān)合理運(yùn)行的制度來保障，更不是相對人的抵抗權(quán)。程序正當(dāng)要做到制度的完善與改進(jìn)，包括對行政公開制度、聽證制度、公共參與制度的設(shè)置與執(zhí)行,努力提高民主性與公眾參與度；以及對行政行為法定步驟遵從，例如行政規(guī)范性文件的作出是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要依據(jù)，也是現(xiàn)代行政制度重要組成部分，其對相對人而言具有約束力、執(zhí)行力，對行政機(jī)關(guān)本身具有公定力，它能使行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程得到強(qiáng)有力的立法保障。廣東省政府在出臺了城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施條例，大力的推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，取得優(yōu)秀的成績。在條例的出臺前，制度的行政機(jī)關(guān)在制定階段通過政府網(wǎng)絡(luò)、聽證會、新聞發(fā)布會等方式來廣泛聽取民意，并且深入調(diào)查，接觸民眾實(shí)際生活，在這個階段性的過程，是真正體現(xiàn)與人民的密切接觸，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，給予科學(xué)的決策，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的過程。我國行政機(jī)關(guān)在程序上的過程屬于一個與相對人交流的過程，這民主參與性的體現(xiàn)，只有程序民主公正，行政實(shí)體法才能得到很好的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)專業(yè)性管理才得以體現(xiàn)。面對因程序出現(xiàn)重大錯的無效行政行為，我們不能給予相對人抵抗權(quán)，因?yàn)檫@樣就猶如對行政管理專業(yè)性的無視，給予它否決法律的權(quán)利，相應(yīng)的我們要加強(qiáng)對制度的完善，例如完善行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件這一制度可以使規(guī)范性文件更科學(xué)民主，行政行為作出更合法合理。贊成完全公定力說認(rèn)為瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分界限，無論在理論還是實(shí)踐上都難以辨認(rèn)，要經(jīng)過行政復(fù)議或者行政訴訟才能確定無效，不適時的抵抗權(quán)是一種浪費(fèi)行政資源，忽視行政專業(yè)性的表現(xiàn)。選擇完全公定力的理由(一)有利于維護(hù)法的安定性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性法的安定性對應(yīng)的是屬于外觀上的效力，法定實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對應(yīng)才是內(nèi)在的效力。根據(jù)一般大陸法系國家，法律應(yīng)當(dāng)對立法職能與司法職能的進(jìn)行明確分工，并且要對制定法的權(quán)威性進(jìn)行明確，沒有法律依據(jù)，想通過造法改變的行為是不允許的，要讓行政法規(guī)的規(guī)定處于相對安定的狀態(tài)[6]。法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是要具有專業(yè)知識的才能分辨的，根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，以法律概況的無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)只是簡單的作出了列舉，其過于原則化，難以將有限公定力學(xué)說的“重大且明顯”作出公定力準(zhǔn)確的判斷，依據(jù)普通人民群眾的法律認(rèn)知水平可能經(jīng)常存在誤判、誤認(rèn)的情況，所以，法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是需要通過專業(yè)法律知識與收集特定的證據(jù)材料才能得出真正的判斷，否則就會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使行政職能而形成或產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，行政相對人就一直只會享有權(quán)利，不承擔(dān)承擔(dān)義務(wù)。有些鋌而走險的違法犯罪也可以以這個理由為規(guī)避法律法規(guī)的制約，任意否定其效力，最終導(dǎo)致法定性難以維持，政府公權(quán)力不足，人民的權(quán)益得不到保護(hù)。完全公定力理論注重維護(hù)公權(quán)力，目的是保護(hù)法的安定性與法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，其分為實(shí)質(zhì)效力與形式效力兩種。我國行政訴訟法是一部比較完善的行政法律法規(guī)，其次，它的執(zhí)行具有國家強(qiáng)制力的保障，因此在形式上具有法的安定性效力。法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性以內(nèi)容序正確為前提，其行政合法作出，行政行為才成立。完全公定力理論學(xué)說認(rèn)為行政行為一經(jīng)作出后，無論是否存在一般瑕疵還是重大瑕疵，都是屬于合法的行政行為，行政機(jī)關(guān)的行政行為具有被法律推定為合法有效而予以承認(rèn)的效力，相對人都有去尊重或接受的義務(wù)。完全公定力說認(rèn)為，瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分的界限無論在理論還是實(shí)踐上都難以辨認(rèn)，都難以得到客觀確認(rèn)，要經(jīng)過國家法定程序才能確定其無效。所以，該行政行為是否具有公定力是根據(jù)法律來判斷的，法的安定性對應(yīng)的是形式，法定實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對應(yīng)的是內(nèi)容，這一套理論適合維護(hù)法的安定性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。（二）實(shí)踐成本低根據(jù)一些英美法系的國家多實(shí)行有限公定力理論學(xué)說，然而我國有人通過簡單的法律的移植，簡單的抄襲、復(fù)制外國的其他法律。由于中國行政法理論發(fā)展背景有著幾千年的封建傳統(tǒng)歷史給我國的社會、經(jīng)濟(jì)文化帶來桎梏，這桎梏影響至今——即對權(quán)力的逆來順受、權(quán)大于法、不懂得用法律保護(hù)自己，新中國成立以來我國的現(xiàn)行行政法律制度代替了封建法律制度,但該觀念依然深刻地影響著人民的實(shí)踐[7]。張文顯教授曾在發(fā)表的對法律文化之法律心態(tài)與法律行為分析中指出人的行為模式會受到外在的制度的影響,但不會馬上改變文化意義上的行為模式,并舉例平民的法律知識水平低下、維權(quán)意識不強(qiáng)、官員的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不受追究等現(xiàn)象大量存在,在現(xiàn)代這個金字塔的權(quán)利構(gòu)建社會中，人民對公權(quán)力也是遵從和順從，對公權(quán)力行為的封建思想觀念至今還影響著他們的行為，引進(jìn)有限行政行為公定力不符合當(dāng)前的社會基礎(chǔ)水平。有限公定力理論的適用時機(jī)尚未成熟，選用完全公定力理論對實(shí)踐的投入低：第一，由上文的敘述中得知我國民眾對行政機(jī)關(guān)的行政行為普遍采取遵從的行為,大多數(shù)都缺乏相應(yīng)的法律素養(yǎng)，民眾的行為模式完全適合完全公定力理論。在法律的安穩(wěn)性與實(shí)質(zhì)正確性來說，對完全公定力理論提出的尊重或接受,并不是我國民眾是由于“官威”的壓迫而去接受,而是出于對法律維持安穩(wěn)性與正當(dāng)公平性的需要。第二，完全公定力理論投入我國的實(shí)踐中成本比較低，要真正實(shí)現(xiàn)民眾由“官”的畏懼者轉(zhuǎn)化為對遵從或順從法的安定性與公正性的忠誠者,我們所需要做的是遵守做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。如在立法上程序公開與程序公正，要提高透明度與公眾參與度；執(zhí)法要遵循依法行政、合理行政原則，執(zhí)法時要有理有據(jù)，遵循比例原則，公平對待；司法的公正即要求法院公正裁決，努力把保證每個案件都達(dá)到公平正義。外在法制環(huán)境的早日建成之日，也正是我國治理水平達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)之時，我們采用完全公定力理論，因?yàn)樵摾碚撨m用所需要的外在法制環(huán)境建設(shè)與我國提高整體的法律治理水平所需要的制度建設(shè)是一致的,也正好形成相輔相成，從而可以舍棄復(fù)雜、成本較高的政治制度。五、我國無效行政行為制度的構(gòu)建我國的行政行為制度未對嚴(yán)重且明顯瑕疵行政行為進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)定，例如在行政處罰法中，行政機(jī)關(guān)沒有依據(jù)對相對人進(jìn)行處罰的，處罰無效。最高人民法院新增的司法解釋中，雖然增加確認(rèn)無效的判決形式，并應(yīng)用在實(shí)踐中，但是無法很好的達(dá)到預(yù)期，經(jīng)常出現(xiàn)同案不同判的情形[8]。無效行政行為制度如今正從簡單的規(guī)定到司法指導(dǎo)，我們從零到有，在全面依法治國，建設(shè)法治政府的推動下，我國建立無效行政行為制度將會提上議事日程。以完全公定力理論為指導(dǎo)，建立無效行政行為制度要做到事前防預(yù)，事后救濟(jì)。（一）以法律形式確立無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)和種類事前防預(yù)，要做到完善立法，面對日益復(fù)雜的司法實(shí)踐，有權(quán)機(jī)關(guān)要確定立法標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)法的指引與預(yù)測作用[9]。最高院為了更好的去施行適用《中華人民共和國行政訴訟法》，經(jīng)常需要結(jié)合人民法院的實(shí)際審判工作去出臺司法解釋。目前我國的立法中涉及無效行政行為的缺陷主要表現(xiàn)：1、在無效、可撤銷概念不清楚，在具體條文上三者關(guān)系經(jīng)常相互替換，未區(qū)分嚴(yán)格在行政處罰中，沒有法定依據(jù)或者經(jīng)過法定程序，處罰無效。在我們前面說到，程序違法是個瑕疵行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)具有是否撤銷的權(quán)利并不會導(dǎo)致行政行為的無效，而無效則屬于重大瑕疵的類型，它是指行政行為作出自始無效，絕對無效，所以該兩個概念完全不清，存在混亂現(xiàn)象。面對如此條文的表達(dá)存在著概念不清，就應(yīng)當(dāng)在立法上明確無效、可撤銷的標(biāo)準(zhǔn)，盡可能列舉出無效和可撤銷的情形，例如行政許可中特許要經(jīng)過公開、公正的拍賣才能獲得，但是相對人未經(jīng)公開程序就獲取了，如果是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在程序上操控不當(dāng)看屬于程序不正當(dāng)，就屬于可撤銷情形，如果是通過行賄獲取的，則屬于刑法上行賄罪。2、明確無效行政行為與行政行為的不成立我們已經(jīng)分別從主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序來探析無效行政行為，它們都有一個共同的點(diǎn)，存在重大明顯瑕疵的部分，使得行政行為無效，如行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格；權(quán)限上超越職權(quán)，干預(yù)別的行政機(jī)關(guān)部門職能；內(nèi)容上無法依據(jù)，未經(jīng)法定程序，程序上缺乏公正，未經(jīng)內(nèi)部處理等等，存在任何一部分錯誤，就屬于無效行政行為。行政行為的不成立，是指行政行為的作出缺乏主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序的四個部分中的一個或多個，導(dǎo)致行政行為尚未達(dá)到形成的階段。而無效行政行為具有全部要素，但只是一個或多個要素存在重大瑕疵，所以立法上應(yīng)當(dāng)明確不成立與不存在的概念。（二）貫徹行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度要求行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度在庭前，庭中，庭后三個方面來對行政機(jī)關(guān)全方位加以監(jiān)督與監(jiān)測。在庭前，行政機(jī)關(guān)要整理證據(jù)、材料等文件，并且查閱相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，在這個過程中對自己的行政行為的認(rèn)識更加深刻，對法律理解應(yīng)用更加熟悉，無疑對行政機(jī)關(guān)本身上了一堂思修課、法律課，能夠大大提高依法行政能力；在庭中，行政機(jī)關(guān)接受司法機(jī)關(guān)的審批，將行政權(quán)處于司法權(quán)之下，在社會的群眾關(guān)注下，法律的權(quán)威得到顯示，更能彰顯行政機(jī)關(guān)的公信力，展示帶頭守法的好形象，為以后能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的作出了推動作用；在庭后，假如行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法問題，它在面對法院的權(quán)威下，該調(diào)解就調(diào)解，該接受處罰就處罰，在法院判決下，對于存在的問題予以補(bǔ)正，并以此作為以后行政管理的經(jīng)營，能有效防止下次出現(xiàn)類似情況，大大的提高行政效率與行政能力。完全公定力理論要求行政機(jī)關(guān)可以通過自己的補(bǔ)正，否定相對人的抵抗權(quán)，該應(yīng)訴制度主要是通過有權(quán)機(jī)關(guān)的自我修正、補(bǔ)正，所以與此理論完全符合，其貫徹必將大力提高政府法治水平，推動依法治國。（三）引進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任追究制度重典治國適用于我國如今嚴(yán)密并且富有彈性的法律體系制度中。在首長負(fù)責(zé)制下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要科學(xué)、民主決策，但，由于負(fù)責(zé)人在工作規(guī)劃、工作評估的時候未盡職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生決策錯誤，并且造成了不良的社會影響。例如，在房屋拆遷過程中，政府遇到釘子戶，在軟泡硬泡的情況下都無法完成工作任務(wù)，往往會采取一些極端的方法，停水停電、半夜強(qiáng)拆、強(qiáng)行拘留等，極大侵犯公民